Система административного права (методология, наука, регламентация)

Москва
ИНФРА-М
2022

СИСТЕМА 
АДМИНИСТРАТИВНОГО
ПРАВА

МЕТОДОЛОГИЯ, НАУКА, РЕГЛАМЕНТАЦИЯ

Ä.Â. ÎÑÈÍÖÅÂ

МОНОГРАФИЯ

Осинцев Д.В.
Система административного права (методология, наука, регламентация) : монография / Д.В. Осинцев. — Москва : ИНФРА-М, 
2022. – 228 с. — (Научная мысль). — www.dx.doi.org/10.12737/1152.

ISBN 978-5-16-009289-8 (print)
ISBN 978-5-16-100162-2 (online)

Изложены основные вопросы теории, методологии и нормативной регламентации административной деятельности. В работе представлены решения 
идеологических, методологических, научных, практико-методических и юридико-конструктивных задач применительно к различным административно-правовым институтам, сформулирована концепция дальнейшего административного 
реформирования, совершенствования механизма государственного управления, 
снижения административных барьеров. Публикация направлена на системноструктурный анализ, классификацию и раскрытие основных элементов административно-правового статуса граждан и организаций, системы методов административно-правового воздействия и административных процедур.
В работе выражена критическая позиция относительно положений, относящихся 
к некоторым постулатам теории административного права (формы государственного 
управления, административные акты, административная юстиция, административное 
судопроизводство), и предлагается пересмотреть концептуальные воззрения на эти 
юридические конструкции. Положения об административном принуждении могут 
быть рассмотрены в отдельном издании, так как они не относятся к регламентной административной власти, а являются мерами полицейско-правового характера.
Монография предлагается для научной общественности, студентов и слушателей, обучающихся по юридической специальности, широкого круга читателей, 
интересующихся проблемами организации и функционирования государственного управления в России и оптимизации работы органов исполнительной власти.
УДК 342(075.4) 
ББК 67.401

О73

УДК 342(075.4)
ББК 67.401
 
О73

© Осинцев Д.В. , 2014
ISBN 978-5-16-009289-8 (print)
ISBN 978-5-16-100162-2 (online)

Подписано в печать 26.10.2022. Формат 6090/16. Печать цифровая. Бумага офсетная. 
Гарнитура Newton. Усл. печ. л. 14,25. ППТ10. Заказ  № 00000

ТК  245400-1850675-251013
ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М»
127214, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1
Тел.: (495) 280-15-96, 280-33-86. Факс: (495) 280-36-29
E-mail: books@infra-m.ru        http://www.infra-m.ru

ФЗ 
№ 436-ФЗ
Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1

Р е ц е н з е н т ы:
Ю.Н. Старилов – д-р юрид. наук, проф., академик Евразийской академии 
административных наук, засл. деят. науки Российской Федерации;
Ю.П. Соловей – д-р юрид. наук, проф., засл. юрист Российской Федерации

Отпечатано в типографии ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М»
127214, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1
Тел.: (495) 280-15-96, 280-33-86. Факс: (495) 280-36-29

