Контрольные и правоохранительные функции таможенных органов в финансовой сфере (правовой аспект)

Государственное казенное образовательное учреждение
высшего образования
«Российская таможенная академия»

Е.С. Недосекова

КОНТРОЛЬНЫЕ
И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ
ФУНКЦИИ
ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ
В ФИНАНСОВОЙ СФЕРЕ
(ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)

Монография

Москва
2018

УДК 339.543
ББК 67.402.231.1
 
Н42

Рекомендовано к изданию
научно-техническим советом Российской таможенной академии
(протокол от 17 сентября 2018 г. № 4)

Ре це нзе нты :
Ю.Н. ТУГАНОВ, заведующий кафедрой гражданско-правовых дисциплин Национального института им. Екатерины Великой, д-р юрид. наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации;
А.В. ГОНЧАРЕНКО, начальник отдела организации административных расследований Центральной оперативной таможни, полковник таможенной службы;
Р.В. ТЫШКОВСКИЙ, начальник правового отдела Внуковской таможни, майор 
таможенной службы

Недосекова Е.С.
Н42  
Контрольные и правоохранительные функции таможенных органов 
в финансовой сфере (правовой аспект): монография / Е.С. Недосекова. М.: 
РИО Российской таможенной академии, 2018. 188 с.

ISBN 978-5-9590-1038-6

В монографии изложены результаты исследования структуры и содержания финансовой деятельности таможенных органов, являющейся основой их финансово-правового статуса, уделено особое внимание таким 
составляющим финансовой деятельности таможенных органов, как реализация их контрольных и правоохранительных функций в финансовой 
сфере, и показана тесная взаимосвязь всех функций таможенных органов 
с осуществлением ими именно финансовой деятельности.
Предназначена для должностных лиц таможенных и иных государственных органов исполнительной власти, научных работников, студентов, 
аспирантов, докторантов, соискателей и преподавателей образовательных 
организаций.

УДК 339.543
ББК 67.402.231.1

ISBN 978-5-9590-1038-6 
© Российская таможенная академия, 2018

О Г Л А В Л Е Н И Е

ВВЕДЕНИЕ  ............................................................................................................................... 5

Гла ва  1. КОНТРОЛЬНЫЕ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ ФУНКЦИИ
 
В СТРУКТУРЕ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
 
ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ ................................................................................. 7
1.1. Функции таможенных органов и их финансовая деятельность ........................7
1.2. Взаимосвязь контрольных полномочий таможенных органов
 
с их финансовой деятельностью .........................................................................15
1.3. Взаимосвязь правоохранительных полномочий таможенных органов
 
с их финансовой деятельностью .........................................................................18

Гла ва  2. ФИНАНСОВО-КОНТРОЛЬНЫЕ ФУНКЦИИ
 
ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ: ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ
 
И НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ............................................... 24
2.1. Общая характеристика финансово-контрольных полномочий
 
таможенных органов ............................................................................................24
2.2. Место финансового контроля в таможенном контроле ....................................31
2.3. Значение таможенного контроля после выпуска товаров
 
для проверки финансовой составляющей операций участников
 
внешнеэкономической деятельности .................................................................39
2.4. Проблемы определения и контроля таможенной стоимости товаров,
 
перемещаемых через таможенную границу ЕАЭС ...........................................43
2.4.1. Актуальные вопросы определения термина
 
«таможенная стоимость» ..........................................................................43
2.4.2. Роль таможенной стоимости как базы исчисления
 
таможенных пошлин и налогов ................................................................48
2.4.3. Правовое регулирование и повышение эффективности
 
контроля таможенной стоимости .............................................................52
2.5. Проблемы и повышение эффективности контроля правильности
 
исчисления и своевременности уплаты таможенных платежей ......................58
2.6. Полномочия таможенных органов Российской Федерации
 
в рамках налогового контроля и развитие взаимодействия
 
с налоговыми органами Российской Федерации ...............................................68
2.7. Валютный контроль, осуществляемый таможенными органами,
 
