Государственное и муниципальное управление

ГОСУДАРСТВЕННОЕ 
И МУНИЦИПАЛЬНОЕ 

УПРАВЛЕНИЕ

Р.Т. МУХАЕВ
Р.А. АБРАМОВ

УЧЕБНИК

Рекомендовано Межрегиональным учебно-методическим советом 

профессионального образования в качестве учебника для студентов 

высших учебных заведений, обучающихся по направлениям подготовки 

38.03.04 «Государственное и муниципальное управление», 41.03.04 «Политология», 

38.03.02 «Менеджмент» (квалификация (степень) «бакалавр») 

(протокол № 3 от 17.03.2021)

Москва
ИНФРА-М

2021

УДК 351/354(075.8)
ББК 67.401я73
 
М92

Мухаев Р.Т.

М92  
Государственное и муниципальное управление : учебник / Р.Т. Му
хаев, Р.А. Абрамов. — Москва : ИНФРА-М, 2021. — 468 с. — (Высшее 
образование: Бакалавриат). — DOI 10.12737/1222458.

ISBN 978-5-16-016727-5 (print)
ISBN 978-5-16-109311-5 (online)
Настоящий учебник раскрывает все аспекты теоретического и приклад
ного анализа актуальных проблем современного государственного и муниципального управления, который опирается на обобщение мирового и отечественного опыта функционирования систем публичного управления. 
В рамках коммуникативной парадигмы публичного управления рассмотрены система, механизм, практики, аппарат публичного управления зарубежных стран, стили принятия государственных решений и технологии 
их реализации в разных моделях государственного управления. Новеллой 
учебника является компаративный анализ угроз, вызовов и ответов, определяющих современные трансформации административной сферы и технологии управления изменениями в области публичного администрирования, а также маркеры квантификации эффективности систем публичного 
управления в информационном обществе.

Соответствует требованиям федеральных государственных образова
тельных стандартов высшего образования последнего поколения.

Для бакалавров высших учебных заведений, обучающихся по направ
лениям подготовки 38.03.04 «Государственное и муниципальное управление», 41.03.04 «Политология», 38.03.02 «Менеджмент».

УДК 351/354(075.8)

ББК 67.401я73

Р е ц е н з е н т ы:

Сульдина Г.А., доктор экономических наук, профессор, заведующий кафед
рой государственного управления и кадровой политики Московского городского университета управления Правительства Москвы имени Ю.М. Лужкова;

Гришина И.В., доктор экономических наук, старший научный сотрудник 

Всероссийской академии внешней торговли Министерства экономического 
развития Российской Федерации;

Бухвальд Е.М., доктор экономических наук, профессор, главный научный 

сотрудник — заведующий Центром федеративных отношений и регионального 
развития Института экономики Российской академии наук

ISBN 978-5-16-016727-5 (print)
ISBN 978-5-16-109311-5 (online)
© Мухаев Р.Т., Абрамов Р.А., 2021

Данная книга доступна в цветном  исполнении 
в электронно-библиотечной системе Znanium.com

Приветственное слово

Уважаемые читатели!

