Градостроительство. Эпоха перемен

С.Д. МИТЯГИН

Санкт-Петербург
2016

ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВО.
ЭПОХА ПЕРЕМЕН

УДК 711.4
ББК 85.118
П90
ISBN 978-5-904560-15-7

Выход этой книги в свет стал результатом труда многих людей 
И теперь, когда вы держите ее в руках, хочется сказать 
слова благодарности всем тем, кто участвовал в этом процессе.

С.Д. Митягин. Градостроительство. Эпоха перемен
© ЗАО «Издательство «ЗОДЧИЙ»; © С.Д. Митягин

Издательство «Зодчий». www.zodchiy21.ru. zodchiy21vek@yandex.ru
Санкт-Петербург, 2016

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВА

Отечественное градостроительство с ликвидацией общенародной собственности и появлением множества субъектов градостроительной деятельности потеряло теоретическую 
базу организации, методологии, нормирования и права. В результате в современном представлении о градостроительстве возобладала его примитивная прагматическая роль – обеспечения условий размещения объектов капитального строительства. Таким образом, 
плановая и прогнозная сущность градостроительства, как средства планирования пространственной организации страны, регионов и населенных мест, оказалась полностью забытой.
Вместе с тем именно эта роль градостроительства делает его важнейшим и единственным институтом, который в состоянии обеспечить устойчивое и эффективное развитие государства. Следовательно, указ президента и концепция перехода Российской Федерации 
к устойчивому развитию оказались без реальных инструментов реализации. Та роль, которую отводит территориальному планированию действующий Градостроительный кодекс 
Российской Федерации, не в состоянии выполнить данные функции, поскольку эта роль 
сведена с прогнозно-планового уровня определения перспективных и текущих задач преобразования окружающей среды и земельно-имущественных отношений к уровню простого 
картографического отображения мероприятий, предусмотренных либо текущими планами 
социально-экономического развития соответствующих административных образований, 
либо постановлениями органов государственной власти или органов местного самоуправления. Согласно действующему законодательству, административные органы не имеют права 
утверждать те положения в составе градостроительной документации, которые заранее не 
были определены в каких-либо нормативных правовых актах, даже если они обоснованы 
и вытекают из комплексного анализа состояния подведомственной территории, тем более, 
если для этого требуется изменение административных границ субъектов градостроительной деятельности.
Складывается парадоксальная ситуация: в утверждаемую часть документации по территориальному планированию Российской Федерации, субъектов Российской Федерации 
и муниципальных образований закладываются только согласованные ранее решения, повторное утверждение которых юридически не требуется. Обосновывающая часть этой документации также содержательно упрощается до указания ссылок на нормативные правовые 
акты, постановления и решения исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления, содержащие сведения о планируемом строительстве и размещении 
данных объектов, а также о необходимых преобразованиях территориального устройства 
страны, регионов и муниципальных образований.
Фактически обоснования необходимости размещения и реализации таких мероприятий 
выведены за пределы территориального планирования в плоскость административных инициативных заявок, используемых при подготовке программ и планов текущего социальноэкономического развития. Эти заявки носят обычно лоббистский отраслевой характер. Последствия такой практики для комплексного, сбалансированного и устойчивого развития 
очевидны и негативны. Отраслевые решения о размещении каких-либо объектов на территории муниципальных образований без проработки этих вопросов в схемах территориального 
планирования, генеральных планах и документации по планировке территорий порождают 
хаос в системе градостроительной деятельности, провоцируют постоянные корректировки 
выпущенных и утвержденных документов, определяют их неработоспособность и недейственность. В то же время при реализации таких отраслевых решений возникают проблемы 

