Публичная собственность: опыт конституционно-правового осмысления

Публичная собственность:
опыт конституционноправового осмысления

М. В. Бородач

НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2022

Публичная собственность:
опыт
конституционноправового
осмысления

Научный редактор
доктор юридических наук, профессор
В. И. Крусс

УДК 347.2/.3.218.2
ББК 67.404.1
Б83
Сведения об авторе
Михаил Васильевич Бородач — кандидат юридических наук, доцент. Практикующий юрист. Автор более 100 научных работ по теории и практике российского конституционализма, муниципальному праву, гражданскому праву и
процессу, в том числе опубликованных на иностранных языках в Германии,
Италии, Канаде, Эстонии (включая издания, индексируемые в базах данных
Scopus, Web of Science). В числе работ учебные пособия «Управление государственной и муниципальной собственностью» (2007), «Управление публичной
собственностьюинематериальнымиактивами»(2007;всоавторстве),монография «Конституционноправовая природа публичной собственности» (2015).
Рецензенты:
А. В. Винницкий, доктор юридических наук, профессор кафедры административного права Уральского государственного юридического университета;
А. А. Ливеровский, доктор юридических наук, профессор СанктПетербургского филиала Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики».

Бородач М. В.
Б83
Публичная собственность: опыт конституционноправового осмысления : монография / М. В. Бородач ; под науч. ред.
В. И. Крусса. — Москва : Норма : ИНФРАМ, 2022. — 576 с.
ISBN 9785917686080 (Норма)
ISBN 9785160171227 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161074220 (ИНФРАМ, online)

В монографии в развитие ранее сформулированных идей и гипотез на базе аксиологической методологии обосновывается конституционноправовая характеристика
публичной собственности как одного из важнейших юридических институтов, сопровождающих бытие любого государственно организованного сообщества людей; в рамках авторской концепции сущность публичной собственности раскрывается посредством категории управления в ее конституционноправовом измерении. В ходе исследования структуры юридического отношения публичной собственности проводится
сопоставительный анализ цивилистических и общетеоретических подходов к характеристике элементов правоотношения, а также функциональноструктурных особенностей группы правоотношений, предметно изучаемых в работе. Сформулированы и излагаются характеристика права публичной собственности в качестве субъективного
публичного права из разряда прав властвования (imperium), выявление и закрепление
признаков юридической личности публичного собственника (в том числе в соотношении с существующими концепциями юридических лиц публичного права), подход к
рассмотрению в качестве объекта юридического отношения публичной собственности
его правового режима. Обосновывается система конституционноправовых принципов регулирования отношений публичной собственности, освещается их нормативное
содержание, прежде всего с учетом релевантных правовых позиций Конституционного
Суда РФ.
Монография, будучи поводом для научных дискуссий и дальнейших исследований, обращена к широкому кругу читателей, интересующихся одним из вечных вопросов юриспруденции — правом собственности в самых разных его проявлениях.

УДК 347.2/.3.218.2
ББК 67.404.1

© Бородач М. В., 2019

Предисловие

Как правило, во вступительных разделах монографических исследований излагается авторское видение причин и обстоятельств окружающей социальной реальности, побудивших к написанию работы.
Но в случае с юридическим исследованием различных аспектов собственности характеристика таких причин и обстоятельств даже в сугубо описательном ключе вызывает известные затруднения — по
обозначенной проблематике написано так много различных работ,
причем и отечественными исследователями, и зарубежными авторами, что, казалось бы, в рамках юридических (да и не только) исследований собственности сказать чтолибо новое, еще лишь требующее скрупулезного теоретического осмысления и практической апробации, почти невозможно.
Однако не будет преувеличением утверждать, что проблематика
собственности вообще, как и ее отдельных форм, является одним из
«вечных вопросов» социального бытия. Самым убедительным доказательством этого служит тот факт, что человечество до настоящего
времени так и не выработало какихлибо универсальных подходов,
обеспечивающих одновременно и устойчивое развитие национальных экономик, и справедливое распределение материальных благ в
обществе. Поэтому не случайным является то обстоятельство, что
большинство современных государств мира в той или иной степени
попрежнему сталкиваются с проблемой бедности, с необходимостью определения социально приемлемого баланса доходов самых
обеспеченных и самых неимущих из своих граждан, с важностью
противодействия незаконным способам личного обогащения за счет
использования публичных активов и еще с многими другими проблемами, которые генетически обусловлены изначальным (онтологическим) несовершенством феномена собственности. Более того,
с учетом объективной исторической изменчивости существования и
развития человеческих сообществ постоянно обновляющаяся социальная реальность приводит к замене концепций, отживших и неприменимых в изменившихся условиях, обновленными, а то и кардинально другими, потенциал которых еще лишь предстоит познать,
использовать, в том числе определенным образом трансформировать.

