Конституционно-правовые основы взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами России в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ 
ОСНОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ 
ОБЩЕСТВЕННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ 
С ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫМИ 
ОРГАНАМИ РОССИИ В СФЕРЕ 
ЗАЩИТЫ ПРАВ И СВОБОД 
ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА

С.А. Васильев

Монография

Москва
ВУЗОВСКИЙ УЧЕБНИК
ИНФРА-М
2022

Севастопольский государственный университет

Второе издание

УДК 342(075.4)
ББК 67.300
 
В19

Васильев С.А. 
Конституционно-правовые основы взаимодействия общественных 
объединений с правоохранительными органами России в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина : монография / С.А. Васильев. — 2-е изд. — Москва : Вузовский учебник : ИНФРА-М, 2022. — 
116 с. — (Научная книга).

ISBN 978-5-9558-0469-9 (Вузовский учебник)
ISBN 978-5-16-011092-9 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-103616-7 (ИНФРА-М, online)

Настоящая монография посвящена активно развивающейся сфере 
общественных отношений, имеющей большое количество юридических 
нюансов, — взаимодействию общественных объединений с правоохранительными органами России в сфере защиты прав и свобод человека 
и гражданина. При этом в книге по большей части рассмотрен конституционно-правовой аспект рассматриваемой деятельности, исходя из чего  
осуществлена попытка систематизации правового регулирования. Кроме 
того, на основе изучения практики и научных трудов выделены как основные формы и направления данного взаимодействия, так и некоторые особенности совместной деятельности общественных объединений с отдельными правоохранительными органами.
Издание предназначено для преподавателей, аспирантов, студентов юридических вузов и факультетов, практических работников правоохранительных органов, участников общественных объединений, а также для всех читателей, интересующихся актуальными вопросами конституционного права.

УДК 342(075.4)
ББК 67.300

В19

© Вузовский учебник, 2016

ISBN 978-5-9558-0469-9 (Вузовский учебник)
ISBN 978-5-16-011092-9 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-103616-7 (ИНФРА-М, online)

Моим самым близким

Васильевой Людмиле Александровне,
Грибкову Владимиру Дмитриевичу и

Зуеву Ярославу Николаевичу

посвящается…

ВВЕДЕНИЕ1

Одной из важных задач в современной российской действительности 

остается обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина. Как 
показывает практика, количество обращений граждан в эти органы постоянно растет. Так, за 2013 год в структурные подразделения Министерства 
внутренних дел Российской Федерации поступило 28,35 млн заявлений, 
сообщений и иной информации о происшествиях, что на 7,5% больше, 
чем за 2012 год2. В 2011 году количество обращений граждан в органы 
полиции было еще ниже и равнялось 24,61 млн3. Безусловно, не все обращения в полицию связаны с нарушениями прав и свобод человека и 
гражданина. Некоторые из них неподведомственны органам внутренних 
дел, однако рост данных показателей за последнее время говорит о тревожной ситуации в данной сфере.

Рассматривая статистику органов прокуратуры, также приходится 

констатировать отрицательную динамику: в 2010 году ими выявлено и 
устранено свыше 2,5 млн нарушений прав и свобод граждан4. Через два 
года этот показатель вырос до 3 млн5. В 2014 году органами прокуратуры 

1 Монография подготовлена при финансовой поддержке Министерства 

образования и науки за счет средств гранта Президента для государственной 
поддержки молодых российских ученых — кандидатов наук МК-6815.2015.6.

2 Краткая характеристика состояния преступности в Российской Федерации 

за январь — декабрь 2013 года // Официальный сайт Министерства внутренних 
дел Российской Федерации. URL: https://mvd.ru/reports/item/1609734/
(дата 

обращения — 7 января 2015 г.).

3 Состояние преступности — январь-декабрь 2011 года // Официальный сайт 

Министерства внутренних дел Российской Федерации. URL: https://mvd.ru/
reports/item/209743/ (дата обращения — 7 января 2015 г.).

4 Чайка Ю.Я. Доклад на заседании Совета Федерации Федерального Собрания 

Российской Федерации по итогам работы за 2010 г. // Официальный сайт 
Генеральной прокуратуры Российской Федерации. URL: http://genproc.gov.ru/
genprokuror/ appearances/document-71822/ (дата обращения — 1 июля 2013 г.).