ВВЕДЕНИЕ

3

Градостроительство. Эпоха перемен

в смежных областях градостроительной деятельности: в условиях обеспечения надлежащих 
параметров жизненной среды, в транспортном, инженерном и социальном обеспечении новых объектов, а также в ухудшении условий на уже застроенных соседних территориях.
Связь градостроительной и прогнозно-плановой деятельности очевидна, прежде всего, 
процессов территориального и социально-экономического планирования. Однако эффективность каждого из этих процессов определяется их рациональной структурной организацией, ясной постановкой целей и задач каждого процесса и уровней его осуществления.
Поскольку процессы социально-экономического и территориального планирования состоят из системы подготовки документов, прогнозно-планового и проектного характера, 
отличающихся степенью детализации мероприятий и плановой глубиной временной реализации, целесообразно законодательно закрепить уровни интегративных причинно-следственных связей между данными документами.
Долгосрочные прогнозы и задачи социально-экономического развития территориальных 
образований разных административных уровней, отражающиеся в параметрах роста производительных сил общества, составляют содержание стратегий социально-экономического 
развития которые должны вытекать из концепций пространственной организации соответствующих административных образований.
На базе этих концепций и целевых установок стратегий социально-экономического развития могут формироваться комплексные и отраслевые схемы территориального планирования с выделением мероприятий 10- и 20-летних периодов реализации и с установлением 
функциональных зон их размещения.
Утвержденные положения комплексных и отраслевых схем территориального планирования в объеме первоочередных мероприятий могут использоваться при подготовке и 
внутренней балансировке среднесрочных и текущих отраслевых программ и комплексных 
планов социально-экономического развития административных образований в виде подлежащих утверждению перечней и адресных программ мероприятий с определением времени 
их реализации, способов и объемов финансирования.
Адресные программы строительства и реконструкции объектов различного назначения 
с указанием муниципальных образований их размещения также становятся  легитимным 
основанием для разработки комплексных документов по планировке территории соответствующих функциональных зон или их частей. В задачи разработки документов этого вида 
входят:
– выделение элементов планировочной структуры (кварталов) муниципального образования, предлагаемых для размещения объектов, предусмотренных данными мероприятиями 
с установлением допустимых параметров строительства и реконструкции в границах этих 
элементов;
– градостроительное зонирование выделенных элементов планировочной структуры муниципального образования с разработкой наиболее эффективного варианта их застройки 
соответствующими объектами различного назначения;
– межевание территориальных зон в составе выбранного элемента планировочной 
структуры территории на основе решения по застройке и разработка градостроительных 
регламентов для каждого из размежеванных участков этих территориальных зон, предназначенных для строительства объектов федерального, регионального и местного значения, 
предусмотренных адресными программами бюджетного финансирования.
Данная технологическая цепочка последовательной подготовки и детализации решений 
в области пространственной организации Российской Федерации в соответствии с долгосрочными, среднесрочными и текущими программами и планами социально-экономического развития, адресными перечнями строительства и реконструкции объектов различного назначения обладает реальным потенциалом обеспечения научно обоснованного устойчивого 

4

Введение

развития страны. Реализация этого потенциала должна осуществляться на всех уровнях административного устройства государства и обеспечивать необходимые и достаточные экологически допустимые, экономически сбалансированные и эффективные объемы преобразования сложившихся градостроительных структур и окружающей среды в муниципальных 
образованиях Российской Федерации. 
Законодательное и нормативно-методическое обеспечение такой технологии градостроительной деятельности может рассматриваться как комплекс актуальных правовых и методологических задач ее совершенствования и превращения в адекватный внешним условиям 
и требованиям ускоренного и сбалансированного, устойчивого развития страны интегрированный планово-проектный процесс преобразования пространственной структуры и улучшения качественных и количественных характеристик окружающей среды урбанизированных территорий.

