Бюджетная система Российской Федерации

Министерство науки и высшего образования Российской Федерации 
Сибирский федеральный университет 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
С. Н. Гриб, Ю. И. Черкасова 
 
БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА  
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
 
Учебное пособие 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Красноярск 
СФУ 
2020 
 

УДК 
336.143(47+57)(07) 
ББК 
65.261.31я73 
Г820 
 
Р е ц е н з е н т ы: 
И. С. Ферова, доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой «Финансы» Сибирского федерального университета; 
В. В. Фахрутдинов, начальник отдела бюджетной политики Министерства финансов Красноярского края 
 
А в т о р ы: 
С. Н. Гриб (гл. 2, п. 2.1–2.4; гл. 4; заключение); 
Ю. И. Черкасова (введение; гл. 1; гл. 2, п. 2.5; гл. 3) 
 
 
Гриб, С. Н. 
Г820 Бюджетная система Российской Федерации : учеб. пособие /  
С. Н. Гриб, Ю. И. Черкасова. – Красноярск : Сиб. федер. ун-т, 2020. – 
392 с. 
 
ISBN 978-5-7638-4208-1 

 

Рассмотрены теоретические основы построения современной бюджетной 
системы Российской Федерации, принципы ее организации, бюджетный процесс и государственный и муниципальный финансовый контроль.  
Приведены практические примеры, контрольные вопросы по каждой теме, 
тесты для контроля знаний, которые помогут при подготовке к семинарским 
занятиям и промежуточной аттестации. 
Предназначено для студентов, обучающихся по направлениям подготовки 
38.03.01 «Экономика», 38.03.04 «Государственное и муниципальное управление», по специальности 38.05.01 «Экономическая безопасность».  
 
 
 
Электронный вариант издания см.: 
УДК 336.143(47+57)(07) 
http://catalog.sfu-kras.ru 
ББК 65.261.31я73 
 
 
 
 
 
 
ISBN 978-5-7638-4208-1 
© Сибирский федеральный университет, 2020

ОГЛАВЛЕНИЕ 

 
 
 
ВВЕДЕНИЕ .................................................................................................................................... 4 

1. БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ .............................................. 7 
1.1. Экономическая сущность и содержание бюджета ........................................................ 7 
1.2. Бюджетное устройство и принципы бюджетной системы Российской Федерации . 12 
1.3. Бюджеты публично-правовых образований Российской Федерации ....................... 26 
1.4. Государственные внебюджетные фонды .................................................................... 33 
1.5. Бюджетная классификация ......................................................................................... 124 

2. ДОХОДЫ И РАСХОДЫ БЮДЖЕТОВ. СБАЛАНСИРОВАННОСТЬ БЮДЖЕТОВ  
БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ............................................... 134 
2.1. Понятие и характеристика видов доходов бюджетов различного уровня, 
формирование доходов бюджетов .................................................................................... 134 
2.2. Формирование расходов бюджетов. Расходные обязательства ............................. 145 
2.3. Дефицит бюджета и источники его покрытия ............................................................ 177 
2.4. Государственный и муниципальный долг. Фонд национального благосостояния ..... 185 
2.5. Межбюджетные отношения в Российской Федерации ............................................. 231 

3. БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ............................................ 266 
3.1. Характеристика этапов бюджетного процесса .......................................................... 266 
3.2. Участники бюджетного процесса и их полномочия .................................................. 275 

4. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ И МУНИЦИПАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ ................. 282 
4.1. Содержание и система государственного  
и муниципального финансового контроля ........................................................................ 282 
4.2. Органы государственного и муниципального финансового контроля. 
Ответственность за нарушение бюджетного законодательства .................................... 291 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ .......................................................................................................................... 304 

СЛОВАРЬ ТЕРМИНОВ ............................................................................................................ 306 

ТЕСТЫ ДЛЯ КОНТРОЛЯ ЗНАНИЙ ......................................................................................... 320 

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК ......................................................................................... 333 

ПРИЛОЖЕНИЯ ......................................................................................................................... 336 
 

ВВЕДЕНИЕ 

 
 