и направления совершенствования валютного законодательства ...................82
2.7.1. Валютный контроль при осуществлении
 
внешнеторговой деятельности .................................................................95
2.7.2. Валютный контроль за перемещением физическими лицами
 
наличных денежных средств и денежных инструментов ....................102
2.8. Ведомственный и внутренний финансовый контроль
 
таможенных органов как вид бюджетного контроля ......................................106

Гла ва  3. РАЗВИТИЕ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ФУНКЦИЙ
 
ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ В РАМКАХ
 
ИХ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ .......................................................... 115
3.1. Общая характеристика правонарушений,
 
выявляемых таможенными органами...............................................................115
3.2. Виды правонарушений в области финансов,
 
выявляемые таможенными органами ...............................................................118
3.3. Направления развития полномочий таможенных органов
 
по производству по делам об административных правонарушениях
 
в сфере финансов ...............................................................................................127
3.3.1. Особенности производства по делам о нарушениях
 
валютного законодательства и актов органов
 
валютного регулирования, и направления его совершенствования ....137
3.4. Санкции, применяемые таможенными органами
 
за финансовые правонарушения: порядок наложения,
 
повышение эффективности взимания, значение для бюджета ......................145
3.5. Финансовые аспекты оперативно-разыскной деятельности
 
таможенных органов Российской Федерации .................................................150
3.6. Финансовая составляющая ответственности таможенных органов
 
и должностных лиц таможенных органов
 
и проблемы правового регулирования .............................................................164

ЗАКЛЮЧЕНИЕ ...................................................................................................................... 170

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК ................................................................................... 173

Светлая память моему наставнику
Александру Юльевичу Шумилову
и нашему начальнику
Евгению Алексеевичу Карпову,
ушедшим из жизни летом 2018 г.

ВВЕДЕНИЕ

Финансовая деятельность таможенных органов является системообразующей 
как для существования самих таможенных органов, так и для функционирования 
государства. Структура и содержание данной деятельности многоаспектны. Наиболее часто упоминаемое направление финансовой деятельности таможенных 
органов – это реализация их фискальной функции. Выполняя данную функцию 
таможенные органы выступают в качестве администраторов доходов федерального бюджета. Однако этим финансовая деятельность таможенных органов не 
ограничивается. В нее включаются отношения, связанные с финансированием 
самих таможенных органов как государственных органов из федерального бюджета. В данном случае таможенные органы будут выступать в роли главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств. Подробный 
анализ данных аспектов финансовой деятельности таможенных органов был проведен в монографии «Финансовая деятельность таможенных органов Российской 
Федерации»1.
В представленной монографии раскрываются еще два аспекта финансовой деятельности таможенных органов, которые вытекают из реализации их контрольной и правоохранительной функций. Важным выводом является доказательство, 
что все функции таможенных органов тесно взаимосвязаны, для надлежащей реализации каждой из них необходимо выполнение смежной функции.
Так, в целях обеспечения надлежащего исполнения двух первых направлений 
финансовой деятельности таможенных органов (в роли администратора и распорядителя бюджетных средств) проводится как внутренний, так и внешний финансовый контроль за деятельностью таможенных органов. При этом таможенные 
органы сами наделены широкими полномочиями в рамках государственного надзора и контроля, выполняя контрольную функцию. Большая часть контрольных 
полномочий таможенных органов реализуется в финансовой сфере. В рамках финансовой деятельности таможенные органы осуществляют валютный контроль, 
налоговый контроль, таможенный контроль с проверкой финансовой составляющей внешнеторговой деятельности, контроль полноты и своевременности уплаты 
таможенных платежей.

1 Недосекова Е.С. Финансовая деятельность таможенных органов Российской Федерации: монография. М.: РИО Российской таможенной академии, 2017.