5 Чайка Ю.Я. Доклад на заседании Совета Федерации Федерального Собрания 

Российской Федерации по итогам работы за 2012 г. // Официальный сайт 
Генеральной прокуратуры Российской Федерации. URL: http://www.genproc.
gov.ru/smi/interview_and_ 
appearences/appearences/82414/
(дата 
обращения —

1 июля 2013 г.).

выявлено почти 4,5 млн различных правонарушений6. Поэтому необходимость поиска новых форм противодействия подобной тенденции очевидна.

Одним из способов повышения эффективности защиты прав и свобод 

человека и гражданина, на наш взгляд, является развитие взаимодействия 
различного рода объединений граждан с правоохранительными органами. 
Самым массовым представителем таких формирований являются общественные объединения, которые в настоящее время являются активно 
развивающимся институтом гражданского общества, представляющим 
собой совокупность людей, объединившихся исходя из общности профессии, интересов, проблем, нужд и т.д. Данные формирования представляют собой серьезную общественную силу, способную достигать социально полезных целей. Как справедливо отмечал М.А. Бакунин, «…когда 
десять или более людей соединяют свои усилия для достижения общей 
цели, между ними зарождается новая сила, далеко превосходящая простую арифметическую сумму их частных усилий»7. Другими словами —
там, где одному человеку трудно достичь желаемого результата, с помощью общественного объединения, профессионально занимающегося узким кругом вопросов, гораздо легче добиться положительного решения 
для каждого ее участника и тех, в интересах которых она действует.

Особую роль и влияние на государственную власть оказывают право
защитные организации. Именно они, как правило, стоят на острие разрешения тех или иных социальных конфликтов. Правозащитные организации ведут мониторинг нарушений прав человека, готовят региональные и 
национальные доклады, взаимодействуют с Уполномоченным по правам 
человека Российской Федерации и региональными уполномоченными, 
принимают участие в международных форумах различных межгосударственных организаций, выступая с критикой тех или иных действий властей8.

Правоохранительные органы — это государственные органы и него
сударственные организации, создаваемые специально для защиты законных интересов государства, общества и личности. Несмотря на широкое 
понимание правоохранительных органов, используемое в данном издании, необходимо отметить, что далеко не все из них взаимодействуют с 
общественными объединениями. Поэтому при исследовании вопросов 
взаимодействия с общественными объединениями рассмотрены те, которые уже принимают участие в данной работе, а также те из них, вовлече
6 Статистические данные об основных показателях деятельности органов 

прокуратуры Российской Федерации за январь-ноябрь 2014 г. // Официальный 
сайт 
Генеральной 
прокуратуры 
Российской 
Федерации. 
URL: 

http://genproc.gov.ru/stat/data/519038/ (дата обращения — 7 января 2015 г.).

7 Бакунин М.А. Наука и насущное революционное дело // Бакунин М.А. 

Философия. Социология. Политика. — М.: Правда, 1989. — С. 151.

8 Гриб В.В. Историческая роль и значение общественных формирований в 

России в развитии гражданского общества // История государства и права. —
2010. — № 10. — С. 33.

ние которых в рассматриваемое взаимодействие необходимо. В частности: 
прокуратура, 
полиция, 
учреждения 
и 
органы 
уголовно
исполнительной системы Российской Федерации, Уполномоченные по 
правам человека в Российской Федерации и в ее субъектах, Уполномоченные по правам ребенка в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации, Уполномоченные по защите прав предпринимателей в 
Российской Федерации и в субъектах Федерации, Министерство юстиции 
Российской Федерации, органы адвокатуры и нотариата. Кроме того, исследованы отдельные аспекты взаимодействия общественных объединений с военными судами, Следственным комитетом Российской Федерации, Федеральной миграционной службой России, Федеральной налоговой службой, с органами, осуществляющими санитарно-эпидемиологический контроль.

