Территориальное общественное самоуправление

ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ 
ОБЩЕСТВЕННОЕ 
САМОУПРАВЛЕНИЕ 

Методическое пособие 
по направлению подготовки  
«Государственное и муниципальное управление» 
профиль «Государственная и муниципальная служба»;
«Экономическая безопасность», специализация 
«Экономико-правовое обеспечение 
экономической безопасности» 

Москва
Издательство «ФЛИНТА»
2021

УДК 331 (075.8)
ББК  66.7
         Т35

Рецензент 
к.э.н., доц.  
Т.Г. Борисова 

Составитель 
Н.А. Кещян 

Территориальное 
общественное 
самоуправление: 
методическое пособие / сост. Н.А. Кещян. — Москва : ФЛИНТА, 
2021. — 40 с. — ISBN 978-5-9765-4761-2. — Текст : электронный.

Разработано 
для 
помощи 
студентам 
в 
самостоятельной 
подготовке к семинарским занятиям.  
Цель пособия – ознакомить студентов с тематикой научных 
исследований, проблематикой ТОС. 
Для студентов всех форм обучения по направлению подготовки: 
38.03.04 «Государственное и муниципальное управление», профиль 
«Государственная и муниципальная служба»; по специальностям: 
38.05.01 
«Экономическая 
безопасность», 
специализация 
«Экономико-правовое обеспечение экономической безопасности».  

УДК 331 (075.8)
ББК  66.7 

© ФГБОУ ВО «СГУ», 2020 
© Кещян Н.А., составление, 2020 

ISBN 978-5-9765-4761-2

Т35

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ.............................................................................................................................. 4
РАЗДЕЛ 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО 
ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ................................................................... 6
Тема 1. Концепция местного самоуправления...................................................................... 6
Тема 2. Положительные и отрицательные стороны территориального общественного 
самоуправления ........................................................................................................................ 9
Тема 3. Организационные основы территориального общественного самоуправления 17
Тема 4. Система территориального общественного самоуправления .............................. 21
РАЗДЕЛ 2. ПРАКТИЧЕСКИЕ ЗАДАНИЯ ПО ДИСЦИПЛИНЕ 
«ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ»..................... 24
2.1. Тестовые задания по дисциплине «Территориальное общественное 
самоуправление» .................................................................................................................... 24
2.2. Практические ситуации для анализа............................................................................. 29
2.3. Примерный перечень вопросов к экзамену по дисциплине «Территориальное 
общественное самоуправление»........................................................................................... 32
УЧЕБНО-МЕТОДИЧЕСКОЕ И ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ........... 34
ЗАКЛЮЧЕНИЕ.................................................................................................................... 38

ВВЕДЕНИЕ

Методическое пособие по изучению дисциплины «Территориальное 

общественное 
самоуправление»
разработано
в 
соответствии 
со 

следующими нормативными документами:


Федеральный закон Российской Федерации «Об образовании в 

Российской Федерации» от 29 декабря 2012 г. № 273 – ФЗ с изменениями и 
дополнениями; 


Федеральный государственный образовательный стандарт высшего 

образования по направлению подготовки 38.03.04 «Государственное и 
муниципальное управление» (уровень высшего образования бакалавриат)», 
утверждённого приказом Министерства образования и науки Российской 
Федерации от 10.12.2014 № 1567; 


Порядок проведения государственной итоговой аттестации по 

образовательным программам высшего образования –
программам 

бакалавриата, программам специалитета и программам магистратуры, 
утверждённого приказом Министерства образования и науки Российской 
Федерации от 29.06.2015 г. № 636 (с изм. от 09.02.2016 № 86; от 28.04.2016 г.
№ 502); 


Порядок 
организации 
и 
осуществления 
образовательной 

деятельности по образовательным программам высшего образования –
программам 
бакалавриата, 
программам 
специалитета, 
программам 

магистратуры» утвержденного приказом Минобрнауки России от 05 апреля 
2017 г. № 301;  


Положение о Фондах оценочных средств. Требования к структуре, 

содержанию, порядку разработки и утверждения.