5

Градостроительство. Эпоха перемен

Общепринятое определение инновационной экономики характеризует ее как новый 
тип экономики, основанный не только на материальном производстве, свойственном индустриальной экономике, но в большей мере – на потоке инноваций, затрагивающем как 
традиционные, так и новые сферы деятельности и проявляющемся в более эффективных 
технологических процессах производства, в формировании новых рынков, в предложении 
новых видов товаров и услуг, новой организации потребления интеллектуальноемкой продукции, обеспечивающей основной прирост прибавочной стоимости и накопления инновационного капитала.
Инновационная экономика является признаком постиндустриального этапа развития 
цивилизации. Такие исследователи, как Э. Тоффлер, Ф. Фукуяма, Д. Белл, Дж. Нейсбитт и 
др., полагают, что инновационная экономика – экономика новых знаний и внедрения этих 
знаний в производство товаров и услуг – создает условия для экономического лидерства 
отдельных стран в мире, формирует конкурентную среду поступательного развития.
В то же время, как тип экономики, инновационная экономика не может абстрагироваться от фундаментальных экономических категорий затрат и доходов, взаимодействие которых 
определяют эффективность и жизнеспособность используемых технологических укладов 
природопользования. Переход от индустриального общества к постиндустриальному информационному обществу характеризуется в целом усложнением технологического процесса 
передельного цикла природопользования: от исходного сырья до готовой продукции и ее последующей утилизации. Закономерность удлинения и усложнения этого передельного технологического цикла свойственна всем экономическим формациям и укладам хозяйственной 
деятельности от присваивающего и натурального хозяйства до товаропроизводящего, включающего как индустриальные, так и постиндустриальные информационные технологии.
Следовательно, ограничительным фактором расширения предельной технологической 
цены должно служить общее соотношение затрат в стоимости конечной продукции с учетом цены ее утилизации и возмещения использованных природных ресурсов. Каждый новый технологический процесс, новый товар, новая услуга в общем обеспечении условий 
жизнедеятельности человечества должны приносить достаточный объем прибавочной 
стоимости не только для оправдания затрат на собственное внедрение, но и для суммарной эффективности всего технологического уклада природопользования. Встраивание информационной инновационной экономики в структуру современной производящей экономики должно сопровождаться общим ростом производительности труда, увеличением 
доходов и снижением общих материальных затрат, объемов компенсаций экологических 
ущербов в валовом региональном и национальном продуктах, отнесенных к численности 
населения соответствующего региона или страны.
Снижение затратной части технологического уклада может осуществляться как собственно в его производственной, так и в его обеспечивающей частях. В производственной 
части – за счет более эффективных технологических процессов, применения более производительных механизмов и инструментов, новых материалов, проектных и конструкторских решений. В обеспечивающей части технологического уклада снижение затрат может 
достигаться путем внедрения инновационных более эффективных технологий производства и потребления энергоресурсов, снижения ресурсоемкости всех технологических циклов, сокращения транспортных издержек, социальных и организационных расходов.

* В соавторстве с Ю.П. Панибратовым, д. эк. наук, проф., ак. РААСН.

ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫЕ ОСНОВЫ  
ИННОВАЦИОННОЙ ЭКОНОМИКИ*

6

Введение

Применяемые в экономической науке подходы к определению рейтинга стран по степени развития инновационной экономики ориентированы на оценку объемов затрат на 
внедрение инновационной продукции и их эффективности. При этом в оценке инновационных затрат учитываются: налоговая политика, политика в области образования и 
затраты на развитие инновационной инфраструктуры. Эффективность инновационной 
экономики определяется и оценивается по таким критериям, как: патентоспособность научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, внедрение новых технологий, 
эффективность предпринимательской деятельности, рост производительности труда, прибыль предприятий и организаций, инвестиционный климат и миграция бизнеса, общий 
экономический рост.
Перечисленные критерии оценки стран по степени развития инновационной экономики локализованы в отдельных сферах экономики, связанных с инновациями, научными исследованиями и образованием, извлекаемой прибылью и общим экономическим 
потенциалом. Они не учитывают такие объективные факторы экономического развития, 
как природно-географические и климатические условия, профессиональная квалификация и трудовой потенциал населения, наличие, размещение и состояние основных 
производственных и непроизводственных фондов, их пригодность для инновационных 
преобразований. Без учета этих критериев оценку эффективности затрат на инновационное развитие нельзя считать объективной, также нельзя определить общую стратегию 
перехода отдельных стран на путь инновационного развития, поскольку начальный исходный уровень затрат в структуре национального внутреннего валового продукта различен. В зависимости от этого инновационные технологии могут быть подготовлены 
и внедрены с наибольшей отдачей либо в производственно-технологическую, либо в 
организационно-обеспечивающую сферы экономики. В любом случае снижение затрат 
в организационно-обеспечивающей сфере экономики способно значительно повысить 
общую экономическую эффективность и инвестиционную привлекательность страны.
Конкурентоспособность стран в глобальном мире определяется во все исторические 
времена соответствием размещения производительных сил природно-климатическим 
условиям, ресурсной базе, географической ситуации и распределению потребительских 
внешних и внутренних рынков. Влияние на конкурентоспособность стран может оказать политическая ситуация и организационная структура экономики. Поэтому инновационные разработки должны включать в себя не только технологические новации в 
материальном производстве продукции и структуре услуг, но и инновационные принципы и приемы пространственной организации всех сфер жизнедеятельности общества. 
Отсюда следует, что переход к инновационному развитию для каждой из стран будет 
связан с эффективным использованием собственных внутренних и внешних ресурсов 
экономического роста и с минимизацией факторов негативного влияния как природногеографической ситуации, так и сложившейся в силу разных причин высокой затратности организационной структуры экономики и размещения производственного потенциала, не соответствующего на данном историческом этапе требованиям и условиям 
эффективности и конкурентоспособности.
В этом свете, при определении стратегии инновационного развития экономики стран, 
которые заинтересованы в таком развитии, необходимо учитывать их природно-климатические и экономико-географические условия, состояние и распределение ресурсной базы 
и основных фондов производственного и гражданского назначения, возможности и направления наиболее эффективного развития.
Для стран с высокой степенью концентрации производительных сил в благоприятных и относительно благоприятных природно-географических условиях приоритетным направлением инновационного развития будут разработка и внедрение новых 