Особое место в ряду субъектов взаимодействия общественных объ
единений с правоохранительными органами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина занимают Общественная палата Российской 
Федерации, общественные палаты в субъектах Российской Федерации, 
общественные советы при правоохранительных органах, общественнонаблюдательные комиссии и иные консультативные формирования при 
правоохранительных органах. В данной работе они рассматриваются как 
участники осуществления взаимодействия общественных объединений с 
правоохранительными органами в сфере защиты прав и свобод человека 
и гражданина (государственно-общественные формирования). Это объясняется тем, что в законодательстве по-разному определяется их организационно-правовая форма, на состав участников так или иначе могут влиять 
руководители правоохранительных органов соответствующего уровня, 
однако, не являясь общественными объединениями, они включают в свой 
состав представителей независимых некоммерческих формирований, которые непосредственно взаимодействуют с правоохранительными органами. Таким образом, государственно-общественные формирования являются своеобразной «площадкой», организованной государством, на 
которой представители общественных объединений могут сформировать 
конкретные предложения для правоохранительных органов, а также решить некоторые проблемы, которые, по мнению общественности, возникают в процессе функционирования правоохранительных органов.

В последнее время взаимодействие общественных объединений с 

правоохранительными органами в сфере защиты прав и свобод человека 
и гражданина приобретает все новые формы, разрабатываются различные подходы к улучшению качества этой работы. Результатами развития данных общественных отношений можно обозначить вступление в 
силу нормативных правовых актов, которые приняты в 2014 году9, а 
также законопроектов, внесенных на рассмотрение в Государственную 

9 Об участии граждан в охране общественного порядка: Федеральный закон от 

2 апреля 2014 года № 44-ФЗ // СЗ РФ. — 2014. —№ 14. — Ст. 1536; Об основах 
общественного контроля в Российской Федерации: Федеральный закон от 
21 июля 2014 года № 212-ФЗ // СЗ РФ. — 2014. — № 30 (ч. I). — Ст. 4213.

Думу Федерального Собрания Российской Федерации10, так или иначе 
регламентирующих или предполагающих такую регламентацию в будущем. Безусловно, наличие нормативной правовой базы еще не свидетельствует о повышении уровня жизни в обществе, однако государству 
становится все более очевидно, что в настоящее время обществом 
сложно управлять, необходимо строить с ним диалог для достижения 
положительных результатов, в том числе в сфере защиты прав и свобод 
человека и гражданина. Поэтому данное направление работы представляется перспективным, а развитие конституционно-правовых основ взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами может позволить повысить качество защиты прав и свобод человека и гражданина. Для того чтобы нормативная правовая база совершенствовалась, необходимо развивать теоретические основы и на доктринальном уровне изучать и формулировать понятия, признаки, принципы, направления и формы взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами в сфере защиты прав и свобод 
человека и гражданина, предлагать варианты совершенствования действующего законодательства.

К сожалению, в настоящее время отношение общественности к взаи
модействию с правоохранительными органами остается весьма неоднозначным. Так, автором данной книги в 2012 году был проведен опрос 
граждан о степени их информированности о взаимодействии общественных объединений с правоохранительными органами в сфере защиты прав 
и свобод человека и гражданина, а также участия граждан в работе некоммерческих формирований. В этом социологическом исследовании 
приняли участие 1249 человек из 24-х субъектов Российской Федерации, 
среди которых были представители разных социальных слоев.

Из числа опрошенных только 26% участвовало или участвует в работе 

общественных объединений. 58% опрошенных считает, что на сегодняшний день невозможно участвовать в управлении делами государства каждому гражданину, такой же процент респондентов убежден, что этого 
нельзя сделать, в том числе посредством общественных объединений.

Представляет высокий интерес степень доверия населения обще
ственным объединениям. Для сравнения также граждане были опрошены 
на предмет доверия правоохранительным органам. Оказалось, что государственным органам:

- полностью доверяют 14,9%;
- доверяют 26,6%;
- доверяют не в полной мере 37,2%;
- не доверяют 21,3%.
Общественным объединениям как правозащитникам:
- полностью доверяют 9%;
- доверяют 24%;

10 Петров И. Шерифа зовут на выход. В регионах предложено создавать 

милицию, избираемую населением // Официальный сайт Российской газеты. URL: 
http://www.rg.ru/2014/10/14/milizia-site.html (дата обращения — 7 января 2015 г.).

- доверяют не в полной мере 36%;
- не доверяют 31%.
Таким образом, население доверяет государству в большей степени, 

нежели своим собственным формированиям. Данная ситуация объясняется тем, что население владеет большим объемом информации о деятельности правоохранительных органов из средств массовой информации, 
нежели о работе общественных объединений. Кроме того, данные показатели свидетельствуют, в том числе, о низкой инициативности населения: 
не знают, потому что не создают данные формирования.