В условиях рыночной экономики, основанной на многообразии форм 

собственности, главной целью всех реформ является совершенствование 
управления. 
Новые 
экономические 
отношения 
в 
муниципальных 

образованиях 
–
объективная 
закономерность, 
требующая 
нового 

управления со-обществом, социальными явлениями и процессами, 
происходящими в нем. Непрерывный процесс усложнения всех сторон 
жизнедеятельности муниципального образования, всех его сфер, требует 
постоянного совершенствования форм и методов муниципального 
управления

Главная линия развития теории и практики муниципального управления 

сегодня заключается в создании целостной, эффективной и гибкой 
демократической системы управления, утверждения на деле авторитета 
местной власти, что невозможно без решительного устранения команднобюрократической системы управления, без последовательной реализации 
принципов самоуправления.

Сегодня теория муниципального управления есть складывающаяся и 

развивающаяся система знаний о закономерностях, принципах и методах, 

механизме управления муниципальным образованием и его сферами в целях 
преобразования общественных отношений, активизации человеческого 
фактора, социального поведения людей, достижения общественно 
значимых результатов их деятельности и развития.

Важнейшая 
роль 
местного 
самоуправления 
в 
современном 

государственном устройстве Российской Федерации определяется тем, что 
оно обеспечивает защиту совместных интересов граждан, проживающих в 
городских, сельских поселениях, иных муниципальных образованиях. 
Таким образом, местное самоуправление является основой российской 
системы народовластия.

Местное самоуправление подразумевает, что наряду с интересами 

личности и интересами государства в стране признаются и гарантируются 
также и местные интересы, а именно, связанные   с   решением   вопросов   
непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения каждого 
отдельно взятого города, поселка, села, и т.д. При этом муниципальные 
интересы рассматриваются не как подчиненные государственным, а как 
интересы, равноправные им.

Конституцией 
Российской 
Федерации 
(статьей 
12) 
местное 

самоуправление отнесено к числу важнейшей составной части основ 
конституционного строя Российской Федерации. Оно признано и 
гарантировано основным законом РФ.

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в 

Российской 
Федерации» 
создает 
необходимые 
правовые 
условия, 

позволяющие расширить участие граждан в решении местных дел. Одним 
из результатов реформирования всех сторон жизни общества явилась возросшая общественная активность граждан, выразившаяся в создании различных органов самоуправления - советов микрорайонов, комитетов 
общественного самоуправления, советов села и др. Их распространение 
свидетельствует о том, что у людей появилась потребность самостоятельно, 
помимо государственных управленческих структур, решать проблемы, 
возникающие в повседневной жизни.

РАЗДЕЛ 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ 

ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОБЩЕСТВЕННОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ

Тема 1. Концепция местного самоуправления

Всякая 
сложная 
социально-экономическая 
система 
не 
может 

существовать без децентрализации управленческих функций, то есть 
распределения их по уровням управления. За каждым уровнем закрепляется 
свой круг решаемых вопросов и полномочия для их выполнения, 
выделяются необходимые для этого материальные, финансовые и другие 
ресурсы, устанавливается ответственность за принимаемые решения. При 
этом нижний уровень управления может действовать либо по заданному 
сверху 
алгоритму, 
либо 
обладать 
определенной 
свободой 
и 

самостоятельностью в решении закрепленных за ним задач, наделяться 
необходимыми для этого властными полномочиями. В этом случае имеет 
место деконцентрация власти, появляются элементы самоуправления.

Управление – это внешнее воздействие, поступающее в систему извне.
Самоуправление – это внутреннее воздействие, вырабатываемое самой 

системой.

Государство, как особо сложная социально-экономическая система, 

всегда имеет несколько уровней управления и соответственно несколько 
уровней публичной власти. При этом соотношение между элементами 
управления и самоуправления в разных государствах и в разные периоды 
времени может быть различным. В тоталитарном государстве подбор 
руководителей всех уровней (даже при наличии формальной выборности, 
как это было в СССР), наделение их полномочиями и распределение 
ресурсов осуществляется сверху вниз, а ответственность – снизу вверх. 
Местная власть в этом случае представляет собой лишь нижний уровень 
государственной 
власти 
(местное 
государственное 
управление). В 

демократическом же обществе источником власти признается народ, 
устанавливается ответственность органов власти перед народом и контроль 
общества над властью. 