7

Градостроительство. Эпоха перемен

ресурсосберегающих технологий и экономичных процессов природопользования, развитие информационных технологий и услуг, поиск новых организационных форм и 
финансовых механизмов экономического роста, охраны и восстановления окружающей среды.
Для стран с неблагоприятными и суровыми условиями развития экономики кроме перечисленного целесообразно сосредоточиться в области технологических нововведений 
на минимизации трудоемкости технологических процессов и структуры производства, сокращении энергетических и транспортных затрат, на рациональном перераспределении 
производительных сил и формировании внутренних общенациональных и региональных 
потребительских рынков, на внедрении технологических процессов с высокой долей прибавочной стоимости. При этом эффект от простого географического перераспределения 
производительных сил и модернизации организационной структуры экономики, связанный со снижением суммарной доли затратной части в общей стоимости производимой 
продукции и предоставленных услуг, может быть достаточно большим и характеризовать 
задачи первого этапа перехода к инновационной экономике. Без решения этих задач внедрение технологических инноваций в материальном производстве окажется недостаточно 
эффективным, а значит, получаемый прибавочный продукт будет нивелироваться высокой 
стоимостью текущих затрат в сохраняемой структуре устаревшей пространственной организации экономики.
Экономический потенциал человечества исторически сосредоточен в высокоурбанизированных зонах в виде крупнейших конурбаций, городских агломераций, 
мегаполисов, крупных, больших и средних городов и городских индустриальных и 
экономических центров. Эти зоны сосредоточения экономического роста сложились 
в основном в Северном полушарии между 30° и 50° СШ. В полосу урбанизационного развития попадают южные территории Канады, Соединенные Штаты Америки, 
частично Мексика, вся Центральная Европа и Ближний Восток, Центральная Азия, 
северная часть Китайской Народной Республики, Япония. Наилучшие условия для реализации экономического потенциала средних широт обеспечиваются на территориях, 
близко расположенных к Тихому и Атлантическому океанам и Средиземному морю. 
Великобритании, Ирландии и Скандинавии помогает теплое течение Гольфстрим. В 
этих зонах с благоприятными природными условиями показатели инновационной экономики могут определяться в технологической сфере материального производства и 
индустрии информационных услуг.
Из всего перечня стран, реализующих в большей и меньшей степени имеющийся потенциал развития инновационной экономики, по своим природно-климатическим характеристикам и географическому положению, ресурсному насыщению только Канада может 
рассматриваться в качестве образца организационной структуры и пространственного 
распределения экономики, который целесообразно реализовать на просторах Российской 
Федерации. Канада имеет примерно в 1,5 раза меньшую территорию, чем Россия и примерно в 4 раза меньшую численность населения. Однако по инновационному рейтингу 
среди крупных мировых держав Канада находится на 6-м месте, а Россия на 16-м. Для Канады так же, как и для России, характерно сосредоточенное развитие экономики в южной 
полосе страны с высокой долей урбанизированных территорий в восточных и западных 
приморских областях. Вместе с тем степень концентрации экономического потенциала в 
урбанизированных зонах Канады выше, чем в России, а численность населения, занятого 
в добывающих секторах экономики и размещенного в неблагоприятных и суровых природно-климатических условиях, значительно ниже, что делает экономику Канады более 
эффективной. Это отражается в более чем 3-кратном превышении удельного показателя 
канадского ВВП над российским (табл. 1).

8

Введение

Таблица 1 
Структура ВВП России и Канады (в %)

Отрасли экономики

Первичный сектор
Вторичный сектор
Третичный сектор
ВВП

Сельское хозяйство

Рыболовство

Лесоводство

Всего

Обрабатывающая  
промышленность

Строительство

Добывающая промышленность

Всего

Различные услуги

Финансовые услуги и услуги  
по недвижимости

Оптовая и розничная торговля

Транспорт и связь

Правительственные услуги

Инфраструктурные услуги

Всего

В целом, трлн. USD

На душу населения, USD/чел.