Последними были заданы вопросы об эффективности взаимодействия 

общественных объединений с правоохранительными органами, на что 
респонденты ответили: 

- очень эффективно 12%;
- эффективно 40%;
- недостаточно эффективно 38%;
- неэффективно 11%.
Однако когда дело коснулось взаимодействия их организации с дан
ными институтами гражданского общества, результаты были следующие:

- очень эффективно 10%;
- эффективно 36%;
- недостаточно эффективно 31%;
- неэффективно 21%.
Таким образом, опрошенные посчитали, что взаимодействие с право
охранительными органами даст положительные результаты, но в той организации, в которой работают респонденты, эффективность окажется 
недостаточно высокой.

Как отмечает В.В. Путин, государство заинтересовано в углублении 

взаимодействия с общественными объединениями11, общественность же, 
в свою очередь, всегда стремится влиять на государство для достижения 
социально полезных целей. Поэтому взаимодействие общественных объединений с правоохранительными органами потенциально способно вовлечь в процесс своего осуществления большее число граждан, повысить 
правовую культуру граждан, поспособствовать повышению доверия 
населения к государству и негосударственным формированиям, снизить 
уровень нарушений прав и свобод человека и гражданина.

11 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию // 

Стенограмма выступления от 16 мая 2003 г. — М., 2003. — С. 58, 59.

Глава 1

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ И ПРАВОВОЕ 

РЕГУЛИРОВАНИЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ 

ОБЩЕСТВЕННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ 

С ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ В СФЕРЕ 

ЗАЩИТЫ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА

1.1. Конституционные принципы и правовая сущность 

взаимодействия общественных объединений 

с правоохранительными органами в сфере защиты прав 

и свобод человека и гражданина

Конституционно-правовые основы взаимодействия общественных 

объединений с правоохранительными органами — это закрепленные в 
Конституции Российской Федерации и развитые в действующем законодательстве основополагающие понятия, принципы, направления и особенности данной деятельности. Именно этот базис требует своего внимательного изучения, для того чтобы успешно реализовывать данное взаимодействие и таким образом повышать качество защиты прав и свобод 
человека и гражданина.

В статье 2 Конституции Российской Федерации (далее — Конститу
ция РФ) закрепляется норма о высшей ценности человека, его прав и свобод. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. А.В. Худяков определяет конституционные обязанности государства как действие или условие, подлежащее 
обязательному исполнению государством и его органами12. Исходя из 
этого следует, что государственные органы обязаны защищать права человека, поэтому некоторые из них специально создаются для реализации 
указанной цели, и такие органы называются правоохранительными.

Помимо государственной защиты прав и свобод человека и граждани
на, ч. 2 ст. 45 Конституции РФ закрепляет право каждого защищать свои 
права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Однако 
человек в случаях, когда его права нарушены, далеко не всегда может в 
полном объеме защитить их. Необходимо иметь в виду, что в ходе самостоятельной защиты гражданин может превысить допустимые пределы, 
допустить юридические ошибки. Кроме того, самозащита может быть 
недостаточной для того, чтобы восстановить нарушенное право. Поэтому 
граждане в подобных случаях на основании ч. 1 ст. 30 Конституции РФ
могут создавать общественные объединения. По мнению В.Е. Чиркина, 
общественные объединения должны иметь возможность участвовать в 
жизни общества и государства, защищать своих участников13. И такие 

12
Худяков А.В.
Конституционно-правовое 
регулирование 
обязанностей 

государства в России. — М., 2012. — С. 8.

13 Чиркин В.Е. Вызовы времени и Конституция: элементы общественного 

договора // Конституционное право и политика: сборник материалов между

возможности появляются. Как отмечает В.В. Комарова, «… быстрый рост 
количества общественных объединений в современной России свидетельствует об активном использовании неформальных механизмов для отстаивания и удовлетворения интересов различных социальных групп»14.

Таким образом, защитой прав и свобод человека и гражданина в Рос
сийской Федерации занимаются как правоохранительные органы, так и 
общественные объединения. Исходя из сущности государства, определяемой Т.Н. Радько, последнее должно обеспечивать бесконфликтное существование общества15. Поэтому в процессе защиты прав и свобод человека и гражданина общественные объединения и правоохранительные органы должны взаимодействовать, а не противостоять друг другу.