ГЛАВА 1 
ПРЕДМЕТ И МЕТОД 
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 
 
1.1. Предмет административно-правового регулирования 
 
Вопрос о предмете административного права, несмотря на более чем 
полувековую историю, сохраняет свою актуальность в качестве проблемной позиции в теории государственного управления и административной науке. Во многом причиной тому служит сохраняющийся в современной административно-правовой доктрине подход «научной обработки права», в основном применяющий исследовательские инструменты юридического анализа, конструкций и классификаций1.  
Для целей научного познания права Н.Н. Тарасов отмечал три условия: «Первое – методологические проблемы юридической науки в современный период являются делом самой юриспруденции и не могут 
решаться путем простого переноса исследовательских средств из философии, метатеорий и других наук. Второе – привлечение исследовательских средств других наук – необходимое условие прогресса любой 
науки, в том числе и юриспруденции. Третье – ограничения в применении тех или иных исследовательских средств других наук задаются особенностями ее предмета»2. Сугубо научное исследование права дает, на 
наш взгляд, одностороннюю картину в отраслевом юридическом знании. Превалирующий подход юридического конструктивизма неизбежно ведет к «виталистским» последствиям3, где нормативные предписания получают собственное автономное существование и функционирование. 
Моделируя при помощи юридических конструкций объекты государственно-управленческих отношений, до настоящего времени не удалось предложить точный ответ на вопрос о предмете административноправового регулирования. Положения, относящиеся к установлению его 
структуры, имеют полярные позиции: согласно одним – административно-правовым регулированием должны быть охвачены все отношения 
по поводу организации исполнения нормативных актов4; в других 
                                                           

1 Коркунов Н.М. Общая теория права. – СПб.: Юридический центр Пресс, 2004. –  
С. 422. 
2 Тарасов Н.Н. Методологические проблемы юридической науки. – Екатеринбург: 
Гуманитарный университет, 2002. – С.  218, 219. 
3 «Основной прием юридической конструкции заключается в том, что отношения 
юридические, существующие между людьми, объективируются, рассматриваются как 
самостоятельные существа, возникающие, изменяющиеся в течение своего существования 
и, наконец, прекращающиеся» (Коркунов Н.М. Общая теория права. – С.  427). 
4 Ноздрачев А.Ф. Основные характеристики исполнительной власти по Конституции 
Российской Федерации 1993 года // Государство и право. 1996. №  3. – С.  15. 

утверждается, что административные отношения необходимо рассмотреть через различные сферы типичных отношений (в зависимости от их 
содержания, объекта, субъектов, отраслей социальной деятельности  
и т.д.)1, в третьих декларируется, что предмет – совокупность общественных отношений, возникающих, развивающихся и прекращающихся в сфере функционирования субъектов исполнительной власти и осуществления административного судопроизводства, а также в связи с 
осуществлением иными государственными органами внутриорганизационной деятельности управленческого характера2. Наиболее емко 
предмет административного права был определен через общественные 
отношения, возникающие в процессе организации и исполнительнораспорядительной деятельности государственных органов3.  
Зачастую административная деятельность сводилась к осуществлению функций нормотворчества, публичного управления, обеспечения 
безопасности личности, общества и государства4. Столь широкое определение не безопасно в политико-стратегическом плане, так как полицейскими функциями наделяются практически все субъекты права. 
Познавательные процессы, имеющие предметом административную 
деятельность, категоризировали «административную науку», сведенную 
к системе абстрактных норм, совокупности нормативных структур, оторвав ее от реального функционирования исполнительной власти и административных практик5. Зачастую рассматривались не «органические» проявления функционирования государственной администрации, 
а собственная умозрительная номенклатура: то есть основные классификации, основные понятия (устоявшаяся терминология с редуцированным содержанием и порой неопределенным значением), сам способ 
мышления в рамках установившейся традиции, но такой подход уже 
был оценен как непродуктивный6. 

                                                           

1 Государственное управление и административное право. – М.: Юридическая 
литература, 1978. – С.  62-64. 
2 Хаманева Н.Ю. Административное право России: Курс лекций. – М.: Проспект, 
2007. – С.  10. 
3 Большой юридический словарь. – М.: ИНФРА-М, 1998. – С.  10. 
4 Машаров И.М. Административно-публичная деятельность как один из видов 
властно-публичной деятельности в РФ // Российский судья. 2006. №  7. – С.  40. 
5 «Научные обоснования приобрели в глазах общества значение безличноавторитетной, как бы от самой объективной реальности исходящей аргументации. Под 
маской научности выступают и просто курьезные, и социально опасные концепции» (Мамардашвили М.К. Классика и современность: две эпохи в развитии буржуазной философии. – М.: Логос, 2004. – С.  192, 193). 
6 «Мы познаем не мир, а познаем лишь собственный экран человеческий, который 
двигается перед нашими глазами и это никак не может объяснить познание нами 
универсальных или всеобщих законов, поскольку последние описывают мир не только 
независимо от общества, но и от человека и от человечества» (Мамардашвили М.К. 
Стрела познания. – М.: Языки русской культуры, 1996. – С.  12, 13). 