 
В современных экономических условиях основной целью государственной экономической политики является обеспечение сбалансированного развития страны и расширение потенциала отечественной экономики. 
За последние 15 лет в бюджетной системе Российской Федерации произошли существенные структурные сдвиги. При этом эволюцию бюджетной 
политики с начала текущего столетия условно делят на 3 этапа1.  
На первом этапе (начало 2000-х гг.) бюджетная политика формировалась с оглядкой на уроки финансового кризиса 1998 г.: ее основным 
приоритетом было обеспечение макроэкономической, финансовой и ценовой стабильности, а также создание благоприятных условий для ведения 
бизнеса. Именно в этот период были заложены основные элементы механизмов защиты российской экономики и бюджетной системы Российской 
Федерации от переменчивости внешнеэкономической конъюнктуры.  
На втором этапе (2006–2017 гг.) повышенный уровень конъюнктурных доходов в возрастающей степени стал направляться на финансирование бюджетных расходов. Действовавшая конструкция «бюджетных 
правил» допускала довольно значительный объем использования конъюнктурных нефтегазовых доходов на финансирование расходов федерального бюджета, в результате роль бюджетной политики в минимизации 
негативного влияния внешней волатильности на внутренние экономические условия снижалась.  Накопленный в предшествовавшие годы «запас 
прочности» тем не менее позволил обеспечить устойчивость бюджетной 
системы Российской Федерации в период мирового финансового кризиса 
2008–2009 гг. Уточнение редакции «бюджетных правил» в 2013 г. позволило стабилизировать темпы роста расходных обязательств на федеральном уровне, однако в отсутствие существенных мер по сокращению расходов подавляющая доля ресурсной ренты не сберегалась, а продолжала  
использоваться в экономике. Чрезмерное использование конъюнктурной 
ренты постепенно снижало конкурентоспособность торгуемых секторов 
российской экономики. В этот период все отчетливее начала проявляться 
симптоматика «голландской болезни» – существенное изменение структуры цен (значительное укрепление реального эффективного курса рубля)  
и сопутствующее снижение конкурентоспособности торгуемых секторов. 
Кроме того, крен бюджетной политики в части приоритизации бюджетных 
расходов де-факто сместился в сторону наращивания текущих расходов, 

                                                            
1 Бюджетный прогноз Российской Федерации на период до 2036 года // minfin.ru 

причем преимущественно длящегося характера. Наращивание текущих 
расходов в итоге финансировалось за счет вытеснения производительных 
расходов 
(инвестиций 
в 
человеческий 
капитал 
– 
образование  
и здравоохранение – и так называемый физический капитал – инфраструктуру), а также увеличения страховых взносов. Такая ситуация способствовала усугублению накапливавшихся дисбалансов в экономической модели 
развития страны: опережающим (относительно динамики производительности труда) темпам роста заработных плат, ухудшению конкурентоспособности и рентабельности частного сектора, особенно торгуемых несырьевых отраслей, вытеснению инвестиций текущим потреблением. В результате норма сбережений и уровень инвестиционной активности в экономике 
(доля инвестиций в основной капитал в процентах валового внутреннего 
продукта) заметно снизились, что оказывало негативное воздействие на 
темпы потенциального экономического роста.  
При переходе к третьему этапу (со второй половины 2014 г.) на 
структурное замедление темпов экономического роста наложился негативный импульс от резкого изменения внешних условий: отечественная экономика столкнулась с 2-кратным падением цен на нефть и введением  
финансовых санкций. Помимо прямого негативного эффекта это также 
спровоцировало скачок волатильности на финансовом рынке, усиливший 
снижение доверия к национальной валюте и банковской системе. Необходимы были изменения в бюджетной политике, решающие как краткосрочные задачи преодоления негативных последствий внешнего шока, так  
и глобальную задачу повышения долгосрочных устойчивых темпов роста 
российской экономики. На достижение этих целей и была направлена государственная экономическая политика 2015–2017 гг., в том числе и бюджетная. При этом в целях смягчения болезненной адаптации в переходный 
период общая направленность бюджетной политики носила нейтральный 
характер. В настоящее время при низких ценах на нефть отечественная 
экономика характеризуется крепким платежным балансом с минимальной 
зависимостью от внешнего финансирования и ограниченной уязвимостью 
к изменчивости настроений на мировых рынках, контролируемым уровнем 
ненефтегазового дефицита федерального бюджета, инфляционной динамикой на уровне целевых ориентиров и снижающимися инфляционными 
ожиданиями. За последние годы также произошло существенное снижение 
долговой нагрузки нефинансового сектора и оздоровление структуры финансового сегмента, свидетельствуя о том, что сейчас экономика в лучшей 
степени подготовлена к трансформации сбережений в инвестиции. 
Обеспечение устойчивых и предсказуемых макроэкономических 
условий и стабильных фискальных (налоговых и неналоговых) параметров, формирование справедливой конкурентной среды и стимулов для уве

