Государственный долг России в системе финансового права

Москва
ИНФРА-М
2022

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ДОЛГ 
РОССИИ В СИСТЕМЕ
ФИНАНСОВОГО ПРАВА

Þ.Ê. ÖÀÐÅÃÐÀÄÑÊÀß

МОНОГРАФИЯ

Цареградская Ю.К.
Ц18 
 
Государственный долг России в системе финансового права : монография / Ю.К. Цареградская. — Москва : ИНФРА-М, 
2022. — 166 с. — (Научная мысль). — DOI 10.12737/monography_
5c359b459ee068.72933686.

ISBN 978-5-16-013838-1 (print)
ISBN 978-5-16-106517-4 (online)

В монографии представлен анализ государственного долга как финансово-правового института. При помощи кластерного подхода автор исследует правовую природу государственного долга в системе финансового 
права, раскрывает основные принципы государственного долга как финансово-правового института.
Предназначена для студентов, аспирантов, преподавателей юридических и экономических образовательных организаций.

УДК 336.27(470+571)(075.4)
ББК 65.261.4(2Рос)

УДК 336.27(470+571)(075.4)
ББК 65.261.4(2Рос)
 
Ц18

© Цареградская Ю.К., 2019 
ISBN 978-5-16-013838-1 (print)
ISBN 978-5-16-106517-4 (online)

Р е ц е н з е н т ы:
А.А. Кальгина — кандидат юридических наук, доцент, заведующий 
кафедрой гражданского и арбитражного процесса Одинцовского филиала Московского государственного института международных отношений (университета) Министерства иностранных дел Российской 
Федерации;
Н.А. Поветкина — доктор юридических наук, доцент, заведующий 
отделом финансового, налогового и бюджетного законодательства 
Института законодательства и сравнительного правоведения при 
Правительстве Российской Федерации

Вступительное слово

Современная экономика большинства государств характеризуется наличием крупного государственного долга, поскольку невозможно обойтись без привлечения денежных ресурсов с финансовых 
рынков посредством государственных внутренних или внешних 
займов, выступающих эффективным инструментом преодоления 
ограниченности налоговых поступлений в бюджетную систему 
и проведения эффективной денежно-кредитной политики. С развитием рыночной экономики в России увеличилась и роль заемных 
денежных средств наряду с налогами как основного источника доходной части бюджета. В последние годы удалось создать относительно цивилизованный рынок государственных обязательств 
и механизм его регулирования при помощи правовых норм.
Увеличение объема государственного долга требует от экономистов и юристов разработки соответствующих позиций по регулированию возрастающей государственной задолженности, учитывая 
позитивное и негативное воздействие на экономические отношения в государстве. Можно отметить, что факт наличия долговых 
обязательств рассматривается в качестве стимула для развития 
указанных отношений любого государства, поскольку будет способствовать увеличению темпов развития экономического роста. 
С другой стороны, неэффективность использования привлеченных 
денежных средств и выбор методов управления государственным 
долгом, которые не позволят улучшить долговую политику, могут 
привести к существенным негативным последствиям для российской экономики.
Данные обстоятельства свидетельствуют об актуальности использования практического и теоретического опыта зарубежных 
государств в сфере правового регулирования государственного 
долга российского государства. В настоящей работе весьма подробно исследованы исторические предпосылки формирования 
государственного долга в России и зарубежных странах, имеющих 
длительную практику функционирования государственного долга 
и его правового регулирования; раскрыты теоретические подходы 
к формированию содержания данного института, сделан вывод 
о том, что государственный долг рассматривается как негативный 
и позитивный финансовый институт.
В монографии поднимаются актуальные на сегодняшний день 
проблемы, связанные с теоретико-правовыми основами долговых 
отношений в рамках финансового права, в частности с определением и редактированием некоторых его категорий, таких как: 
«государственный долг», «государственный кредит», «принципы 

государственного долга», «государственные займы» и пр. Автор 
не только предлагает доктринальное изложение проблем, но и предпринимает попытку представить предложения по совершенствованию бюджетного законодательства в области государственного 
долга.
Данное издание представляет практический интерес для широкого круга читателей: студентов, аспирантов и преподавателей 
юридических и экономических факультетов образовательных организаций, а также иных категорий, интересующихся правовым регулированием долговых отношений.