Вместе с тем в нормировании административной деятельности при 
формировании концепций, программ, проектов, планов их реализации, 
моделей, схем управления различные обобщения, а потом структурация 
их в теоретические конструкции, закрепление на уровне нормативноюридического аппарата могут производиться через реально повторяющиеся практики, оформленные тактиками и стратегией административной деятельности1. При этом под администрированием (административной деятельностью, административным воздействием) следует 
понимать закрепление за субъектом определенной области деятельности, распределение обязанностей, спущенный сверху и потому не подлежащий изменению порядок. Управленец-администратор следит за 
соблюдением этих норм и правил в ходе производственной и иной деятельности2. Вместе с тем, следует рассматривать администрирование в 
рамках государственного управления, через особую организационноправовую категорию, нуждающуюся, по мнению В.Е. Севрюгина, в 
особом осмыслении в рамках реализации исполнительной власти3. 
Насколько бы «удачными» и приближенными к реальным практикам 
функционирования исполнительных органов государственной власти 
(их должностных лиц) не являлись имеющиеся теоретические обобщения, большинство из них либо включает абстрактные формулировки, не 
позволяющие разграничить предметы административно-правового регулирования и других отраслей права (например, отмечают «отношения 
по поводу организации и функционирования аппарата исполнительной 
власти» – определение, которое в силу предельной обобщенности, не 
позволяет отличить административные отношения от работы аппаратов 
законодательной и судебной власти), либо, наоборот, «расплывается» в 
постоянно изменяющихся конкретных проявлениях государственного 
исполнительно-властного воздействия. 
Г.И. Петров указывал, что государственно-управленческое воздействие является «непосредственно организующей деятельностью по постоянному руководству всеми процессами практической реализации 
функций государства, назначение этой деятельности состоит в непо
                                                           

1 В социальных структурах и процессах такое положение дел, когда «предполагаемый 
закон оказывается, по общему правилу, лишь конструкцией, основанной на не могущих 
быть доказанными предположениях и недостаточном знакомстве с фактами. Поэтому мы 
и не умеем никогда определить хотя бы с некоторой достоверностью будущее историческое событие, между тем как на основании естественнонаучных данных предсказываются 
даже сравнительно сложные физические явления» (Еллинек, Георг. Общее учение о государстве. – СПб.: Юридический центр пресс, 2004. – С.  62, 63). 
2 Голубкова Л.Н. Международные стандарты ISO на системы менеджмента как 
институт: российская практика освоения западных управленческих технологий. URL: 
http://www.fondgp.ru/lib/seminars/2009-2010/institut/4 (дата обращения: 06.05.2010). 
3 Севрюгин В.Е. О доктрине публичного управления в административном праве РФ // 
Вестник Тюменского государственного университета. 2011. №  3. – С.  93. 