Россия
3,3
0,2
0,4
3,9
15,2
6,5 10,9 32,6 9,5
16,1
19,6 8,2
6,6
3,5 63,5 2,1
15
Канада
2
0,5
0,5
3
18
5
4
27
22
19
11
9
6
3
70
1,8
52

Распределение добавленной стоимости между отраслями экономики Российской Федерации показывает, что производственно-техническая сфера почти в 4 раза уступает 
организационно-обеспечивающей, включая строительство, т.е. добавленная стоимость, 
полученная в отраслях потребления, делает основной вклад в ВВП страны (табл. 2). Поэтому внедрение инновационных технологий в организационно-обеспечивающих отраслях экономики для Российской Федерации может дать значительный эффект, учитывая 
географическое положение и природно-климатические условия страны.
Для Российской Федерации, вся система расселения которой лежит между 50° и 60° СШ, 
в современных условиях приоритетными задачами инновационного развития можно считать 
задачи рационального и комплексного природопользования, преобразования структуры пространственной организации производительных сил и охраны окружающей среды (рис. 1).

Рис. 1. Распределение среднегодовых температур и зон урбанизации

9

Градостроительство. Эпоха перемен

Эти задачи формируют требования к развитию теории и практики градостроительства 
как специальной отрасли экономики, обеспечивающей условия ее сбалансированного и 
устойчивого развития. Они решаются на национально-государственном, региональном и 
локальном уровнях пространственной организации производительных сил и рынков сбыта 
товарной продукции и услуг. Решение этих задач нуждается в переосмыслении нормативнометодической базы в области территориального (пространственного) планирования, функциональной организации и зонирования территорий, размещения и строительства объектов 
различного как производственного, так и гражданского и специального назначения.

Таблица 2
Добавленная стоимость по отраслям экономики  
Российской Федерации в % к общему итогу по данным 2010 г.* 

Сфера экономики

Отрасли экономики

Федеральные округа

Российская Федерация в целом

Центральный

Северо-Западный

Южный

Северо-Кавказский

Приволжский

Уральский

Сибирский

Дальневосточный

Производственно-технологическая сфера

Сельское хозяйство, охота и лесное 
хозяйство
2,3
2,5
11,7
14,6
5,8
2,3
6,4
3,7
4,2

Рыболовство и рыбоводство
0,0
0,7
0,1
0,1
0,0
0,0
0,0
2,8
0,3
Добыча полезных ископаемых
0,8
7,7
2,0
0,8
12,3 33,0 13,6 24,7
10,5
Обрабатывающие производства
16,6
21,6 16,2
9,0
23,0 15,7 22,0
5,6
17,7

В целом по производственным отраслям: 19,7
32,5 30,0
16,5
41,1 51,0 42,0 36,8
22,7

Организационно-обеспечивающая сфера

Строительство
4,6
9,2
11,5
12,8
6,8
7,1
5,6
12,2
6,9
Производство энергоресурсов, коммунальные услуги
6,7
6,0
4,7
5,1
6,3
4,4
5,7
5,1
5,9

Торговля, общественное питание, ремонт 
транспортных средств и бытовой техники, гостиницы
31,5
15,2 18,2
24,3
14,9 11,8 12,7 11,0
20,3

Транспорт и связь
9,5
11,1 13,1
8,9
10,2
9,1 12,2 13,4
10,5
Образование
2,7
3,4
3,6
5,3
3,3
2,0
3,7
3,5
3,1
Здравоохранение и предоставление социальных услуг
3,5
4,7
4,8
5,6
3,7
2,8
4,3
4,2
3,8

Государственное управление, обеспечение безопасности, социальное страхование, финансовая деятельность
5,3
6,2
6,7
9,5
5,3
3,6
6,4
7,7
5,6

Операции с недвижимым имуществом, 
аренда и услуги
16,5
11,7
7,4
4,0
8,4
8,2
7,5
6,1
11,2

В целом по отраслям потребления:
80,3
67,5 70,0
83,5
58,9 49,0 58,0 63,2
77,3

Итого
100
100
100
100
100
100 100
100
100

* По официальным данным Федеральной службы государственной статистики (РОССТАТ).

Сегодня перед экономикой и социальной сферой России стоит задача радикальной модернизации и повышения структурной эффективности инвестиционной составляющей 
национального хозяйства.

10