Невозможно утверждать, что для нашей страны, находящейся с
конца 1980х гг. в процессе постоянных более или менее стремительных изменений, вопросы собственности, имея в виду весь их широчайший спектр, утратили актуальность. Скорее, напротив: в отдельных сегментах и областях общественной жизни, где ранее какихлибо девиаций в вопросах собственности не наблюдалось (или не
фиксировалось), дисбаланс имущественных интересов разных субъектов достиг таких предельных значений, при которых сегодня мы
имеем возможность опосредованно, прежде всего через судебную
статистику, наблюдать всплеск числа юридических конфликтов: в
сферах ЖКХ, кредитования населения и бизнеса, предоставления
земель, обеспечения пенсионных и иных социальных прав, защиты
прав потребителей, налоговых отношений и ряде других.
Общая картина дополняется также фактами, которые становятся
достоянием общественности в ходе реализации государственной политики в области противодействия коррупции. Достаточно вспомнить имеющие широкий общественный резонанс уголовные обвинения, предъявленные плеяде высокопоставленных чиновников, работавших в системе Росимущества, структурах Росреестра, налоговых
органах, Федеральной службе исполнения наказаний, а также так
называемое «дело Оборонсервиса», неприглядную картину присвоений и растрат при строительстве космодрома «Восточный», которые
повлекли массовые задержки по выплате заработка рабочимстроителям, и, наконец, абсолютно беспрецедентные по своей бессовестности и «оголтелому бесстрашию» хищения руководством подведомственных структур Федеральной службы охраны, допущенные при
строительстве объектов Президентской (!) резиденции «НовоОгарево». Перечень, естественно, открытый.
Еще одним довольно показательным индикатором того обстоятельства, что в современной России далеко не все вопросы собственности имеют адекватное разрешение, является прецедент, созданный
Гаагским трибуналом при рассмотрении иска бывших акционеров
компании «ЮКОС». И дело не только и, возможно, не столько в явно политизированном характере принятого этим арбитражем решения, благодаря которому с Российской Федерации в пользу немногочисленной группировки нуворишей 1990х гг. присуждена «космическая» сумма компенсации, превышающая 100 млрд долл. США.
Ведь, как известно, формальные (т. е. сугубо юридические) основания для принятия такого решения Гаагский трибунал все же обязан
был изыскать. И изыскал. В том числе с опорой на известную в западной практике доктрину «снятия корпоративной вуали». Изучив
фактические обстоятельства дела и представленные сторонами дока6
Предисловие

зательства, этот международный арбитраж пришел к выводу, что
приобретение основных активов компании «ЮКОС» было осуществлено «по цепочке» акционерным обществом «Роснефть» по цене,
существенно ниже рыночной стоимости приобретенных активов,
и по результатам торгов, в ходе которых не было реального состязания между несколькими потенциальными участниками сделки. А с
учетом того, что основным акционером «Роснефти» являлась и остается Российская Федерация, Гаагский трибунал посчитал Российское государство непосредственным бенефициаром от состоявшихся
таким образом сделок по продаже активов компании «ЮКОС», возложив на Российскую Федерацию ответственность за убытки, возникшие в результате таких действий у бывших акционеров компании.
Воздерживаясь от оценки юридической обоснованности решения, принятого Гаагским трибуналом по иску бывших акционеров
компании «ЮКОС», допустимо тем не менее констатировать, что
сложившиеся в нашей стране подходы к трактовке феномена собственности, в том числе в части определения фигуры реального собственника, сегодня уже не в полной мере соответствуют общей мировой практике. Особенно эта тенденция прослеживается на примере
тех разновидностей собственности, которые принято относить к собственности публичной.
Речь, конечно же, не идет и не может идти о том, чтобы национальная правовая система в точности ориентировалась на общеевропейские регулятивные стандарты, «однозначность» которых за последнее время в контексте санкционной политики, развернутой против России Европейским Союзом в качестве акта «единомыслия» и
поддержки своего заокеанского партнера, отчетливо обнаружилась.
Тем более не может ставиться и вопрос о том, чтобы российская правовая система в ходе модернизации стала калькой регулятивных
стандартов, принятых у известных заокеанских коллег, хотя бы потому, что правовые системы англосаксонского типа имеют в своей основе совершенно иной правовой менталитет, нежели тот, который
сложился в рамках правовых систем романогерманской группы.
Вместе с тем утверждать, что российская правовая система должна модернизироваться в отрыве от накопленного мировым сообществом правового опыта и складывающихся в мире правовых тенденций, также невозможно. Невозможно, вопервых, потому, что оказывающие давление на Россию Европейский Союз и небольшая группа
западных государств, расположенных вне европейского континента, — это еще не весь мир, и развитие всевозможных политических и
деловых контактов с сотнями других государств для нашей страны не