средственной практической организации осуществления этих функций»1. Другие социальные группы также принимают участие в организации осуществления государственных функций: обороной заняты некоммерческие организации (ДОСААФ), безопасностью – общественные 
объединения по охране общественного порядка, экологическими проблемами – инициативные группы граждан в рамках общественных обсуждений, вопросами территориального планирования – население соответствующей территории в рамках публичных слушаний и т.д. 
В качестве родовых понятий для спецификации признаков государственного управления в данном случае используются «руководство» и 
«организация», в других работах как синонимы к ним звучат «господство», «регулирование», «влияние», «воздействие» и т.д. В действительности все названные категории обладают совершенно определенным и дифференцированным смыслом и содержанием2. 
Отметим, что абстрактных наименований предмета государственного управления, следовательно, также и административного права встречалось много и в прошлые столетия, и в современных источниках.  
Граф А.А. Гурьев: «Принадлежности управления суть двоякого рода: 
1) принятие мер исполнения (распорядительных); 2) исполнение. Само 
исполнение требует различных действий: 1) предписание об исполнении законов и указов; 2) решение дел по законам, указам и предписаниям; 3) надзор или наблюдение; 4) самое действие исполнения»3. 
Административное право В.А. Гольцев определяет как «совокупность правил, определяющих отношения между отдельными гражданами, с одной стороны, и административной властью – с другой стороны. 
Административная наука стремится образовать администраторов; административное право имеет своим точно определенным предметом просветить управляемых, дать им ясное понятие о собственных правах и об 
обязанностях по отношению к исполнительной власти»4. 

                                                           

1 Петров Г.И. Сущность советского административного права. – Ленинград: ЛГУ, 
1959. – С.  41. 
2 «Организация есть сбор элементов, объединение их в целое, установление 
отношений и связей — и все. Управление есть воздействие на движение объектов, 
изменение траектории этого движения. Управление возможно, только если объект, 
которым мы управляем, имеет движение, самодвижение. Управление есть использование 
его самодвижения в целях управляющего, который на это самодвижение опирается. 
Руководство обязательно предполагает организацию и возможно только в рамках 
организационной структуры, пока и поскольку люди эту организационную структуру 
принимают, т.е. отказываются от собственных целей и задач и берутся выполнять цели и 
задачи, поставленные перед ними вышестоящими инстанциями» (Щедровицкий Г.П. 
Оргуправленческое 
мышление: 
идеология, 
методология, 
технология 
(из 
архива  
Г.П. Щедровицкого). – М.: Путь, 2000. Т. 4. – С.  62). 
3 Гурьев А.А. Об устроении верховного управления в России. – СПб., 1893. – С.  71. 
4 Гольцев В.А. Учение об управлении (задача и метод) // Юридический вестник. 1880. 
№  4. 

Век ХХI Н.М. Добрынин определяет «государственное управление – 
это целенаправленное организующе-регулирующее воздействие государства на общественные процессы, отношения и деятельность людей с 
целью проведения государственной политики»1.  
Развивая значение этого термина, К.В. Черкасов утверждает, что 
«государственное управление является не содержанием всей государственно-властной деятельности государственных органов, а осуществляется лишь  с целью организовать надлежащую работу аппарата государственного органа, позволяющую реализовать этому органу принадлежащие ему функции для достижения поставленных перед ним задач. 
Оно есть непрерывное властное воздействие организационного, правоустановительного, исполнительно-распорядительного и правоприменительного характера»2, а И.М. Машаров считает, что только подзаконная 
государственно-властная деятельность, обеспечивающая позитивное 
регулирование общественных отношений, плюс контроль, являются 
государственным управлением, но решение правоохранительных и правозащитных задач к таковому не относится3.  
Простой терминологический выход в целях разграничения государственного управления и администрирования проводит А.С. Сухарев, 
утверждая, что государственное управление – внутриорганизационная 
деятельность государственных органов, а государственное администрирование – внешнеорганизационная по осуществлению полномочий организационного, исполнительно-распорядительного и правоприменительного характера во всех сферах4.  
Во-первых, нарушены логические правила определения понятий организации, руководства и управления; во-вторых, внутри государственной административной системы и за ее пределами тождественным образом осуществляется выработка стратегический решений и установление 
стандартов и регламентов поведения, осуществляется государственный 
учет, допуски, выдаются разрешения, применяются меры поощрения и 
принуждения, – если предметность деятельности одна и та же, независимо от ее сферы, то перед нами одна и та же деятельность. 
 