Мы живем с Вами в непростое время, отличительной мировой 
чертой которого является нарастание неопределенности, неупорядоченности, стихийности, где достижения информационно-технологической революции соседствуют с культурной отсталостью, 
богатство и роскошь немногих уживается с галопирующей нищетой 
и голодом миллионов. Эти социальные аномалии являются проявлениями кризиса современной цивилизации, неэффективности 
систем государственного управления, их неспособности адекватно 
ответить на принципиально новые угрозы и вызовы. Этим объясняется повышенный академический интерес в различных странах 
к созданию эффективных моделей современного государственного 
управления, начавших эти поиски с административных реформ 
70–80-х гг. XX в. Как показала практика, значение эффективной 
системы государственного управления многократно возросло 
в условиях пандемии COVID-19.
Амбициозные задачи поставлены в Указе Президента 
России В.В. Путина «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» 
от 7 мая 2018 года. Национальные проекты направлены на обеспечение прорывного научно-технологического и социально-экономического развития России, повышения уровня жизни, создания 
условий и возможностей для самореализации и раскрытия таланта 
каждого человека. Эти судьбоносные задачи для России невозможно решить без современной и эффективной системы государственного управления, без современного управленца, вооруженного 
всей суммой передовых знаний в сфере публичного управления, 
овладевшего передовыми информационными технологиями, обладающего навыками эффективной коммуникации с гражданами 
и обществом.
Настоящий учебник содержит ответы на многие актуальные 
проблемы государственного управления в России и за рубежом, 
сформировавшиеся в постиндустриальном обществе на рубеже 
XX–XXI вв. Теоретическая и прикладная потребность в модернизации системы государственного управления России вызвана 
его заметным отставанием от запросов времени, отягощенного 
режимом западных санкций и несбывшихся ожиданий от адми

нистративной реформы начала XXI в. По всем признакам настоящий учебник — учебник нового поколения, который базируется 
на новейших концептуальных парадигмах управления публичной 
сферой, ориентированных на глубокий анализ трансформационных 
процессов современного мира, основанных на сочетании глубокой 
теоретической подготовки публичного менеджера с широким изучением практического опыта публичного администрирования 
различных стран.
Успехов Вам, будущие управленцы, в освоении сложной и актуальной науки публичного управления!

Диденко Алексей Николаевич,
Председатель комитета по федеративному устройству 
и вопросам местного самоуправления Государственной Думы 
Федерального Собрания Российской Федерации

Введение

Повышенный академический интерес к созданию модели государственного управления, способной быть эффективной в условиях 
неопределенности и нарастающего разнообразия запросов и ожиданий, имеет вполне практическое объяснение. Современные модели государственного управления испытывают системный кризис, 
вызванный их неспособностью выступать навигатором в бушующем море глобальных угроз и локальных вызовов. Коронавирус 
COVID-19, как смерч, пронесшийся по всему миру и унесший 
сотни тысяч жизней; современный миграционный кризис, накрывший всю Европу и США и ввергший их в состояние хаоса; 
стремительный разрыв в уровне жизни разных групп населения 
развитых стран, приведший к социальным потрясениям; массовая 
безработица, вызванная перемещением производства в страны 
с низкими издержками производства; нарастающее разнообразие 
потребностей человека информационного общества, стремящегося 
к самовыражению, и, как следствие, кризис идентичности; распространение радикальных идеологий и террористических практик — 
все это проявления неспособности современных систем государственного управления эффективно ответить на принципиально 
новые условия функционирования современных обществ. В этом 
смысле Россия не является исключением. Напротив, потребность 
в трансформации всей системы государственного и муниципального управления вызвана крайне низким качеством публичного 
управления, его отставанием от запросов времени1, отягощенного 
режимом западных санкций и неудачами административной реформы 2004–2014 гг., ставших барьерами на пути реализации 
«стратегии прорыва» В.В. Путина и вывода страны на новую орбиту социально-экономического и политического развития.
Очевидно и другое. Для того, чтобы ликвидировать отставание 
от развитых стран, быть успешными в глобальной конкуренции 
с ними, достичь целей, заявленных в концепции «устойчивого развития» ООН на 2016–2030 гг., недостаточны лишь институциональные изменения в механизме государственного управления2. 
Необходимо принципиально поменять систему подготовки госу
1 
См.: Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ 
от 15 января 2020 г.
2 
См: ООН и устойчивое развитие. URL: https://www.un.org/ru/sections/
general/un-and-sustainability/ (дата обращения: 25.01.2021).