Местное самоуправление (МСУ) – это уровень публичной власти, 

наиболее приближенный к населению, избираемый населением и 
обладающий значительной автономией и самостоятельностью в решении 
вопросов местного значения. Суть МСУ состоит в признании права 
гражданина самому принимать решения и самому отвечать за их 
последствия.

Представители общественной теории МСУ считали, что к трём 

конституционным властям необходимо присоединить четвертую –
общинную власть. Община должна иметь право на самостоятельность и 

независимость от центральной власти, причем государство не создает 
общину, а признает ее. Носителем власти в общине является народ. 
Государственное 
вмешательство 
в 
дела 
общины 
недопустимо, 
а 

должностные лица МСУ не являются государственными чиновниками. 
Недостатки: МСУ не только признается государством, но и регулируется 
им. Сторонники хозяйственной теории считали, что функция МСУ строго 
хозяйственна. 
Этим 
оправдывается 
самостоятельность 
общины 
и 

отсутствие государственного надзора за ее деятельностью.

С точки зрения юридической теории, органы МСУ выполняют часть 

функций государственного управления, но являются органами не 
государства, а общины. Поэтому необходимо наличие выборных органов 
МСУ в противоположность органам, назначаемым Правительством.

Согласно политической теории, должностные 
лица МСУ 
не 

принадлежат к профессиональным чиновникам, так как исполняют свои 
обязанности не по назначению от Правительства, а по выбору местного 
населения. Самоуправление в этой теории – это самостоятельность граждан, 
не поступивших на государственную службу и поэтому свободных в своих 
волеизъявлениях.

Государственная 
теория
рассматривает 
МСУ 
как 
часть 

государственного устройства и исходит из невозможности точного 
разграничения общинных и государственных дел. Источник общинной 
власти – государство. Всякое управление публичного характера – дело 
государственное, поэтому местное сообщество не обособлено от 
государства, а служит государственным интересам и целям.

Государственно-общественная теория считает выполнение общиной 

как местных дел, не требующих вмешательства и контроля со стороны 
государства, так и определенного круга государственных дел. Органы МСУ 
выступают как агенты государства на местном уровне и действуют 
подконтрольно государству.

Таблица 1 

Теории местного самоуправления

Теория МСУ
Основные признаки:

1. Общественная теория:
это строгое разграничение государственных и 
общественных дел

1.1. Хозяйственная теория
приоритет хозяйственной самостоятельности 
общины

1.2. Юридическая теория
приоритет юридической самостоятельности 
общины

1.3. Политическая теория
приоритет принципа отделения должностных 
лиц общины от государственной службы

2. Государственная теория
общинные дела - часть государственных дел, 
переносимых для исполнения на местах

3. Государственно-общественная 
теория

выполнение общиной как местных, так и 
государственных дел

Организация МСУ осуществляется на основе общих принципов:
1) самостоятельность населения в решении вопросов местного 

значения;

2) организационная обособленность МСУ в системе управления 

государством и взаимодействия с органами государственной власти в 
решении общих задач;

3) соответствие материальных и финансовых ресурсов МСУ его 

полномочиям;

4) ответственность органов и 
должностных 
лиц 
МСУ 
перед 

населением;

5) многообразие организационных форм осуществления МСУ;
6) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
7) законность в организации и деятельности МСУ;
8) гласность в деятельности МСУ;
9) сочетание коллегиальности и единоначалия;
10)государственные гарантии МСУ.
По Велихову, выделяется еще несколько принципов организации МСУ:
1) различие в характере власти: МСУ –
власть подзаконная, 

действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью;

2) разграничение сверх компетенций – ограниченность круга дел;
3) самостоятельные источники средств;
4) территориально-ограниченный выборный принцип.
Признание МСУ особой формой власти означает признание того, что 

наряду с личным интересом каждого человека и государственным 
интересом существует коллективный интерес местной общины, то есть 
муниципальный 
интерес, 
суть 
которого 
состоит 
в 
обеспечении 

благоприятных условий совместного проживания людей на данной 
территории.