                                                           

1 Добрынин Н.М. Теория и практика государственного управления. – ТюмГУ, 2007. – 
С.  23. 
2 Черкасов К.В. К вопросу о содержании понятия «государственное управление» в 
российском юридической науке // Административное и муниципальное право. 2008.  
№ 11. – С.  10. 
3 Машаров И.М. Государственное управление как категория российского административного права: исторический аспект и современное понимание // История государства и 
права. 2006. №  9. – С.  20. 
4 Сухарев А.С. Проблемы формирования понятийного аппарата в теории 
административного права // Административное право и процесс. 2009. №  3. – С.  12. 

Формально-абстрактные признаки не позволяют точно определить 
специфику государственного управления, так как направление, как правило, определяет тематизацию и проблематизацию деятельности. Упорядочение как цель возможно не только при помощи воздействия, но 
также, например, путем соглашений, манипуляций, схематизаций и т.д., 
а порой достаточно и собственных активных действий, когда иные лица 
попросту игнорируются, и построение коммуникации с ними не требуется; координация достигается путем соглашений и других форм взаимодействия1, но не воздействия, которое, безусловно, появится, когда 
усилия уже будут скоординированными, а стимулирование невозможно 
представить без оппозиционной меры – сдерживания активности, при 
котором никакого ориентирования и «подталкивания» не будет.  
Иначе говоря, государственному управлению присваиваются признаки иных деятельностей, но нужна их дифференциация. Исполнение 
закона возможно как уплатой налога, так и его принудительным взысканием (в первом случае достаточно организовать взаимодействие, и, 
поскольку функционирование нормальное, им незачем управлять); 
устав может выражать технологические требования к транспортному 
процессу и дисциплинарные последствия проступка; предписания могут 
последовать от кредитора к должнику, а также от инспектора к поднадзорному субъекту и т.д. В первых случаях управление отсутствует, также отсутствует «полнота абстракции» ввиду упущения конкретных теоретических характеристик объективно-нерасчлененного элемента системы взаимодействия2, – признака, отличающего государственное 
управление от всех иных видов деятельности, поведения. 
Следует заметить, что в большинстве определений государственного 
управления предлагается постулат о превалировании воздействия, а не 
согласования, координации и учета интересов субъектов, что следует из 
традиционно определяемых юридических характеристик отрасли административного права и особенностей присущего ей метода правового 
регулирования. При этом зачастую управление и руководство содержательно отождествляются3. 

                                                           

1 «Взаимодействие» представляет собой вид государственной деятельности, 
предполагающий взаимную поддержку, согласованность действий при выполнении 
публично значимых задач и находящий практическое выражение в контактах между 
органами государственной власти, направленных на поддержание взаимного баланса 
интересов между ними и заинтересованными невластными субъектами» (Короткова О.И. 
Взаимодействие органов исполнительной государственной власти как необходимое 
условие в повседневном руководстве экономической и административно-политической 
сферами жизни общества // Государственная власть и местное самоуправление. 2011.  
№ 1. – С.  14). 
2 Ильенков Э.В. Диалектика абстрактного и конкретного в научно–теоретическом 
мышлении. – М.: ИФАН СССР. – С.  141, 200.  
3 Козлов Ю.М. Административное право. – М.: ЮристЪ, 2005. – С.  13. 