дарственных служащих, способных принимать эффективные управленческие решения в условиях быстроменяющейся реальности. 
Инновации в системе подготовки управленцев нового поколения 
должны быть направлены на формирование у них способностей 
творчески мыслить, анализировать экономические, политические 
и социальные процессы, систематизировать практический опыт 
публичного администрирования развитых стран, делать выводы относительно стратегии и тактики публичных действий. Подготовка 
таких специалистов требует учебников нового поколения, которые 
опираются на современные концептуальные парадигмы управления публичной сферой, ориентированные на глубокий анализ 
трансформационных процессов современного мира, сочетающих 
глубокую теоретическую подготовку с широким изучением практического опыта публичного администрирования различных стран.
Учебник «Государственное и муниципальное управление» отличается от существующих аналогов рядом особенностей.
Во-первых, учебник методологически революционен, поскольку 
рассматривает государственное управление как процесс коммуникации власти и групп интересов по поводу распределения общественного блага путем принятия управленческих решений. Он 
содержит наиболее полный набор современных концептуальных 
интерпретаций качественных изменений, которым подверглась современная система государственного управления.
Во-вторых, учебник носит междисциплинарный характер 
и охватывает широкий круг актуальных проблем политического, 
экономического, социального, правового и психологического развития, выступающих в качестве объектов воздействия системы государственного управления современных государств.
В-третьих, учебник содержит анализ практик трансформаций 
природы, моделей и технологий государственного и муниципального управления современных стран в различные периоды, в том 
числе в эпоху глобальной демократизации, радикальных сдвигов 
в экономике, политике, социальной сфере, системе мышления 
и картине мира человека информационного общества.
В-четвертых, учебник чрезвычайно современен. Актуальные 
теоретические и прикладные проблемы государственного и муниципального управления рассматриваются в контексте современной 
цифровой среды, которая заметно трансформирует модели коммуникации власти и общества, систему институтов, механизм принятия управленческих решений и технологии их реализации.
В-пятых, учебник адресован будущим управленцам, которые 
должны понимать, что государственное и муниципальное управ

ление имеет два лица, являясь в качестве науки и в качестве искусства. Как наука государственное управление представляет собой совокупность знаний о концепциях и закономерностях организации 
и функционирования управляющей системы, современных технологиях управляющего воздействия государства на социальные 
процессы. Глубокое усвоение современных теорий и технологий государственного управления во многом определяют уровень компетенций и функционал современного государственного служащего. 
Как искусство государственное управление подразумевает способности, навыки, умения государственного служащего творчески 
и нестандартно принимать управленческие решения в ситуации неопределенности и дефицита времени, помня о своем высоком призвании — служить Родине и простым людям.
Содержание учебника «Государственное и муниципальное 
управление» направлено на успешное формирование следующих 
компетенций, предусмотренных Федеральным государственным 
образовательным стандартом высшего образования:
знать
 
• содержание и назначение публичного управления в жизни общества, уметь моделировать административные процессы и процедуры в органах государственной власти Российской Федерации, органах государственной власти субъектов Российской 
Федерации, органах местного самоуправления, адаптировать основные математические модели к практическим задачам (ПК-7);
уметь
 
• оценивать экономические, социальные, политические условия 
и последствия реализации государственных (муниципальных) 
программ (ПК-12);
 
• определять приоритеты профессиональной деятельности, разрабатывать и эффективно исполнять управленческие решения, 
в том числе в условиях неопределенности и рисков, применять 
адекватные инструменты и технологии регулирующего воздействия при их реализации (ОПК-1);
 
• применять основные экономические методы для управления 
государственным и муниципальным имуществом, принятия 
управленческих решений по бюджетированию и структуре государственных (муниципальных) активов (ПК-3);
 
• осуществлять деловое общение и публичные выступления, 
вести переговоры, совещания, осуществлять деловую переписку 
и поддерживать электронные коммуникации (ОПК-4);
владеть
 
• способностью разрабатывать социально-экономические проекты 
(программы развития);

 
• навыками составления бюджетной и финансовой отчетности, 
распределения ресурсов с учетом последствий влияния различных методов и способов на результаты деятельности организации (ОПК-5);
 
• навыками количественного и качественного анализа при оценке 
состояния экономической, социальной, политической среды, 
деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской 
Федерации (ПК-6).