Введение

Актуализация финансово-правового регулирования государственного долга обусловлена тем, что длительное время существуют 
проблемы функционирования финансовой системы государства, 
находящиеся в зависимости от развития долговых отношений. 
М.М. Сперанский в 1810 году, характеризуя государственный долг 
дореволюционной России на текущий год, сформулировал положение об ухудшении состояния российской экономики из-за наличия долга, отмечая, что любой непогашенный следует расценивать как увеличение цен на товары в государстве1.
В настоящее время государственный долг является непосредственным элементом финансовых систем большинства стран 
мира, следовательно пристальное внимание уделяется разработке 
приоритетов и направлений развития долговой политики, связанной с обслуживанием государственного долга и его правовым 
регулированием. Наличие долговых обязательств может иметь противоречивые последствия. С одной стороны, использование заемных средств увеличивает темпы развития экономического роста 
и экономическую активность в стране, а с другой — негативно 
отражается на всех экономических процессах, поскольку расходы 
на обслуживание государственного долга увеличивают бремя расходных обязательств. Учитывая функциональную двойственность 
сущности государственного долга, следует оценивать его значение 
для государства объективно, поскольку, как справедливо отмечал 
немецкий финансист Фр. Небениус2, государственный долг не является «благодеянием» для нации, но это не означает, что все долги 
расцениваются как «зло и крайнее средство».
Поэтому любое государство, стремясь уменьшить негативные 
последствия долговой нагрузки в стране и оптимизировать использование заемных средств, должно проводить эффективную долговую политику, закрепленную в финансовом законодательстве 
и трансформирующую его.
В своем Послании на 2002 год Президент Российской Федерации 
указал на то, что «...стратегия в области управления государственным 
долгом остается важнейшим направлением бюджетной политики. Она 
должна быть нацелена на смягчение пиков платежей, на улучшение 

1 
Цит. по: Сперанский М.М. План финансов. У истоков финансового права. 
М., 1998. С. 35.
2 
Цит. по: Колесова И.В., Сорокин А.Е. Совершенствование механизма 
управления государственным долгом // Вісник СевНТУ: зб. наук. пр. Серія: 
Економіка i фінанси. Вип. 116. 2011. С. 88.

структуры долга и снижение стоимости его обслуживания…»1. Обозначив регулирование российского государственного долга как приоритетное направление государственной политики, Президент Российской Федерации указал и на то, что необходимо создать единую 
систему управления государственным долгом, в основе которой 
должна быть заложена унифицированная система учета государственных долговых обязательств, что потребует и внесения изменений 
в нормативные правовые акты, регулирующие государственный долг.
Проведенные новации в современном финансовом законодательстве, связанные с управлением и учетом государственного 
долга, свидетельствуют об изменении качества его правового регулирования, основанного на предложениях, озвученных в указанном 
Бюджетном послании, поскольку государству удалось трансформировать стратегию его управления.
Важно принимать во внимание то обстоятельство, что эффективное правовое регулирование любого института общественной 
жизни находится в прямой взаимосвязи с общеполитическими, экономическими и правовыми явлениями. Следовательно, наиболее эффективное правовое регулирование государственного долга возможно 
системно в рамках финансового права, которое учитывает взаимосвязи 
с иными отраслями российского права. По справедливому замечанию 
Б.Ф. Шейндлина2, норма права не может действовать без тесной 
взаимосвязи с другими нормами и институтами права, так как каждая 
норма права включает в себя общие черты, присущие всей системе 
права, и единичные, характерные только для конкретной нормы.
В связи с тем, что преобразования российского общества затронули все сферы общественной жизни, следует отметить и изменения, 
произошедшие в систематизации финансового права, поскольку 
трансформация институтов финансовой системы России оказывает 
влияние на формирование современной системы финансового права. 
Как отмечает Е.Ю. Грачева3, порядок расположения институтов 
внутри финансового права обусловлен системой общественных отношений в области финансовой деятельности государства, образующих 
финансовую систему, поэтому в системе финансового права отражается объективно существующая финансовая система государства.
Учитывая тот факт, что государственный кредит является элементом 
финансовой системы, а государственный долг как его результат характеризует финансовую деятельность государства, особенно в условиях 
дефицита бюджета, соответственно, исследование государственного 
долга как института в системе финансового права является актуальным.

1 
Цит. по: Астапов К.Л. Управление внешним и внутренним долгом в России //
Мировая экономика и международные отношения. 2003. №2. С. 32.
2 
Шейндлин Б.В. Сущность советского права. Ленинград, 1959. С. 9.
3 
Финансовое право: учебник / под ред. Е.Ю. Грачевой. М., 2014. С. 33—35.

