Налоги граждан в инициативном бюджетировании

НАЛОГИ ГРАЖДАН 
В ИНИЦИАТИВНОМ 
БЮДЖЕТИРОВАНИИ

В.В. ВАГИН, М.Р. ПИНСКАЯ, 

Н.В. ГАВРИЛОВА, Н.А. ШАПОВАЛОВА

Москва
ИНФРА-М

2022

МОНОГРАФИЯ

УДК 336.22(075.4)
ББК 65.261.4
 
 В12

 Вагин В.В.

 В12  
Налоги граждан в инициативном бюджетировании : моногра
фия /  В.В. Вагин, М.Р. Пинская, Н.В. Гаврилова, Н.А. Шаповалова. — Москва : ИНФРА-М, 202 2. — 160 с. — (Научная мысль). — 
DOI 10.12737/1816637.

ISBN 978-5-16-017153-1 (print)
ISBN 978-5-16-109707-6 (online)
Монография посвящена анализу и оценке продуктивности методоло
гии инициативного бюджетирования применительно к сфере налогообложения. Раскрыты способы вовлечения граждан в государственное управление и бюджетные решения, формирующиеся в российских и зарубежных 
исследованиях. Показано, что одной из перспективных практик инициативного бюджетирования может стать участие граждан в решениях о направлении части расходов местных бюджетов на софинансирование проектов инициативного бюджетирования. Выявлено, что при этом возникают 
дополнительные положительные эффекты в форме повышения мотивации 
собираемости местных налогов и сборов и общего роста объема поступлений от местных налогов и сборов. Таким образом возникает продуктивная 
интеграция методологии инициативного бюджетирования и налоговой политики на местном уровне.

Адресована экономистам, юристам, менеджерам, руководителям и спе
циалистам федеральных органов государственной власти, а также преподавателям, аспирантам и студентам экономических и юридических вузов 
и факультетов, слушателям системы повышения квалификации.

Данная работа выполнена с использованием 

 справочно -правовой системы «КонсультантПлюс»

УДК 336.22(075.4)

ББК 65.261.4

Р е ц е н з е н т ы:

Киреенко Анна Павловна, доктор экономических наук, профессор, 

первый проректор Байкальского государственного университета 
(г. Иркутск);

Сабитова Надия Михайловна, доктор экономических наук, профес
сор, профессор кафедры финансовых рынков и финансовых институтов Института управления, экономики и финансов Казанского (Приволжского) федерального университета (г. Казань)

ISBN 978-5-16-017153-1 (print)
ISBN 978-5-16-109707-6 (online)

© Вагин В.В., Пинская М.Р., 

Гаврилова Н.В., Шаповалова Н.А., 
202 1

Авторский коллектив

Вагин Владимир Владимирович, кандидат философских наук, 

руководитель Центра инициативного бюджетирования Научно-исследовательского финансового института Министерства финансов 
Российской Федерации.

Пинская Миляуша Рашитовна, доктор экономических наук, до
цент, руководитель Центра налоговой политики Научно-исследовательского финансового института Министерства финансов Российской Федерации.

Гаврилова Надежда Владимировна, PhD, ведущий научный со
трудник Центра инициативного бюджетирования Научно-исследовательского финансового института Министерства финансов Российской Федерации.

Шаповалова Наталья Арнольдовна, старший научный со
трудник Центра инициативного бюджетирования Научно-исследовательского финансового института Министерства финансов Российской Федерации.

Введение

Данная работа посвящена одной из новаций в сфере обще
ственных финансов, направленной на повышение мотивации органов местного самоуправления и граждан принимать участие 
в налоговой политике на местном уровне. Цель исследования — 
разработка предложений и рекомендаций по выработке на основе 
методологии инициативного бюджетирования механизма мотивации органов местного самоуправления и граждан на увеличение 
объемов доходов местных бюджетов.

Для достижения указанной цели были поставлены следующие 

основные задачи.

1. Осуществить анализ российской и зарубежной практики 

в части участия граждан в определении направлений расходования 
части доходов бюджетов на решение вопросов местного значения.

2. Определить на основе методологии инициативного бюдже
тирования механизм мотивации органов местного самоуправления 
и граждан на увеличение объемов доходов местных бюджетов 
на территории соответствующих муниципальных образований.

3. Разработать методические рекомендации по порядку и про
цедурам участия граждан в распределении части доходов от местных 
налогов и сборов, от федеральных и региональных налогов и сборов, 
зачисляемых в местные бюджеты, на реализацию проектов инициативного бюджетирования.