Раздел I.

ВВЕДЕНИЕ В ТЕОРИЮ 
И ИСТОРИЮ ГОСУДАРСТВЕННОГО 
И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

При всей кажущейся очевидности ответить на вопрос: «Что 
такое управление?» оказывается не так просто. В обыденном понимании термин «управление» вызывает неоднозначные ассоциации. 
В зависимости от оценочных значений — негативных или позитивных — ему приписываются разные смыслы. Обычно управление 
ассоциируется с порядком, в противоположность хаосу, дезорганизации, деструкции. Однако состояние упорядоченности может достигаться разными методами: принуждением, насилием, понуждением, господством, подчинением, стимулированием, побуждением, 
воздействием, организацией, регулированием, влиянием и т.д.
В современной науке интерпретация понятия «управление» 
также неоднозначна, поскольку, в зависимости от среды применения (живая природа, техника, общество), в его понимание вкладываются разные смыслы. Многие авторы и научные школы акцентируют внимание на различных сторонах этого сложного явления: 
на структуре институтов управления, технологиях управляющего 
воздействия, типах и принципах коммуникации управляющего 
и управляемого, системе мотиваций и т.д. Подобное многоголосье 
в понимании феномена управления естественно, поскольку содержание и арсенал средств управляющего воздействия — не только 
разные от страны к стране, но и менялись от эпохи к эпохе. Очевидно, что механизм государственного управления средневекового 
сословного общества существенно отличается от его аналога в информационном, демократическом обществе. Вероятно, и практики 
управляющего воздействия не остаются неизменными, их эффективность зависит от способности управляющей системы адекватно 
распознавать новые запросы общества и оперативно их удовлетворять. А это невозможно без развития теории публичного управления, включающей и государственное, и муниципальное управление.

Глава 1. 
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ 
И ЕГО РОЛЬ В ОБЩЕСТВЕ

Как ни парадоксально, но многообразие форм управляющего 
воздействия современного государства на различные сферы жизни 
динамично меняющегося информационного общества не сделало 
его более безопасным и процветающим. Более того, очевидным становится противоречие между ожиданиями найти идеальную комбинацию управленческих структур (governing structures) и ее способностью быть эффективной в условиях нарастающего социального 
разнообразия. Административные реформы на Западе, начавшиеся 
в 80-е гг. XX в. с целью перехода от затратной и неповоротливой 
бюрократической модели управления к экономичной и чутко реагирующей на запросы граждан менеджеральной (рыночной), не дали 
однозначного ответа на вопрос о том, какая из них более эффективная. Позже к бюрократии и рынку, как моделям управления, 
добавилась еще одна форма управленческих структур — сетевое 
управление. Однако ни бюрократия, ни рынок, ни сеть как инструменты перераспределения ресурсов, осуществления регуляции, 
контроля и координации общественных запросов не являются 
ни «хорошими», ни «плохими». Их выбор не может зависеть исключительно от идеологии правительства, он должен определяться 
теми реалиями, при которых каждая модель будет эффективной.
Включение в систему современного государственного управления новых механизмов регуляции и контроля существенно трансформировало привычные интерпретации термина «government» 
(правительство), которым прежде обозначалось государственное 
управление в западной науке. Термин «government» многозначен, 
под ним понимается: 1) деятельность или процесс управления; 
2) форма структурированного права; 3) люди, наделенные обязанностью управлять (правители, служащие); 4) способ, метод или 
система, с помощью которой управляется конкретное общество1. 
Для отражения изменений, произошедших в механизме и практиках государственного управления в западных странах после административных реформ 80-х гг. XX в. и начала XXI в., стал использовать термин «governance» (руководство). Понятие «governance» 

1 
См.: Finer S.E. Comparative Government. London: Allen Lane: The Penguin 
Press, 1970.