Оценка коррупционных рисков в федеральных органах исполнительной власти
Оценка коррупционных рисков: методологический подход
В статье рассматривается методология оценки коррупционных рисков в федеральных органах исполнительной власти (ФОИВ). Оценка коррупционных рисков является важным инструментом профилактики коррупции, позволяющим выявлять и минимизировать риски возникновения коррупционных проявлений в деятельности органов власти.
Понятие и значение коррупционных рисков
Коррупционный риск определяется как вероятность проявления коррупции и наступления неблагоприятных последствий. К неблагоприятным последствиям относятся не только материальный ущерб, но и меры юридической ответственности, снижение доверия, ухудшение репутации. В статье рассматриваются различные подходы к определению коррупционных рисков, включая правовые, институциональные и поведенческие риски.
Методика выявления коррупционных рисков
Методика выявления коррупционных рисков включает в себя несколько этапов. На первом этапе все функции ФОИВ представляются в виде последовательности административных процедур. На втором этапе для каждой функции выделяются "критические точки" – этапы реализации функции, решения (действия) должностных лиц, при принятии (совершении) которых существует вероятность совершения коррупционных правонарушений. На третьем этапе составляется детальное формализованное описание критической точки, включающее описание возможного коррупционного правонарушения (коррупционной схемы), а также перечень должностных лиц, участвующих в подготовке или принятии решения (совершении действия), которое связано с коррупционными рисками. На четвертом этапе формируется реестр (карта) коррупционных рисков ФОИВ, содержащий описание всех критических точек для всех функций и процессов ФОИВ.
Зарубежный опыт оценки коррупционных рисков
В большинстве стран существуют официально утвержденные методики проведения оценок коррупционных рисков. В ряде стран были разработаны и приняты довольно сложные подходы к оценке рисков. Многие страны также имеют официально одобренные методики разработки планов обеспечения борьбы с коррупцией в государственных органах. Важно должным образом отслеживать прогресс в осуществлении политики по предупреждению коррупции и информировать общественность об основных достижениях.
Методологические основы оценки коррупционных рисков
Оценка коррупционных рисков в ФОИВ должна основываться на принципах выявления рисков, связанных с особенностями административных процедур, а не с личностными качествами государственных служащих; ориентации на выявление потенциальных критических точек в процедуре реализации каждой функции; функциональной независимости оценщика; рационального распределения ресурсов; нацеленности на результат; регулярности оценки. Для выявления и оценки коррупционных рисков рекомендуется использовать различные источники информации, в том числе результаты риск-ориентированного анализа процессов, данные, полученные в ходе интервью с сотрудниками, данные судебных органов и органов исполнительной власти о проявлениях коррупции. После определения "критических точек" необходимо составить перечень должностей, замещение которых связано с коррупционными рисками. При разработке перечня рекомендуется придерживаться определенных принципов, включая учет должностей, связанных с принятием решений о получении материальной выгоды, осуществлением контрольно-ревизионных функций, а также должностей в структурных подразделениях, ответственных за профилактику коррупционных и иных правонарушений. Для оценки значимости рисков используется качественная оценка по параметрам вероятности реализации риска и возможного ущерба от риска. После оценки рисков необходимо разработать план мероприятий для рисков высокого и среднего уровня. Мероприятия по минимизации коррупционных рисков можно разделить на несколько основных блоков: организация, регламентация и автоматизация процессов; организация контрольных и мониторинговых процедур в процессах; информационные и образовательные мероприятия.
Текст подготовлен языковой моделью и может содержать неточности.