Муниципалитет 
–
это 
своеобразная 
корпорация 
жителей, 

объединившихся для реализации общих интересов и совместного решения 
общих задач.

Политологи разделяют общество на три основных сектора, каждому из 

которых отведены свои роли и функции:

 власть (политическая функция)
 бизнес (хозяйственная функция)
 гражданское общество (общественная функция, самоорганизация 

граждан)

МСУ выполняет все три функции, как одна из форм власти, её нижний 

уровень реализует политику государства на местах, принимая обязательные 
для исполнения решения по вопросам местного значения, обеспечивая 
общественную безопасность и охрану общественного порядка, а также 
выполняя другие властные функции. Как часть гражданского общества 
МСУ обеспечивает самоорганизацию граждан, их непосредственного 

участия в решении вопросов местного значения. Как организатор местного 
хозяйства МСУ выполняет экономические функции по жизнеобеспечению 
территории и оказывает жителям ряд важнейших услуг.

Своей ролью в обществе МСУ уникально, но реальных достижений в 

становлении и развитии современной России оказалось меньше, чем 
преград. Идеи МСУ воспринимаются не всеми
как на уровне 

государственной власти, так и среди населения. Многие считают, что в 
стране достаточно сильны консервативные тенденции, что имеет место 
низкая правовая культура населения и дефицит знаний о природе МСУ. 
Многие считают, сто МСУ разрушит вертикаль публичной власти сверху 
донизу, следовательно, становится невозможным проводить в жизнь 
государственную политику. Так, считается, что население не готово 
самоуправляться под свою ответственность. При этом ссылаются на 
менталитет российского народа.

Преимущества:
1) местные нужды лучше всего знакомы местным жителям;
2) МСУ развивает в гражданах предприимчивость и ведёт к высокому 

развитию общественных сил;

3) общественная жизнь при наличии МСУ;
4) МСУ связывает администрацию с народом;
5) МСУ – это подготовительная школа для государственных деятелей, 

которые знакомятся с социальными вопросами не только теории, но и из 
общественной практики;

6) МСУ даёт гражданам практическое знакомство с общественными 

делами.

Тема 2. Положительные и отрицательные стороны 

территориального общественного самоуправления

Одной из форм местного самоуправления является территориальное 

общественное 
самоуправление. 
Определение 
территориального 

общественного самоуправления содержится в федеральном законе «Об 
общих принципах организации местного самоуправления в Российской 
Федерации». Согласно ФЗ № 131 «Об общих принципах организации 
местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г., под 
территориальным общественным самоуправлением (ТОС) понимается 
самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории 
поселения 
для 
самостоятельного 
и 
под 
свою 
ответственность 

осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Итак, определим значение понятия «территориальное общественное 

самоуправление:


во-первых, ТОС, это - деятельность, точнее, самодеятельность 

граждан;


во-вторых, 
это 
состояние 
самоорганизации, 
готовности 
к 

самоуправлению, умение жителей, наличие условий для самоуправления;


в-третьих, это институт, то есть наличие дееспособной системы 

органов самоуправления и средств управления: органы плюс жители, 
способные к самоуправлению;


в-четвертых, это и форма участия населения в решении вопросов 

местного значения.


наконец, 
это 
общественные 
организации, 
общественные 

объединения, 
точнее, 
если 
сказать, 
это 
органы 
общественной 

самодеятельности.

С точки зрения конституционно-установленных прав человека и 

гражданина территориальное общественное самоуправление является 
механизмом (системой) реализации двух конституционных прав граждан: 
на объединение и проведение собрания по месту жительства с целью 
защиты общих интересов населения данной микротерритории.