4. Сформировать критерии и осуществить на их основе выбор 

до пяти субъектов Российской Федерации для возможной реализации в 2021–2023 гг. пилотных проектов, направленных на вовлечение граждан в распределение части доходов от местных налогов 
и сборов, от федеральных и региональных налогов и сборов, зачисляемых в местные бюджеты, на реализацию проектов инициативного бюджетирования.

Опыт, накопленный инициативным бюджетированием в России, 

позволяет говорить о продуктивности методологии инициативного бюджетирования применительно к различным сферам общественных финансов. Методология инициативного бюджетирования 
является частью более общей теории вовлечения граждан в государственное управление и бюджетные решения, формирующейся 
в российских и зарубежных исследованиях.

Одной из перспективных практик инициативного бюджети
рования может стать участие граждан в решениях о направлении 
части расходов местных бюджетов на софинансирование проектов 
инициативного бюджетирования. При этом возникают дополнительные положительные эффекты в форме повышения мотивации 

собираемости местных налогов и сборов и муниципалитетов и общего роста объема поступлений от местных налогов и сборов. 
Таким образом, возникает продуктивная интеграция методологии 
инициативного бюджетирования и налоговой политики на местном 
уровне.

Монография состоит из четырех глав.
Первая глава характеризует российские и зарубежные практики 

участия граждан в налоговой политике: опыт фискальной и бюджетной прозрачности, добровольного налогообложения, партисипаторного бюджетирования.

Во второй главе описывается механизм мотивации органов 

местного самоуправления и граждан на увеличение объемов доходов местных бюджетов на территории соответствующих муниципальных образований на основании методологии инициативного бюджетирования. Описан опыт процедур инициативного 
бюджетирования для создания мотивации органов местного самоуправления и граждан увеличивать объемы местных бюджетов. 
Представлены сведения об институциональных ограничениях исчисления и уплаты налогов, являющихся источниками пополнения 
местных бюджетов Российской Федерации, для повышения инициативы граждан. Обозначены основные подходы к повышению 
собираемости налогов и сборов, зачисляемых в местные бюджеты, 
за счет усиления мотивации граждан к уплате налогов и сборов.

Третья глава содержит описание подхода к отбору субъектов 

Российской Федерации для возможности реализации в 2021–
2025 гг. пилотных проектов инициативного бюджетирования. 
Предложены конкретные рекомендации и кандидатуры из числа 
субъектов Российской Федерации.

В четвертой главе представлены рекомендации по порядку 

и процедурам участия граждан в распределении части доходов 
от местных налогов и сборов, части федеральных налогов и сборов, 
зачисляемых в местные бюджеты, на реализацию проектов инициативного бюджетирования. В состав рекомендаций включены предложения по расширению доходной базы местных бюджетов за счет 
усиления мотивации граждан к уплате налогов и сборов, росту собираемости местных налогов и сборов, порядку и про  цедурам участия граждан в решениях о софинансировании проектов инициативного бюджетирования за счет средств местного бюджета.

Осуществление анализа существующих практик участия 

граждан в определении направлений расходования части доходов 
бюджетов от налогов и сборов на решение вопросов местного значения в России и за рубежом дает основание для формирования 
налоговой новации, а также для применения инициативного бюджетирования в качестве основы механизма стимулирования ор

ганов местного самоуправления и граждан на увеличение объемов 
доходов местных бюджетов на территории соответствующих муниципальных образований. Наличие методических рекомендаций 
по порядку и процедурам участия граждан в распределении части 
доходов от местных налогов и сборов, от федеральных и региональных налогов и сборов, зачисляемых в местные бюджеты, на реализацию проектов инициативного бюджетирования позволяет 
субъектам Российской Федерации начать действия по внедрению 
на своей территории мер стимулирующего характера для формирования доходной части местных бюджетов на основании методологии инициативного бюджетирования.

Монография подготовлена по результатам научных исследо
ваний, проведенных Центром инициативного бюджетирования 
и Центром налоговой политики Научно-исследовательского финансового института Министерства финансов Российской Федерации в 2020 году.

Авторы выражают признательность лаборанту-исследова
телю Центра инициативного бюджетирования НИФИ Минфина 
России В. Паксиваткиной и магистранту Финансового университета М. Прокаеву за содействие в оформлении текста и справочного материала монографии.

Глава 1.