- ВО - Магистратура
- 40.04.01: Юриспруденция
- ВО - Специалитет
- 40.05.02: Правоохранительная деятельность
- 40.05.04: Судебная и прокурорская деятельность
- Аспирантура
- 40.06.01: Юриспруденция
ИНСТИТУТ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВОВЕДЕНИЯ ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ А.М. Цирин, Ю.В. Трунцевский, В.В. Севальнев ОЦЕНКА КОРРУПЦИОННЫХ РИСКОВ В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНАХ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ М Е Т О Д И Ч Е С К О Е П О С О Б И Е Москва ИНФРА-М 2021
УДК 343.35(470+571) ББК 67.408(2Рос) Ц68 Одобрено на секции публичного права Ученого совета Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации А в т о р ы: Цирин А.М., исполняющий обязанности заведующего отделом методологии противодействия коррупции Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук; Трунцевский Ю.В., ведущий научный сотрудник отдела методологии противодействия коррупции Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор; Севальнев В.В., ведущий научный сотрудник отдела методологии противодействия коррупции Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук Р е ц е н з е н т ы: Агапова Е.В., директор Центра развития конкурентной политики и государственного заказа Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, кандидат экономических наук, доцент; Зырянов С.М., ведущий научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, доктор экономических наук, профессор Цирин А.М. Ц68 Оценка коррупционных рисков в федеральных органах исполнительной власти : методическое пособие / А.М. Цирин, Ю.В. Трунцевский, В.В. Севальнев. — Москва : Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации : ИНФРА-М, 2021. — 109 с. ISBN 978-5-16-109841-7 (online) В методическом пособии проанализированы актуальные проблемы оценки коррупционных рисков в федеральных органах исполнительной власти. Оценка коррупционных рисков относится к числу основных инструментов предупреждения коррупции. Она позволяет повысить влияние реализуемых в органе/организации мер противодействия коррупции на причины и условия коррупции, а также на пресечение реальных и недопущение вероятных коррупционных схем. Раскрывает понятие коррупционных рисков и значение их оценки в публичном секторе; методологию выявления коррупционных рисков в деятельности органов власти; методические рекомендации по оценке коррупционных рисков в федеральных органах исполнительной власти. Предназначено для ученых, практикующих юристов, сотрудников правоохранительных, контрольно-надзорных и законодательных органов, а также для всех интересующихся проблемой законодательного регулирования борьбы с коррупцией. УДК 343.35(470+571) ББК 67.408(2Рос) ISBN 978-5-16-109841-7 (online) © Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2021
THE INSTITUTE OF LEGISLATION AND COMPARATIVE LAW UNDER THE GOVERNMENT OF THE RUSSIAN FEDERATION A.M. Tsirin, Yu.V. Truntsevsky, V.V. Sevalnev ASSESSMENT OF CORRUPTION RISKS IN FEDERAL EXECUTIVE AUTHORITIES M E T H O D I C A L G U I D E Moscow INFRA-M
Approved by the Section of Public Law of the Scientific Council of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation A u t h o r s: Tsirin A.M., Acting Head of the Department of the Legal Problems of Countering Corruption of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Responsible Secretary of Interdisciplinary Council for Coordination of Scientific, Educational and Methodical Ensuring of Countering Corruption, Candidate of Legal Sciences; Truntsevsky Yu.V., Leading Researcher of the Department of Methodology of Combating Corruption of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Doctor of Law, Professor; Sevalnev V.V., Leading Researcher of the Department of Methodology of Combating Corruption of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Candidate of Legal Sciences R e v i e w e r s: Agapova E.V., Director of the Center of Development of Competition Policy and the State Order of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Candidate of Economic Sciences, Associate Professor; Zyryanov S.M., Leading Researcher of the Department of the Administrative Legislation and Process of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Doctor of Economics, Professor Tsirin A.M. Assessment of Corruption Risks in Federal Executive Authorities : Methodical Guide / A.M. Tsirin, Yu.V. Truntsevsky, V.V. Sevalnev. — Moscow : The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation : INFRA-M. — 109 p. ISBN 978-5-16-109841-7 (online) In a methodical guide is devoted to a current problems of assessment of corruption risks in federal executive authorities. Assessment of corruption risks is among the main tools of prevention of corruption. It allows to increase influence of the anti-corruption measures realized in the body/organization on the reasons and conditions of corruption and also on suppression real and prevention of probable corruption schemes. The methodical guide opens a concept of corruption risks and value of their assessment of the public sector; methodology of identification of corruption risks in activity of authorities; methodical recommendations about assessment of corruption risks in federal executive authorities. For scientists, the practicing lawyers, employees law enforcement, control and supervising and legislature and also for all interested a problem of legislative regulation of fight against corruption. ISBN 978-5-16-109841-7 (online) © The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, 2021