Предисловие
7

заказано. Впрочем, и среди членов Европейского Союза в последнее
время все чаще раздаются голоса об обоюдной вредности санкций
для национальных экономик и о том, что эти санкции необходимо в
ближайшее время отменять, хотя бы частично. Вовторых, взаимодействуя с сотнями вышеупомянутых других государств по всему миру, Россия не может какимлибо образом препятствовать этим государствам, которые являются равноправными суверенными партнерами в международноправовом общении, развивать свои правовые
системы в соответствии с собственными национальными интересами, в том числе ориентируясь на опыт стран, образующих так называемый западный мир. Стало быть, процессы сближения и аккультурации национальных правовых систем имеют в современном мире
объективный характер, ибо правовое общение становится одним из
важнейших инструментов транснациональной политической, деловой и межкультурной коммуникации. Результат этой коммуникации
не в последнюю очередь зависит от степени сходства, достигаемого в
разных странах мира в процессе юридической интерпретации и правового регулирования похожих, однородных явлений общественной
жизни.
Отрицание перечисленных выше факторов, объективно делающих повсеместное взаимопроникновение национальных правовых
систем неизбежным (если только речь не идет о так называемых
странахизгоях), означало бы для современной России путь к самоизоляции. Это, конечно же, невозможно и недопустимо в силу самых
разнообразных причин1.
Вместе с тем неоправданным было бы полагать, что факторами,
настоятельно диктующими необходимость ревизии и обновления
правовой политики в вопросах собственности, выступают в нашей
стране лишь внешние вызовы и необходимость гармонизации российского права с общепризнанными в мире стандартами юридизации соответствующих отношений. Мощный импульс требуемых изменений всегда формируется прежде всего во внутреннем (национальном) социальноэкономическом пространстве, объективные
тенденции динамики которого неизбежно приводят к постановке самых разных вопросов экономикоправовой модернизации. Ключевыми из них являлись, являются и будут являться в обозримом будущем, конечно же, вопросы собственности.

8
Предисловие

1 См.: Стенограмма выступления Президента Российской Федерации В. В. Путина на заседании Международного дискуссионного клуба «Валдай» по теме «Мировой
порядок: новые правила или игра без правил?» (Россия, г. Сочи, 24 октября 2014 г.).
URL: http://www.kremlin.ru/news/46860 (дата обращения: 10.09.2018).