Проанализируем современное законодательное определение ТОС и 

рассмотрим некоторые противоречия, вытекающие из данного определения.

Закон четко и ясно определяет, что природа ТОС – это природа 

общественной 
структуры. 
Здесь 
же 
Закон 
закрепляет: 
«Порядок 

организации 
и 
осуществления 
территориального 
общественного 

самоуправления определяется Уставом муниципального образования в 
соответствии с законом субъекта Российской Федерации и нормативноправовыми актами органов местного самоуправления».

Здесь рождается первое противоречие
С одной стороны, народу дается свобода для самообразования, свобода 

создания общественной структуры, а с другой стороны: это свобода 
ограничивается законом, который создаст власть. Такое законодательное 
положение влечет повсеместную зависимость органов территориального 
общественного самоуправления от органов местного самоуправления. Так, 
отдельные 
муниципалитеты 
«подминают» 
под 
себя 
органы 

территориального общественного самоуправления, формируя их как 
низовые структуры местного самоуправления.

Напрашивается вывод о том, что государство должно законодательно 

оградить территориальное общественное самоуправление населения от 
чрезмерной законодательной и исполнительно-распорядительной опеки, 
вмешательства властных структур и должностных лиц в деятельность, 
осуществляемую непосредственно населением.

Вторая проблема, вытекающая из определения ТОС, заключается в том, 

что вообще не понятен статус ТОС. Что такое органы территориально

общественного самоуправления? Просто общественные объединения или 
же наделенные властными полномочиями?

В 
работах 
по 
исследованию 
территориального 
общественного 

самоуправления в России говорится, что вообще сложно определить форму 
этих образований с точки зрения существующего права. Они четко не 
подпадают под закон об общественных организациях. Тем не менее, органы 
ТОС могут формироваться как органы общественной самодеятельности и 
работать параллельно ТОС созданным властями. Конкретное упоминание 
ТОС есть только в законе о местном самоуправление, но нет никаких 
серьезных положений, определяющих их исключительные полномочия. 
Вопрос наделения их полномочиями определяется депутатами местного 
самоуправления. Т.е. их можно дать, а можно отобрать. Если полномочия 
ТОС прописаны в Уставе города, то это более серьезно, если отдельными 
нормативными актами депутатов местных советов, то зыбко и не прочно.

Территориально-общественное самоуправление представляет собой 

механизм приближения власти к населению в условиях крупных 
населенных пунктов. Получается, что территориально-общественное 
самоуправление должно быть властью.

И на определенном этапе ТОС становится органом власти. Как это 

объяснить? В политологии есть очень простое определение, «власти». Когда 
какой-то орган выступает от имени жителей всей территории, значит, это 
орган власти.

Таким образом, появляется четвертый, независимый ни от кого, 

самостоятельный уровень власти. 

Критика ТОС связана с их огосударствлением на практике. В этом их 

судьба очень похожа на профсоюзное движение бывшего СССР. Как 
профсоюзы в СССР являлись органами, выполняющими социальный заказ 
работодателя по предоставлению земельных соток под посадку картофеля, 
путевок на лечение и детские оздоровительные лагеря, так и ТОС выполняет 
социальные заказы исполнительной власти городов на территории 
микрорайонов. Проведение праздников и спортивных мероприятий, 
облагораживание территории и многое другое можно считать социальным 
заказом 
власти 
сверху. 
ТОС 
используется 
властями 
в 
качестве 

административного ресурса и при проведении выборов. Известны случаи, 
когда органами ТОС собирались подписи за кандидатов удобных власти.

ТОС не должно быть исполнителем социального заказа сверху 

(особенно на выборах), а должно формулировать этот социальный заказ, 
исходящий от работы с населением и выдвигать требования к властям, т.е. 
стать голосом населения. 

Большинство 
избранных 
людей 
в 
органы 
территориального 

общественного 
самоуправления 
вообще 
не 
понимают, 
даже 
на 

примитивном уровне, что означает самоуправление. Они его видят как 
продолжение исполнительной ветви власти на микрорайон. Поэтому,