КРАТКОЕ ОГЛАВЛЕНИЕ Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Глава 1. Понятие коррупционного риска и его оценки . . . . . . . . . . . . . .10 Глава 2. Методика выявления коррупционных рисков в деятельности органов власти: отечественный и зарубежный опыт применения. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .30 Глава 3. Методологические основы оценки коррупционных рисков в федеральных органах исполнительной власти . . . . .64 Заключение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .98 Приложение 1. Структура реестра (карты) коррупционных рисков . . . .103 Приложение 2. Матрица коррупционных рисков . . . . . . . . . . . . . . . . . . .104 Приложение 3. Выборочный вопросник по институциональным рискам в ФОИВ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .105
SHORT CONTENTS Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Chapter 1. Concept of corruption risk and its assessment . . . . . . . . . . . . . . .10 Chapter 2. Methodology for identifying corruption risks in the activities of authorities: domestic and foreign experience . . . . .30 Chapter 3. Methodological basis for assessing corruption risks in the federal executive authorities . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .64 Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .98 Appendix 1. Structure of the register (map) of corruption risks . . . . . . . . .103 Appendix 2. Matrix of corruption risks . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .104 Appendix 3. Selective questionnaire on institutional risks in the federal executive authorities . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .105
ВВЕДЕНИЕ Оценка коррупционных рисков является современной антикоррупционной технологией, применяющейся при профилактике коррупции в рамках системы мер по противодействию ее проявлениям, предпринимаемых в органах власти и в организациях. Данная технология направлена на выявление и минимизацию рисков возникновения проявлений коррупции в деятельности органа власти либо организации и относится к числу основных инструментов предупреждения коррупции. В частности, она позволяет повысить влияние реализуемых в органе/организации мер противодействия коррупции на причины и условия коррупции, а также на пресечение реальных и недопущение вероятных коррупционных схем. Наряду с этим применение оценки коррупционных рисков позволяет решить ряд практических задач, в том числе осуществить корректировку перечня должностей, замещение которых связано с высокими коррупционными рисками, уточнить план мероприятий по противодействию коррупции в органе власти или в организации, сфокусировать профилактическую работу ответственных подразделений на выявленных «критических точках». Следует отметить необходимость оценки предпринимаемых мер по противодействию коррупции на предмет их эффективности, которая проводится далеко не всегда1. Обеспечение «адресности» антикоррупционных мер повышает действенность антикоррупционных мероприятий и позволяет избежать наложения избыточных запретов, ограничений и обязанностей на работников, полномочия которых не дают им реальных возможностей для злоупотреблений. Таким образом, применение оценки коррупционных рисков позволяет оптимизировать профилактику противодействия коррупции в органе власти/организации, сократить объемы средств, выделяемых на противодействие коррупции в органе власти/организации. 1 Корреляция мер по противодействию коррупции с причинами и условиями ее возникновения: науч.-методич. пособие / Е. И. Добролюбова, А. В. Павлушкин, Э. Л. Сидоренко [и др.]; под ред. В.Н. Южакова, А.М. Цирина. М.: ИЗиСП, 2016. 156 с.
Оценка коррупционных рисков постепенно находит свое закрепление в действующем законодательстве и правоприменительной практике. Указ Президента РФ от 13 марта 2012 г. № 297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012–2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции»1 впервые предусмотрел систематическое проведение федеральными государственными органами оценок коррупционных рисков, возникающих при реализации ими своих функций. Отмеченная работа должна была проводиться в целях внесения уточнений в перечни должностей федеральной государственной службы, замещение которых связано с коррупционными рисками. Национальный план противодействия коррупции на 2014– 2015 годы, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 11 апреля 2014 г. № 2262, предусматривает положения об оценке коррупционных рисков. В частности, Правительству Российской Федерации и другим федеральным государственным органам прямо предписывает проводить оценку коррупционных рисков (см.: пункт 2; пп. «а» пункта 3). Паспортом приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности» (приложение к протоколу президиума Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам от 21 декабря 2016 г. № 12) предусмотрено утверждение карт коррупционных рисков федеральных органов исполнительной власти и реализация мер по их минимизации. Подп. «б» пункта 16 Национального плана противодействия коррупции в Российской Федерации на 2018-2020 годы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 29 июня 2018 г. № 378, предусматривает продолжение разработки тематики оценки коррупционных рисков. В частности, Минтруду России с участием заинтересованных федеральных государственных органов дается поручение разработать методические рекомендации по выявлению и минимизации коррупционных рисков при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд. Организацию процесса оценки коррупционных рисков в федеральных органах исполнительной власти (далее – ФОИВ) любой отраслевой принадлежности и численности аппарата служащих целесообразно осу 1 Указ Президента РФ от 13 марта 2012 г. № 297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012–2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции» // СЗ РФ. 2012. № 12. Ст. 1391. 2 Указ Президента РФ от 11 апреля 2014 г. № 226 (ред. от 15 июля 2015 г.) «О Национальном плане противодействия коррупции на 2014–2015 годы». 8 | Введение
ществлять с учетом положений международных и национальных стандартов в области управления рисками. К таковым стоит отнести стандарты Международной организации по стандартизации (ISO, ИСО) ISO 31000:2009 «Риск-менеджмент – принципы и указания», а также принятый в качестве национального стандарта ГОСТ Р. 31000:2010, в основе которого международный стандарт ISO 31000:2009. Проведенные исследования показывают, что процесс построения процесса управления коррупционными рисками наилучшим образом в настоящее время отражен в трех стандартах, в разной степени применимых к оценке коррупционных рисков в деятельности федеральных органов исполнительной власти. К ним относятся стандарты руководства по оценке рисков ООН (UN Global Compact)1, стандарты управления рисками ISO 310002 и FERMA3. Основной научно-методической задачей, решаемой в настоящем пособии, является наиболее полное отражение методов выявления коррупционных рисков в деятельности органов власти, охватывающее отечественный и зарубежный опыт их применения. Представляется, что в этом состоит отличие настоящего методического пособия от других подобных документов. Структура настоящего методического пособия построена с учетом его основных задач и охватывает: • понятие коррупционных рисков и значение их оценки в публичном секторе; • методы выявления коррупционных рисков в деятельности органов власти: отечественный и зарубежный опыт применения; • методические рекомендации по оценке коррупционных рисков в федеральных органах исполнительной власти. Настоящее методическое пособие разработано для использования в работе федеральных органов исполнительной власти при организации работы по оценке коррупционных рисков. 1 UN Global Compact. Risk Assessment Guide. NY. 2013. 2 URL: http://www.ferma.eu/app/uploads/2011/10/a-structured-approach-to-erm.pdf. 3 URL: http://www.ferma.eu/app/uploads/2011/11/a-risk-management-standard-russian-version.pdf. Введение | 9
Глава 1 ПОНЯТИЕ КОРРУПЦИОННОГО РИСКА И ЕГО ОЦЕНКИ § 1.1. Понятие коррупционного риска В современной науке концепция и теория финансовых, экономических и управленческих рисков достаточно разработаны, в то время как проблема правовых (юридических) рисков незаслуженно не получила должного внимания1. Специалисты по управлению рисками используют два определения риска, часто без четкого разграничения между ними. Первая идея заключается в том, что риск – это шанс, что случится что-то плохое. Риск в этом смысле – это нечто, чего надо избегать. Вторая идея риска не ограничивается опасностью неблагоприятных событий. Традиционное понятие определяет риск как шанс чего-то плохого2. В Финансово-кредитном энциклопедическом словаре под риском (англ. risk, фр. risque, ит. risico — восходит к греч. rixikon — утес: первоначально рисковать, лавировать между скалами) понимается: 1) вероятность наступления события с негативными последствиями; 2) опасность возникновения непредвиденных потерь, убытков, недополучения доходов, прибыли по сравнению с планируемым вариантом3. В исследованиях современных западных специалистов также часто можно встретить аналогичный подход к определению сущности риска. В целях характеристики экономических процессов, происходящих в деятельности хозяйствующих субъектов, наиболее полным, по мнению В.И. Авдийского, является следующее определение риска – «это потен 1 Шахбазян А. А. Понятие и значение правовых рисков в гражданском праве и способы их минимизации // Российский юридический журнал. Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 2011. № 5(80). С. 128. 2 Буянский С. Г., Трунцевский Ю. В. Корпоративное управление, комплаенс и рискменеджмент. М.: Раусайнс, 2016. С. 23. 3 Финансово-кредитный энциклопедический словарь / под общ. ред. А. Г. Грязновой. М.: Финансы и статистика, 2004. С. 845.