Так, согласно утверждениям многих ученых, политиков, представителей предпринимательских сообществ и даже данным социологических опросов и официальной статистике антимонопольных органов, иных институтов управления экономикой, в последнее десятилетие характерной тенденцией для российской экономики являлось
активное наращивание государством своего присутствия в различных жизненно важных секторах и, как следствие, формирование
системы так называемого государственного капитализма1; в то же
время некоторые данные объективных исследований показывают,
что вплоть до 2010 г. подобная тенденция не являлась столь выраженной, поскольку масштаб государственной собственности существенно возрос лишь в крупнейших российских компаниях, а в ряде случаев все же отмечалась тенденция к сокращению присутствия государства в тех или иных секторах экономики2.
И все же, даже с учетом некоторой противоречивости имеющихся
результатов наблюдений, кратно возросший в последнее десятилетие
масштаб той роли, которую выполняют в российской экономике хозяйствующие субъекты, находящиеся под прямым или косвенным
контролем государства, является объективным фактором роста научноисследовательского интереса к публичной собственности в самых
разных отраслях науки. Особенно если учесть, что данный феномен в
современной российской науке (в экономике, праве, философии и
других областях) остается малоизученным применительно к текущей
ситуации свершившегося перехода от советской системы хозяйствования и распределения социальных благ к рыночным принципам
экономического взаимодействия. Ведь вопросы функционирования
и правовой регламентации государственной социалистической собственности, исследовавшиеся советской наукой, за редчайшим исключением оказались неактуальны в новых экономических реалиях.
А в 1990х — начале 2000х гг. абсолютизация идеи свободного и
«всемогущего» рынка, приведшая в свое время к расширительному
толкованию конституционных положений о равном признании и защите различных форм собственности, по существу, стала причиной
«слепого» распространения на сферу публичной собственности тех
регулятивных принципов и механизмов, которые исторически были

Предисловие
9

1 См.: Фейнберг А., Копалкина Е. Увеличение доли государства в экономике заметили 90% российских компаний. URL: https://www.rbc.ru/economics/23/04/2018/
5ad9c50c9a7947276597e5be (дата обращения: 10.09.2018).
2 Подробнее об этом см., например: Шпренгер К. Государственная собственность в
российской экономике. Ч. 1: Масштаб и распределение по секторам // Журнал Новой
экономической ассоциации. 2010. № 6. С. 131.

выработаны человечеством применительно лишь к собственности
частной.
Поэтому появление в последнее десятилетие, в частности, в области юриспруденции все большего числа обстоятельных исследований различных аспектов публичной собственности, в которых без
заявок на окончательность предлагаются разные концепции правового урегулирования данного феномена применительно к современным российским реалиям, является фактом настолько же объективным, насколько и обнадеживающим.
В данном контексте наиболее весомый концептуальный вклад в
развитие актуальных представлений о публичной собственности
(в ее связи с другими социальноэкономическими процессами и институтами) вносят труды С. С. Алексеева, Г. Н. Андреевой,
Н. С. Бондаря, А. В. Винницкого, Г. А. Гаджиева, В. А. Зинченко,
В. И. Крусса, А. А. Ливеровского, В. Д. Мазаева, В. Е. Чиркина и ряда других авторитетных ученых. При этом особую значимость в научной ревизии сложившихся подходов к исследованию сферы публичной собственности приобретают концепции и разработки, в том числе общетеоретического характера, в которых делается акцент на
социальных основаниях права и, как следствие, правовой аксиологии, без чего в современном мире неизбежно наблюдалась бы тенденция к значительному росту нормативнорегулятивного материала
на фоне одновременного снижения эффективности и качества правовой регуляции в целом. Именно такой подход (либо отдельные его
элементы) можно обнаружить — и продуктивно экстраполировать на
исследуемую
сферу
публичной
собственности
—
в
трудах
С. А. Авакьяна, Ю. Ю. Ветютнева, Н. М. Добрынина, В. Д. Зорькина,
А. Н. Кокотова, А. В. Малько, Г. В. Мальцева, Л. С. Мамута,
К. И. Скловского, В. В. Субочева, Г. Н. Чеботарева, Т. Я. Хабриевой и
некоторых других видных юристовсовременников. Значительный
теоретический интерес в упомянутом выше аспекте представляют
также фундаментальные работы крупных дореволюционных российских юристов и их современниковиностранцев, среди которых следует особо упомянуть исследования К. Н. Анненкова, А. И. Елистратова, Г. Еллинека, Р. Иеринга, К. Д. Кавелина, Г. Кельзена,
Н. М. Коркунова, М. Ориу, И. А. Покровского, А. А. Рождественского, Г. Ф. Шершеневича.
В рамках современных юридических исследований проблематики
публичной собственности, разумеется, следует исходить из того, что
складывающиеся в социальноэкономическом пространстве тенденции, связанные с прямым или опосредованным присутствием государства в экономике, вносят в повестку правовой модернизации

10
Предисловие