Глава 1
ЭВОЛЮЦИЯ ФИНАНСОВО-ПРАВОВОГО 
РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО 
ДОЛГА В РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

1.1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ 
ДОЛГОВЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ: 
ЭТАПЫ СТАНОВЛЕНИЯ

Исследование закономерностей эволюции и выделение факторов динамики государственной задолженности России позволяет 
раскрывать проблемы в финансовой политике государства на протяжении всего периода его развития и выявлять возможные перспективные направления управления внешним долгом России. 
В связи с этим следует проанализировать историю становления 
государственного долга российского государства, которую можно 
условно разделить на три этапа. Первый этап — вторая половина 
XVIII в. — 1917 г.; второй этап — 1917—1991 гг. и третий этап — 
1991 г. — настоящее время.
Изучение исторических аспектов государственного долга России 
позволяет отметить, что общими факторами политического и экономического характера, влияющими на развитие государственного долга 
в дореволюционной России явились ее государственная политика, направленная на расширение территории, необходимость привлечения 
иностранных инвестиций в различные сферы экономики и пр.
Прежде чем охарактеризовать каждый этап развития внешних 
заимствований России, следует рассмотреть попытки государства 
сформировать кредитную политику начиная с XVII века.
 Первые попытки осуществления займа предпринимались еще 
во времена правления Михаила Федоровича, когда в Англию и Голландию были отправлены посольства, которым было поручено 
просить у правительств этих стран денежной помощи. Данные государства также были заинтересованы в партнерских отношениях 
с Московским государством, так как вели обширную торговлю 
с Россией, а английские и голландские купцы пользовались «особенным покровительством закона и такими торговыми льготами, 
которых никогда не имели русские купцы» 1. Однако они не были 

1 
Цит. по: Бржеский Н.К. Государственные долги России: историко-статистическое исследование. СПб., 1874. С. 18.

успешными, поскольку английский король готов был оказать помощь, но при условии, что английским купцам будут предоставлены большие льготы и право на беспошлинную торговлю. Московское правительство не согласилось на подобные требования, 
и переговоры на этот период закончились безрезультатно.
Следующая попытка была сделана в июле 1617 года, когда в Англию было отправлено новое посольство с благодарностью за примирение со Швецией и с просьбой о помощи деньгами. Послы должны 
были требовать помощи от английского короля, чтобы он «помог 
Великому Государю казною… тысяч на 200 или на 100, по самой последней мере на 80 и 70, а меньше 40 не брать. Если будут требовать 
у послов крестного целования в том, что царь отдаст деньги королю, 
то не соглашаться на закрепление, отказываясь неимением наказа, 
а просить, чтобы король слал своих послов в Москву»1. Вследствие 
этого в 1619 году в Москву был отправлен английский посол Дюдлей 
Дикс с деньгами, но, узнав об осаде Москвы поляками, возвратился 
из Холмогор, сдав дела дворянину Финчу и купеческому агенту 
Смиту, которые отправились в Москву и привезли царю 20 000 
рублей в долг с возвратом. В 1620 году приехал английский посол 
Дж. Мерик к царю и объявил, что Дюдлей Дикс привозил 100 000 
рублей, но Финч и Смит из этих денег отдали только 20 000 рублей. 
Дж. Мерик просил вернуть этот долг, так как король нуждается 
в деньгах. Россия вернула этот долг Англии2. После этих событий 
правительство Михаила Федоровича убедилось в сложности займа 
денег за рубежом, поэтому в течение всего его царствования попыток 
занять денег за границей больше не предпринималось.
Следующий этап в развитии кредитных отношений начинается 
во время правления Алексея в 1656 году. В борьбе с Турцией Венецианская Республика отправила в Москву посольство с просьбой 
оказать помощь в войне с Турцией, направив донских казаков 
на военные действия. Россия в этот период заканчивала войну 
с Польшей и вступила в войну со Швецией, что повлекло дефицит 
денег в казне. Московское правительство решило воспользоваться 
сложившейся ситуацией и занять денег у Венецианской Республики. Осенью 1656 года царские посланники отправились в Венецию. Поездка эта не увенчалась успехом, так как была только 
просьба дать денег взаймы России, но не было обещано помочь 
в войне против Турции, поэтому Венецианское правительство отказало. Вскоре после этого попытались осуществить заем в Англии, 
но также получили отказ.

1 
Цит. по: Бржеский Н.К. Государственные долги России: историко-статистическое исследование. СПб., 1874. С. 19.
2 
См.: Соловьев С.М. История России с древнейших времен. Т. 9. М.,1959. 
С. 85—86.