УЧАСТИЕ ГРАЖДАН В ОПРЕДЕЛЕНИИ 

НАПРАВЛЕНИЙ РАСХОДОВАНИЯ ЧАСТИ 

ДОХОДОВ БЮДЖЕТОВ НА РЕШЕНИЕ 
ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ

В последние годы возрастает внимание правительств разных 

стран и международных организаций к теме налоговой прозрачности и подотчетности, участия граждан в налогообложении. 
Причем этот интерес не столько носит морализаторский характер, 
сколько связан с поиском факторов, которые могут повысить собираемость налогов и эффективность всей системы общественных 
финансов.

Экономическое поведение компаний и граждан в странах с пере
ходной экономикой характеризуется сокрытием сделок, преувеличением понесенных расходов и занижением (утаиванием) налого облагаемых доходов. Налоговые службы, в свою очередь, стремятся 
к увеличению налоговых поступлений, создавая специальные налоговые режимы и форсируя налоговые платежи.

Наиболее распространенные стратегии обычно предусмат
ривают увеличение штрафных санкций за уклонение от уплаты 
налогов, введение административных мер, стимулирующих соблюдать закон. Однако реализация подобных мер может быть очень 
дорогостоящей и вследствие этого малоэффективной. В странах 
с высоким уровнем коррупции многие граждане и фирмы нередко 
скептически относятся к налогообложению, видя в нем инструмент 
несправедливого изъятия части личных доходов.

Такая ситуация может порождать замкнутый круг: широкие 

слои населения не получают в должной мере государственные 
услуги и лишены возможности привлечь к ответственности государственные органы. Если правительство не может предоставлять 
востребованные общественные услуги, то его легитимность подвергается сомнению, а граждане идут на сознательное уклонение 
от уплаты налогов. В такой ситуации правительства не могут собрать необходимые налоговые поступления и улучшить предоставление государственных услуг, что влечет за собой новый виток разочарования в работе органов власти. Результатом является рост 
недоверия, нисходящая спираль уплаты налогов, низкое качество 
государственных услуг. Таким образом, внедрение программ участия граждан в принятии решений, создание мотивации на уплату 
налогов, повышение фискальной прозрачности могут послужить 

Таблица 1.1

Лестница участия

Информирование
Консультации
Включение
Сотрудничество
Наделение 

полномочиями

Цель
Предоставить 

разъяснительную 

информацию, по
мочь в понимании 

проблем, альтер
натив, возмож
ностей и решений

Получить 

обратную связь, 

услышать об аль
тернативных ва
риантах решения 

проблемы

Работать в контакте 

с сообществом, чтобы 

быть уверенными 

в том, что его инте
ресы и устремления 

правильно понима
ются и учитываются

Работать в парт
нерстве с сообще
ством, включая со
вместную разработку 

альтернатив и опре
деление предпочти
тельного решения

Наделить сооб
щество правом са
мостоятельно при
нимать решения 

по наиболее

важным вопросам

Обещание Мы будем 

держать вас 

в курсе

Мы будем держать 

вас в курсе, будем 

прислушиваться 

к вашим опасе
ниям и ожиданиям, 

сообщим о том, как 

ваши пожелания 

повлияли на ко
нечное решение

Мы будем работать 

в контакте с вами, 

чтобы отразить ваши 

опасения и устрем
ления в прини
маемых решениях, 

сообщим, какой 

вклад вы внесли 

в принятие решения

Мы будем обра
щаться к вам за со
ветами и иннова
циями в разработке 

решений, учитывать 

ваши советы и реко
мендации в макси
мально возможной 

степени

Мы будем

Примеры
Фактические 

справки (факт
листы);

веб-сайты;

дни открытых 

дверей

Комментарии для 

широкой обще
ственности;

фокус-группы;

соцопросы;

общественные со
брания

Воркшопы;

делиберативные го
лосования

Гражданские коми
теты в роли совет
ников;

мероприятия по по
иску консенсуса;

партисипаторное 

принятие решений

Гражданские 

жюри;

голосование 

по бюллетеням;

принятие решений 

делегатами

Источник: Международная ассоциация общественного участия (International Association of Public Participation). URL: 

www.iap2.org

локомотивом системных изменений в общественных финансах 
страны.

В зарубежных странах накоплен существенный опыт участия 

граждан в решении вопросов, относящихся к местному уровню городов и регионов, посредством партисипаторного бюджетирования, 
различных практик добровольного налогообложения, предполагающих возможность для жителей самим определять в рамках заданного коридора, какие налоги платить и в каком размере. Анализ 
этого опыта представляется целесообразным для осмысления 
и применения в российской практике.