личения инвестиций, создание условий для развития и раскрытия потенциала каждого гражданина – вот те задачи и направления, которые будут  
характеризовать новый четвертый этап в эволюции бюджетной политики. 
Анализ проводимой государством бюджетной политики показывает, 
что бюджетная система государства находится в стадии постоянных изменений, поиска оптимальных решений современных проблем, а значит, требует постоянного изучения и  понимания. Целью данного пособия является 
раскрытие экономического содержания и принципов организации бюджетной системы России, ее роли в социально-экономическом развитии государства, теоретических и практических основ, связанных с формированием 
бюджетных средств, процессом их распределения и использования. 
Структурно пособие состоит из четырех глав. В первой главе рассмотрены состав, структура бюджетной системы Российской Федерации, 
принципы ее построения, характеристика отдельных элементов, основы 
бюджетной классификации. Во второй главе дана детальная характеристика доходов, расходов бюджета, процесса сбалансированности бюджетов 
всех уровней, организации межбюджетных отношений. В третьей главе 
подробно описан бюджетный процесс на федеральном уровне. В четвертой 
главе рассказывается о системе государственного и муниципального финансового контроля, в том числе дается характеристика контролирующих 
органов и мер ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Для контроля знаний в пособии представлены контрольные вопросы 
и тестовые задания. 

1. 
БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО  
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
 
 
 
1.1. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ СУЩНОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ БЮДЖЕТА 
 
Термин «бюджет» происходит от старинного нормандского слова 
bougette, означающего карман, сумку, кожаный мешок. От него произошло 
budget, которым англичане обозначали кожаный мешок (затем портфель), 
содержащий документы (счета), касающиеся государственных доходов  
и расходов. Отсюда выражение «открыть бюджет», что означало представление этих документов на утверждение парламента. Позднее этим словом 
стали обозначать речь канцлера казначейства, посвященную финансовым 
делам государства, а с конца XVIII в. – уже сам документ, содержащий 
роспись доходов и расходов государства. 
В настоящее время слово «бюджет» употребляют для обозначения 
любого денежного хозяйства. Поэтому говорят о бюджете государства, 
бюджете субъекта Федерации, бюджете муниципального образования, 
бюджете организации и даже отдельного домохозяйства, лица или семьи. 
Однако в практике использования термина «бюджет» возможны  
несколько значений и применение его в разных смыслах. При употреблении слова «бюджет» на практике под ним понимается и денежный фонд, 
находящийся в руках государства, и документ, определяющий порядок его 
образования и использования. С терминологической точки зрения более 
правильно разделять эти понятия. Выделяют следующие подходы к определению категории «бюджет» (рис. 1.1): 
а) как экономической категории; 
б) в материальном смысле; 
в) с финансовой точки зрения; 
г) с юридической точки зрения. 
Как экономическая категория бюджет – это совокупность экономических отношений, которые возникают в связи с формированием и распределением бюджета как денежного фонда государства. При этом различаются два вида экономических финансовых отношений: приходные и расходные. Первые отношения опосредуют движение денежных средств от 
плательщиков в бюджет и выражают его формирование как денежного 
фонда. Как сторона этого отношения государство выступает в качестве получателя денежных средств. Примером могут служить налоговые отношения, которые выражают одностороннее движение стоимости в денежной 

форме от плательщика в бюджет Российской Федерации, не сопряженное  
с встречным движением стоимости в товарной форме. Вторые – расходные – 
экономические отношения выражают расходование (распределение) бюджета и выражают движение денежных средств из бюджета к получателю 
бюджетных средств. Как сторона данного отношения государство выступает в качестве поставщика денежных средств. Таким образом, совокупность бюджетных отношений по формированию и использованию бюджетного фонда страны составляет понятие государственного бюджета. 
 
 

 
 
Рис. 1.1. Подходы к определению понятия «бюджет» 
 
 
В материальном смысле бюджет – это денежный фонд, находящийся 
в собственности данного субъекта. При этом под денежным фондом понимается обособленная совокупность денежных средств, распределенных по 
определенным группировкам, имеющих свое целевое назначение, свой порядок использования, и орган, который распоряжается этими денежными 
средствами. 
Бюджет как денежный фонд предназначен для финансирования задач 
и функций органов власти. Он является основным и крупнейшим в суммарном выражении денежным фондом государства. В отличие от других, 
внебюджетных фондов, которые носят специализированный характер  
(то есть предназначены для финансирования определенного направления 
деятельности или специальных задач), бюджет носит характер универсального денежного фонда. 
Таким образом, в материальном смысле бюджет – это имущество  
(в денежной форме), принадлежащее Российской Федерации на праве государственной собственности и входящее в состав ее казны. 