В период императорской России попытки заключить внешний 
заем встречаются сравнительно поздно. Как свидетельствуют 
очевидцы, по утверждению Н.К. Бржеского1, Петр I не прибегал 
к внешним займам. Несмотря на тяжелую войну со Швецией, он 
с гордостью говорил о том, что если бы ему еще пришлось воевать 
20 лет, то он и тогда бы воевал, не прибегая к займам. Однако есть 
одно упоминание о том, что только в начале войны со Швецией 
Петр I сделал все же заем в Голландии, но подробностей об этом 
факте не сохранилось2.
Официально по исследованиям XIX века считается, что первая 
попытка заключить внешний заем на 2 млн руб. Российской империей была сделана при Елизавете Петровне в Голландии во время 
семилетней войны, но она оказалась безрезультатной3.
После этих событий и начинается систематический процесс заимствований России, характеризующийся началом выхода на европейский рынок капитала. Считается, что успешно первый внешний 
заем в российском государстве был заключен во время правления 
Екатерины II в 1769 году. В марте 1769 года было внесено предложение Генерал-прокурором А.А. Вяземским о займе 2 млн рублей, 
а в апреле этого года был издан Указ, положивший начало русскому 
внешнему государственному долгу, который в течение долгого времени служил основанием для заключения и управления внешними 
займами. Данный Указ содержал следующие основные правила:
1. В случае неожиданного разрыва дружбы с Генеральными 
Штатами (Голландией) облигации ни аресту, ни конфискации 
не подлежат.
2. Облигации будут выпущены в 500 тысяч гульденов, которые 
останутся у банкиров в Амстердаме до полного их выкупа.
3. По облигациям платить 5% ежегодно с того дня, который отмечен в облигации.
4. Заем заключить на 10 лет, оставляя право выплачивать после 
5 лет суммы, которые посчитают необходимыми4.
Таким образом, указанные правила закладывали первые основы 
правового регулирования государственного долга.
Для осуществления Указа в 1769 году был образован Комитет 
уполномоченных для производства денежных негоциаций в иностранных землях. Комитет выполнял следующие функции: а) ведение переписки с банкирами; б) прием и рассмотрение предло
1 
Бржеский Н.К. Государственные долги России: историко-статистическое 
исследование. СПб., 1874. С. 127.
2 
Русский архив за 1872 г. № 2: Записки Вебера. История России. II. С. 91.
3 
Русский архив за 1869 г. С. 479.
4 
См.: Бржеский Н.К. Государственные долги России: историко-статистическое исследование. СПб., 1874. С. 128—130.

жений о займах; в) наблюдение за ходом дел по внешним займам. 
Соответственно, данный Комитет можно рассматривать как орган, 
осуществляющий управление государственным долгом. Комитету 
уполномоченных для производства денежных негоциаций в иностранных землях удалось успешно осуществить займы в Голландии, 
Австрии, Швеции, Франции, Англии, Италии.
Следует отметить и тот факт, что Россия вела и политику по погашению займов. Так, в ноябре 1775 года после окончания войны 
с Турцией Россия получила 4,5 млн рублей от Турции по соглашению Кучук-Кайнарджийского мира и приступила к погашению 
долга перед Италией, а затем и Голландией. Кроме того, уже в тот 
период времени начинают использовать методы управления государственным долгом, используемые и в настоящее время. Например, в 1777 г. из Голландии от банкиров пришло напоминание 
о том, что наступают сроки уплаты 8 млн гульденов и было предложено облигации, по которым срок погашения — 1779 г. (на сумму 
3 млн гульденов), отсрочить на 10 лет и уменьшить процентную 
ставку с 5% до 4% в год. Россия согласилась пролонгировать этот 
заем. Таким образом, были использованы два метода управления 
государственным долгом — конверсия и консолидация.
Следует отметить и тот факт, что действия по управлению государственным долгом не были разрозненными, поскольку в 1784 
году А.А. Вяземский представляет план погашения внешнего долга, 
который к тому времени представлял собой общую сумму долга — 
34 облигации на 17 млн гульденов или 9 714,285 руб. (считая 35 
штиверов за рубль)1. Платеж ежегодных процентов по этому долгу 
составлял 400 тысяч рублей, включая расходы по переводу сумм 
из России в Голландию. А.А. Вяземский предложил откладывать 
в казне ежегодно определенные суммы денег, которые могли расходоваться только на погашение внешнего долга. План А.А. Вяземского заключался в следующем:
 
• в 1784—1785 гг. на уплату 3 млн гульденов — 2 млн руб.
 
• в 1786—1791 гг. в каждом по 2 млн гульденов — 6 857, 142 руб.
 
• в 1792 г. на 1,5 млн гульденов — 857,144 руб.
Итого — 9 714,286 руб.2
Из этой суммы предполагалось ежегодно уплачивать проценты 
по займу в размере 697,500 гульденов (398,571 руб.) Погашение 
займа должно было начаться в 1784 году и окончиться в 1792 году. 
Согласно этому плану Россия на выкуп 17 облигаций суммой 
8,5 млн гульденов перевела в Амстердам в течение 1784—1785 гг. 

1 
См.: Хейфец Б.А. Управление государственным долгом в царской России //
Финансы. 2003. № 11. С. 68—70.
2 
Бржеский Н.К. Государственные долги России: историко-статистическое 
исследование. СПб., 1874. С. 137.