Другой важной составляющей сферой деятельности таможенных органов является реализация их правоохранительной функции, необходимость в осуществлении которой чаще всего возникает в результате проведения контрольных 
мероприятий таможенными органами. Системообразующим элементом при этом 
является тесная взаимосвязь финансовой и правоохранительной деятельности таможенных органов: большинство правонарушений в области таможенного дела 
носят экономический характер и, соответственно, в рамках правоохранительной деятельности осуществляется обеспечение экономической безопасности РФ. 
С другой стороны, в результате реализации правоохранительной функции таможенные органы обеспечивают дополнительными доходами федеральный бюджет РФ в виде штрафов, пени.
Таким образом, характеризуя деятельность таможенных органов в финансовой сфере, нельзя искусственно ограничивать ее осуществлением только фискальной функции и отделять от контрольной и правоохранительной функций. Путем 
выявления взаимосвязи и взаимозависимости между этими тремя основными 
функциями таможенных органов: финансовой, контрольной и правоохранительной – доказывается, что они все равнозначны для эффективного достижения цели 
деятельности таможенных органов через реализацию всех своих полномочий, ни 
одна из них не доминирует. Так, только при наличии у таможенных органов этих 
трех функций в единстве возможно достичь эффективных и качественных результатов по обеспечению экономической безопасности РФ.

Гл а в а  1

КОНТРОЛЬНЫЕ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ
ФУНКЦИИ В СТРУКТУРЕ
ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ

1.1. ФУНКЦИИ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ
И ИХ ФИНАНСОВАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

Единая система таможенных органов как коллективного субъекта управления 
представляет собой совокупность взаимосвязанных и взаимозависимых структур, 
обеспечивающих выполнение возложенных на них функций и задач в результате 
осуществления своей компетенции в целях реализации таможенной политики путем регулирования перемещения товаров через таможенную границу, соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования, взимания таможенных платежей.
На сегодняшний день основной целью деятельности таможенной службы является обеспечение экономической безопасности РФ и поддержание устойчивости и конкурентоспособности ее внешней торговли. В связи с этим, таможенные 
органы реализуют три основных функции: финансовую, контрольную и правоохранительную1.
Однако часто основной и главенствующей называют фискальную функцию, 
т.е. функцию, связанную со взиманием таможенных и иных платежей и пополнением федерального бюджета. Исследованиям финансовой деятельности таможенных органов РФ с точки зрения реализации фискальных полномочий всегда 
уделялось пристальное внимание. И, разумеется, это не случайно, так как «очевидно, что государственная казна во все времена нуждалась и, наверное, и впредь 
всегда будет нуждаться в постоянной финансовой подпитке»2.
Вышеуказанная функция таможенных органов рассматривается в качестве 
первоначальной, приоритетной многими авторами. И это неудивительно, так как 
слово «таможня» происходит от тюркского слова «тамга» – клеймо, которое азиатскими народами обычно ставилось на различные предметы в качестве знака 
собственности. Еще одно распространенное значение этого слова – налог, торговая пошлина. На Руси некоторые проезжие и торговые пошлины именовались

1 Недосекова Е.С. Финансовая деятельность таможенных органов РФ: монография. М.: РИО 
Российской таможенной академии, 2017.

2 Табаков А.В. Реализация фискальной функции таможенных органов: грани законности // Петербургский экономический журнал. 2015. № 1. С. 111–121.