В финансово-организационном смысле бюджет Российской Федерации – это финансовый план формирования и распределения централизованного (на уровне государства) денежного фонда, предназначенного 
для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам его ведения. 
В системе финансовых планов бюджет выступает основным финансовым планом, так как он посвящен крупнейшему в системе финансов денежному фонду. В этом смысле бюджет – это утверждаемая в особом 
порядке роспись денежных доходов и расходов определенного денежного фонда. 
Как правовая категория бюджет – это финансово-правовой акт, посредством которого утверждается финансовый план формирования и распределения создаваемого на уровне Российской Федерации денежного 
фонда, предназначенного для финансирования задач и функций данного 
субъекта. Данный финансовый документ имеет силу закона на уровне федерации и региона или принимается в форме решения представительного 
органа власти местного самоуправления. 
Таким образом, бюджет является одновременно и правовой, и экономической категорией. В современных условиях он является основным 
инструментом государственного регулирования экономики, играет активную роль в обеспечении ее стабильности и развития. Реализация любого 
направления политики государства в экономической или социальной сфере 
требует соответствующего ресурсного обеспечения. Именно поэтому 
бюджет объективно необходим каждому государству для выполнения возложенных на него функций. Отдельные его элементы, такие как прямые  
и косвенные налоги, займы, расходы на государственное управление, оборону и др., существовали на протяжении истории человечества при различном общественном строе и сохраняются в наши дни. 
Бюджетный кодекс РФ трактует понятие «бюджет» с экономической 
точки зрения. Бюджет – форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач  
и функций государства и местного самоуправления (БК РФ, ст. 6). 
Сущность бюджета как экономической категории проявляется в его 
функциях. К их числу относятся: 
1. Аккумулирующая функция. Основное назначение бюджета заключается в том, что он позволяет аккумулировать финансовые средства в руках государства и использовать их для финансирования различных программ. Реализация данной функции происходит посредством специальных 
фискальных органов государственного финансового контроля: Федеральной налоговой службы, Федеральной таможенной службы, Федерального 
казначейства, различных органов исполнительной власти, аккумулирующих неналоговые доходы. 

2. Регулирующая функция. В условиях рыночной экономики основным инструментом государственного регулирования является финансовая 
система, центральным звеном которой является бюджет. Любые значимые 
решения в области экономической политики должны иметь финансовое 
обеспечение, поэтому они подкрепляются соответствующими бюджетными расходами. Осуществляя расходы на здравоохранение, образование,  
социальное обеспечение, государство регулирует социальное развитие  
и уровень жизни населения страны. С помощью расходов на поддержку 
отдельных отраслей экономики обеспечивается производство общественно-значимых товаров и услуг, которое с точки зрения рынка может быть 
неэффективным. Бюджет является инструментом региональной политики, 
поскольку за счет средств регионов-доноров осуществляется поддержка 
депрессивных и кризисных территорий, имеющих недостаточный экономический потенциал или испытывающих последствия чрезвычайных 
ситуаций. 
Влияние бюджета не ограничивается государственным сектором 
экономики и выходит далеко за его пределы. Регулирующее влияние оказывают не только бюджетные расходы, но и налоги, стимулирующие или 
сдерживающие развитие отдельных отраслей или сфер деятельности. Так, 
введение специальных налоговых режимов способствовало, по мнению 
правительства, развитию малого предпринимательства, а например, увеличение ввозных таможенных пошлин на бывшие в эксплуатации импортные 
автомобили, безусловно, повлияет на снижение объемов их реализации  
в России. 
3. Контрольная функция. Бюджет позволяет осуществлять контроль за 
действиями исполнительной власти, который может осуществляться в различных формах – со стороны специализированных органов, наделенных 
контрольными полномочиями, со стороны вышестоящей организации и др. 
В странах с развитыми демократическими традициями важное значение 
отводится общественному контролю, для развития которого принимаются 
специальные программы повышения прозрачности бюджетной системы. 
Бюджет принимается как закон и тем самым накладывает ограничения на 
действия правительства. В нем законодательно закреплены лимиты отдельных статей доходов и расходов, которые государство должно четко 
соблюдать при проведении социально-экономической политики. 
4. Информационная функция. Бюджет является индикатором текущего состояния экономики страны, социальной сферы, политической ситуации. Структура его доходной и расходной частей позволяет судить о приоритетах государственной политики, масштабах влияния на нее отдельных 
групп интересов. Более того, поскольку закон о бюджете на очередной год 
составляется как плановый документ, он выступает как прогноз будущей