Одним из серьезных методологических упущений при определении 
понятия государственного управления является то, что оно рассматривается как одна единственная специализированная деятельность 
среди иных видов управления: «Государственное управление рассматривают как конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти. Это объясняется тем, что государственное управление по объему шире понятия «исполнительная власть». Последняя, 
если так можно выразиться, производна от государственного управления и призвана определить объем и характер государственно-властных 
полномочий, реализуемых в процессе государственно-управленческой 
деятельности»1. 
Дело в том, что «государственное управление» представляет собой сопряжение двух самостоятельных, порой независимых друг от 
друга видов деятельности, которые объединены искусственно в ходе 
мыслительного синтеза, в реальных практиках не существующего2. Вопервых, это огосударствление социальных практик, т.е. то, что обычно именуются государственной политикой, государственным строительством, а в целом выражается в том, что создается «особая организованная система взаимодействия индивидов, обычно живущих на одной 
территории, которая состоит из совокупности отношений, указываемых и регулируемых так называемыми Основными законами и Сводом 
законов, именуемых «законами государства»3.  
Именно такое «узаконивание» отношений между социальными 
группами и есть огосударствление общественной жизни, причем это 
формообразование может быть как спонтанным, хаотичным, подверженным сиюминутному раскладу политических интересов, так и упорядоченным, запрограммированным, проектно-ориентированным, планомерным, т.е. иначе говоря, управляемым: закон может быть принят одним росчерком пера законодателя (революционное, кризисное,  экстраординарное, волюнтаристское и т.п. нормотворчество), а равно, наоборот, вне регламентированной процедуры, связанной с выполнением 
плана законопроектных работ, невозможно себе представить управляемый законодательный процесс, так как для власти требуется законность, 
как в ее установлении, так и в воспроизводстве4, иначе говоря, управленческий элемент в государственном строительстве подчеркивает законосообразность воспроизводства государственной власти. 

                                                           

1 
Хаманева 
Н.Ю. 
Проблемы 
административно-правового 
регулирования 
экономических отношений на современном этапе // Административное право и процесс.  
2009. №  5. – С.  14. 
2 Левин Г.Д. Проблема универсалий. Современный взгляд. – М.: Канон, 2005. – С.  
180. 
3 Сорокин П.А. Система социологии. – М.: Астрель, 2008. – С.  480.  
4 Зиновьев А.А. Запад. – М.: Астрель, 2008. – С.  427. 

Отсутствует необходимость подбирать какие-либо эпитеты под второй вид деятельности, который довольно емко охарактеризован  
А.А. Зиновьевым: «Управляющему органу принадлежит право и обязанность выработки и принятия решения относительно деятельности 
управляемого тела, приведения решения в исполнение, контроля за его 
исполнением, поддержания соответствующего порядка, необходимого 
для этой деятельности, поощрения одних граждан и наказания других. 
Это право и обязанность могут быть захвачены или навязаны силой, 
получены по традиции, установлены путем соглашений или законодательным путем»1. Дело в том, что названные управленческие признаки 
встречаются в рамках любых социальных групп, а не только государственной бюрократии, следовательно, корректно рассматривать каким 
образом оказываются управляемыми различные социальные процессы, 
так как управление совершенно безразлично к предмету и содержанию 
той деятельности, в рамках которой задаются способы функционирования социальной системы, будь то законотворчество или научные исследования, внедрение нанотехнологий или развитие агрокультуры и т.д. 

Если уж быть категориально точным, государственное управление 
представляет собой кумулятивные социальные деятельности, направленные на задание способов функционирования социальных групп при 
узаконении общественных отношений. Предложенное словосочетание 
«государственное управление» – лингвистическое упрощение сложного 
предложения, отражающего, что государство как социальная группа 
наряду с различными вариантами взаимодействия с иными социальными группами, поисками консенсуса и утверждения политических компромиссов, ориентируется на власть регламента, бюрократические 
установления и процедуры в рамках законотворческих процедур. Государственное управление, видимо, не направлено исключительно на проведение в жизнь требований закона, но постоянно сопутствует законодательной деятельности, инициируя ее, устанавливая приоритеты принятия законов, представляя заключения о возможности их реализации, 
принимая меры по организации их исполнения и т.д. 
Думается, не вполне обоснованны попытки отдать первенство в реализации государственного управления исполнительной власти, она 
сама не лишена общеуправленческих практик, постоянно включается в 
государственно-управленческую деятельность, но как властный феномен проявляется, по всей видимости, когда требуется разграничение 
конфликтующих интересов различных социальных группировок между 
собой и с государственной группировкой.  
 

                                                           

1 Зиновьев А.А. Логическая социология. М.: Астрель, 2008. С.   102.