«мытом»; отсюда – «мытня», «мытница» (то же, что таможня), «мытарь» (сборщик 
мыта), «мытный двор». Поэтому данное мнение является логичным и аргументированным, ведь этимология слова «таможня» и таких архаизмов, как «мытница», 
«мытня» указывает на главное, первоначальное предназначение этого государственного органа – при ввозе и вывозе товаров собирать обязательные платежи.
При том стоит отметить, что, судя по всему, государственные органы управления в лице Правительства РФ и Президента РФ также ставят во «главу угла» 
в деятельности таможенных органов именно фискальную функцию. К такому мнению приходишь, проанализировав то место, на которое ставят Федеральную таможенную службу (ФТС) России руководители страны: в 2004 г. Государственный 
таможенный комитет РФ был упразднен и образована Федеральная таможенная 
служба. В 2004–2006 гг. ФТС России подчинялась Министерству экономического 
развития и торговли РФ. В 2006–2016 гг. ФТС России была в ведении Правительства РФ. С 15 января 2016 г. Федеральная таможенная служба передана в подчинение Министерству финансов РФ1. При этом частые реформы по определению 
места таможенных органов в системе и структуре федеральных органов исполнительной власти указывают на неуверенность органов государственного управления 
и попытки ограничить полномочия и функции «самобытной» таможенной службы.
Также и показатели деятельности таможенных органов год от года подтверждают, что необходимость существования таможенных органов обоснована высоким уровнем доходов, перечисляемых ими в федеральный бюджет РФ. Так, по 
итогам 2017 г. сумма доходов федерального бюджета, администрируемых таможенными органами, составила 4 575,7 млрд руб., что равно 30,3% от общей суммы доходов федерального бюджета – 15 088,9 млрд руб. В 2018 г. по состоянию на 
середину июля 2018 г. сумма доходов федерального бюджета, администрируемых 
таможенными органами, составляет 3 093,3 млрд руб., что равно 35,1% от общей 
суммы доходов федерального бюджета на указанную дату – 8 822,20 млрд руб.2, 3.
Однако представляется, что категорически неверно полномочия таможенных 
органов и их участие в финансовой деятельности государства сводить исключительно к реализации фискальной функции. Финансовая деятельность таможенных 
органов гораздо шире нежели реализация фискальной функции. Следовательно, 
среди функций таможенных органов стоит называть не фискальную функцию, 
а финансовую. Однако стоит обратить внимание, что финансовая деятельность 

1 Указ Президента РФ от 15.01.2016 № 12 (ред. от 15.05.2018) «Вопросы Министерства финансов Российской Федерации» [Электронный ресурс] // URL: http://www.consultant.ru/document/
cons_doc_LAW_192434/.

2 О перечислении средств в федеральный бюджет: официальный сайт Федеральной таможенной службы [Электронный ресурс]. URL: http://www.customs.ru (дата обращения: 23.07.2018).

3 Основные характеристики бюджета: Открытый информационный ресурс по анализу финансового и социально-экономического развития субъектов РФ на основании информации официальных источников: Минфин России, Казначейство России, Росстат [Электронный ресурс] 
URL: http://www.iminfi n.ru (дата обращения: 23.07.2018).

таможенных органов во всем ее многообразии составляет основу деятельности 
таможенных органов, и реализация контрольной и правоохранительной функции 
также тесно связаны с осуществлением финансовой деятельности и пронизаны 
финансовыми составляющими.
Часто функции таможенных органов ограничивают двумя: фискальная и правоохранительная. Правоохранительная функция несомненно важна и является 
еще одной из основополагающих в деятельности таможенных органов и в реализации их главной задачи: обеспечении экономической безопасности России. Стоит 
отметить, что благодаря таможенным органам возвращаются в бюджет немалые 
суммы в результате «недопущения фактов незаконного возмещения налога на добавленную стоимость (НДС); изъятия из оборота контрафактных товаров; противодействия коррупции и коррупционным проявлениям в таможенных органах; 
обеспечения мер по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма». Кроме того, в состав 
денежных средств, поступающих в федеральную казну от таможенных органов, 
входят штрафы, пени и недоимки – результат финансово-правовых санкций, налагаемых за нарушения таможенных правил1.
Соответственно, в целях реализации функций по обеспечению экономической безопасности России и пополнения бюджета РФ таможенные органы реализуют такие полномочия, как «проведение неотложных следственных действий 
и осуществление предварительного расследования в форме дознания по уголовным делам, отнесенным к компетенции таможенных органов; осуществление 
оперативно-розыскной деятельности в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений; осуществление производства по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела (о нарушениях 
таможенных правил)»2, в том числе по экономическим составам, что и составляет 
правоохранительную деятельность таможенных органов.
Помимо двух названных выше функций необходимо отдельно выделять еще 
и контрольную функцию таможенных органов, которая предваряет правоохранительную и которая реализуется через такие важные задачи как контроль и надзор 
за реализацией таможенного дела, включая таможенный контроль, валютный контроль, налоговый контроль, экспортный контроль, а также транспортный, санитарный, эпидемиологический и т.д. Стоит обратить внимание, что в Таможенном 
кодексе Евразийского экономического союза (ТК ЕАЭС)3, Федеральном законе 