Конституционно-правовые основы данного взаимодействия суще
ствуют в конституционном праве, однако его правовое содержание в законодательстве и науке полностью не раскрыто. Для этого необходимо 
исследовать каждый элемент конституционно-правовых основ взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами в 
сфере защиты прав и свобод человека и гражданина.

Действующее законодательство дает различные определения понятия 

«общественное объединение». Так, анализируя нормативные правовые 
акты, остается неясным его соотношение с некоммерческой организацией. По нашему мнению, нормы права, регулирующие конституционноправовой статус этих институтов гражданского общества, являются несистематизированными и в некоторых случаях несогласованными.

В части 1 ст. 6 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ 

«О некоммерческих организациях»16
(далее —
Федеральный закон

«О некоммерческих организациях») общественное объединение определяется как добровольное объединение граждан, в установленном законом 
порядке объединившихся на основе общности их интересов для удовлетворения духовных или иных нематериальных потребностей17.

народной научной конференции: Юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова. 28–30 марта 2012 года / отв. ред. С.А. Авакьян. — М.: Юрист. — С. 55.

14 Комарова В.В. Теоретические и практические проблемы конституционных 

основ модернизации // Теория и практика российского конституционализма: 
сборник докладов научно-практической конференции, посвященной 75-летию со 
дня рождения академика О.Е. Кутафина, 26 июня 2012 г. / отв. ред. В.И. Фадеев. — М.: Издательский центр Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), 
2013. — С. 113.

15 Радько Т.Н. Теория государства и права. — М.: Проспект, 2009. — С. 96. 

Похожую позицию занимает А.В. Корнев, который считает, что современное 
государство должно взаимодействовать с личностью, признавая верховенство ее прав. 
Корнев А.В. Консервативная и либеральная теория государства и права в России 
(XIX — начало XX в.). — М.: Академия управления МВД России, 2003. — С. 177.

16 О некоммерческих организациях: Федеральный закон от 12 января 1996 г. 

№ 7-ФЗ (ред. от 2 июля 2013 г.) // СЗ РФ. — 1996. — № 3. — Ст. 145.

17 Аналогичная редакция данного понятия закреплена в ч. 1 ст. 117 Граж
данского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. (ред. от 23 июля 
2013 г.) // СЗ РФ. — 1994. 5 декабря. № 32. — Ст. 3301.

Исходя из данного определения можно выделить следующие признаки 

общественного объединения:

а) добровольное участие граждан, поскольку объединение должно 

происходить добровольно;

б) объединение граждан Российской Федерации, т.е. иностранные 

граждане и лица без гражданства не имеют права создавать и участвовать 
в деятельности общественных объединений;

в) законодательно закрепленная процедура объединения, т.е. на подза
конном уровне создание общественных объединений регулироваться не 
может;

г) общность интересов участников, т.е. при создании или вступлении в 

общественное объединение необходимо разделять интересы остальных 
его участников;

д) объединение граждан для удовлетворения духовных и иных нема
териальных потребностей. Суть последнего признака в данном перечне 
заключается в отсутствии материального интереса в действиях общественных объединений.

Следует подчеркнуть, что О.Е. Кутафин считал данную в законе ре
дакцию несовершенной, так как она отождествляет понятия «общественное объединение» и «общественная организация», хотя между ними присутствуют существенные отличия18. Так, общественная организация —
это одна из организационно-правовых форм общественного объединения, 
основанная на членстве, а в других формах общественного объединения 
возможно участие граждан без фиксированного членства (общественное 
движение, общественный фонд, орган общественной самодеятельности 
и др.).

Отличную от вышеизложенной редакцию понятия «общественное объ
единение» дает ст. 5 Федерального закона от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ
«Об общественных 
объединениях» 
(далее — Федеральный 
закон 

«Об общественных объединениях»): «под общественным объединением 
понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе 
общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе 
общественного объединения»19. 

Данное определения позволяет выделить более широкий круг призна
ков:

а) добровольное участие граждан;
б) самостоятельное управление общественным объединением его 

участниками. В данном Федеральном законе устанавливается определяющий принцип самостоятельности, чего нет в рассмотренном выше определении;

18 Кутафин О.Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации 

как юридические и приравненные к ним лица: монография. — М.: Проспект, 
2007. — С. 194.

19 Об общественных объединениях: Федеральный закон от 19 мая 1995 г. 

№ 82-ФЗ (ред. от 20 июля 2013 г.) // СЗ РФ. — 1995. — № 21. — Ст. 1930.