При рассмотрении вопроса о том, какие формы может прини
мать вовлечение граждан, полезно обратиться к Спектру общественного участия (Public Participation Spectrum) — классификации, выделяемой Международной ассоциацией общественного 
участия (International Association of Public Participation). В зависимости от степени вовлечения, выделяются информирование, консультации, включение, сотрудничество и наделение полномочиями.

1.1. ФИСКАЛЬНАЯ И БЮДЖЕТНАЯ ПРОЗРАЧНОСТЬ

Одним из способов повысить налоговую мотивацию является 

повышение фискальной и бюджетной прозрачности. Важность 
этого способа признается сегодня не только на национальном 
уровне, но и в международных политических кругах. Концепция 
прозрачности составляет часть нового консенсуса в области развития, который стал почти универсальным в политических заявлениях крупных международных организаций. Международный 
валютный фонд (МВФ) признает, что фискальная прозрачность 
«имеет решающее значение для эффективного фискального управления и подотчетности» [1]. В своем Кодексе по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере 2014 г. МВФ устанавливает 
контрольные показатели для бюджетной отчетности и управления 
фискальными рисками, предлагает правительствам предоставлять 
своим гражданам возможность участвовать в обсуждении бюджета. 
Принцип 2.3.3 Кодекса «Участие общественности» гласит, что правительство должно предоставлять гражданам доступную сводную 
информацию о последствиях бюджетной политики и давать возможность участвовать в обсуждении бюджета.

В 2015 г. Совет Организации экономического сотрудничества 

и развития (ОЭСР) утвердил «Рекомендации по управлению бюджетами» (Recommendation on Budgetary Governance), в которых 
говорится о том, что бюджетные документы и данные должны быть 
«открытыми, прозрачными и доступными», а обсуждения бюджетов 
носить «инклюзивный, активный и реалистичный» характер [2].

В Руководстве для стран «Группы Двадцати» среди антикорруп
ционных принципов по открытости информации отмечается необходимость совершенствования управления и вовлечения граждан. 
В принципах обеспечения беспристрастности в государственных 
закупках зафиксировано, что страны «Группы Двадцати» должны 
обеспечивать принятие ясных и понятных законов, положений, политики и процедур для содействия конкуренции, а также участию 
частного сектора и гражданского общества.

Сообщество по взаимному изучению и обмену опытом в управ
лении государственными финансами (PEMPAL) признает в качестве одного из тематических приоритетов «повышение уровня 
бюджетной прозрачности и подотчетности с акцентом на бюджетной прозрачности, грамотности и механизмах участия и вовлечения общественности» [3].

Многосторонняя Глобальная инициатива по обеспечению про
зрачности в бюджетно-налоговой сфере (Global Initiative for Fiscal 
Transparency) разработала Принципы высокого уровня, которые 
были одобрены Генеральной Ассамблеей ООН в декабре 2012 г. 
Эти принципы закрепляют право граждан на доступ к фискальной 
информации и возможность участия в формировании налоговой 
политики. Наконец, Инициатива Всемирного банка по прозрачности бюджета (Budget Transparency Initiative) в разных странах 
базируется на том, что прозрачность бюджета ведет к снижению 
коррупции, более эффективному использованию ресурсов, повышению доверия к правительству и увеличению доходов [4]. Глобальная инициатива по обеспечению прозрачности в бюджетноналоговой сфере руководствуется следующей концепцией, объясняющей изменения в системе управления (таблица 1.2).

Таблица 1.2

Теория изменений

Фискальная 
прозрачность

Общественное 
участие

Подотчет
ность

Фискальные 

эффекты

Социальные, 

экономи
ческие и экологические 
эффекты

Обнародование 
высококачественных 
данных и информации 
о бюджете, 
прогнозов 
и др.

Непосредственное 
вовлечение 
граждан 
в планирование и реализацию 
фискальной 
политики 

Обязательства государственных 
служащих 
и политиков 
по отчетности 

Более справедливое 
и эффективное 
налогообложение, более 
легитимная 
и устойчивая 
работа налоговых служб

Например, 
улучшение 
показателей 
целей устойчивого развития

Источник: Is Fiscal Transparency Really Relevant to Improve Public 
Spending? GIFT, 2019, May 31.