1 Недосекова Е.С. Финансовая деятельность таможенных органов и перспективы их реформирования // Вестник Российской таможенной академии. 2016. № 1. С. 143–148.

2 Постановление Правительства РФ от 16.09.2013 № 809 «О Федеральной таможенной службе» (вместе с «Положением о Федеральной таможенной службе») // Российская газета. Выпуск 
от 20.09.2013.

3 Таможенный кодекс Евразийского экономического союза (приложение № 1 к Договору о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза) [Электронный ресурс] // URL: http://
www.eaeunion.org/, 12.04.2017.

«О таможенном регулировании в Российской Федерации» (ФЗ № 311)1, новом Федеральном законе «О таможенном регулировании в Российской Федерации…» (ФЗ № 289)2 и Положении о ФТС3 в перечне задач наибольшее 
количество относится к сфере государственного контроля и надзора. К тому же 
без должным образом организованной контрольной деятельности будет сложно качественно реализовать финансовую (и как ее часть фискальную) и правоохранительную функции.
Соответственно, тремя основными функциями таможенных органов, основными направлениями их деятельности стоит назвать финансовую (экономическую), контрольную и правоохранительную деятельность.
Сложности в определении приоритетов деятельности и функциональной направленности деятельности таможенных органов, вызваны не столько теоретической несостоятельностью, сколько особенностями и коллизиями законодательства 
национального и наднационального. Даже в столь основополагающем вопросе, 
как определение цели деятельности и функций таможенных органов, таможенное 
законодательство имеет множество пробелов и спорных моментов.
Так, в ТК ЕАЭС (также как и в ранее действовавшем Таможенном кодексе 
Таможенного союза (ТК ТС)4) не указаны цели деятельности таможенных органов. ФЗ № 311 также четко не определяет цели деятельности таможенных органов РФ. Только в Стратегии развития таможенной службы РФ до 2020 г.5 целями 
таможенной службы РФ указаны «повышение уровня экономической безопасности РФ, создание благоприятных условий для привлечения инвестиций в российскую экономику, полного поступления доходов в федеральный бюджет, защиты 
отечественных производителей, охраны объектов интеллектуальной собственности и максимального содействия внешнеторговой деятельности на основе повышения качества и результативности таможенного администрирования».

1 Федеральный закон от 27.11.2010 №311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» // Российская газета. Федеральный выпуск № 5348 от 29.11.2010.

2 Федеральный закон от 03.08.2018 № 289-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской 
Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации. Режим 
доступа: http: //www.pravo.gov.ru, 04.08.2018. Собрание законодательства РФ. 06.08.2018.
№ 32 (ч. I). ст. 5082.

3 Постановление Правительства РФ от 16.09.2013 № 809 «О Федеральной таможенной службе» (вместе с «Положением о Федеральной таможенной службе») // Российская газета. Выпуск 
от 20.09.2013.

4 Таможенный кодекс Таможенного союза (приложение к Договору о Таможенном кодексе 
Таможенного союза, принятому Решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27.11.2009 № 17) // Собрание Законодательства РФ. 13.12.2010. № 50. 
Ст. 6615. Утратил силу.

5 Распоряжение Правительства РФ от 28.12.2012 № 2575-р «О Стратегии развития таможенной службы Российской Федерации до 2020 года» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 2.
Ст. 109.