Административно-правовая защита прав и законных интересов граждан в сфере обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации

АДМИНИСТРАТИВНОПРАВОВАЯ ЗАЩИТА ПРАВ 
И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ 
ГРАЖДАН В СФЕРЕ 
ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБОРОНЫ 
И БЕЗОПАСНОСТИ 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Ю.Г. ФЕДОТОВА

Москва
ИНФРА-М
2021

МОНОГРАФИЯ

УДК 342.9(075.4)
ББК 67.401.212
 
Ф34

Федотова Ю.Г.

Ф34  
Административно-правовая защита прав и законных интересов 

граждан в сфере обеспечения обороны и безопасности Российской 
Федерации : монография / Ю.Г. Федотова. — Москва : ИНФРА-М, 
2021. — 330 с. — (Научная мысль). — DOI 10.12737/1111367.

ISBN 978-5-16-016356-7 (print)
ISBN 978-5-16-108748-0 (online)
Монография посвящена административно-правовой защите прав и за
конных интересов граждан в сфере обеспечения обороны и безопасности 
Российской Федерации. Раскрыты механизм административно-правового 
обеспечения обороны и безопасности и административно-правовой статус 
граждан как субъектов данной деятельности. Обосновано авторское видение понятия и содержания административно-правовой защиты, приведена 
функциональная характеристика полномочий органов государственной 
власти, и обозначена специфика государственного контроля в этой сфере.

Предназначена студентам, курсантам, аспирантам, преподавателям, 

практикам, а также широкому кругу читателей, интересующихся проблемами обеспечения обороны и безопасности.

УДК 342.9(075.4)

ББК 67.401.212

Р е ц е н з е н т ы:

Кононов П.И., доктор юридических наук, профессор, профессор ка
федры государственно-правовых дисциплин Волго-Вятского института (филиала) Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), судья Второго арбитражного апелляционного суда;

Майоров В.И., доктор юридических наук, профессор, профессор ка
федры административного права Уральского института экономики, 
управления и права, профессор кафедры административного и финансового права Тюменского государственного университета

ISBN 978-5-16-016356-7 (print)
ISBN 978-5-16-108748-0 (online)
© Федотова Ю.Г., 2020

Введение

Противодействие современным угрозам и опасностям требует 
соблюдения баланса частных и публичных интересов, что обусловливает необходимость разработки правовых основ совершенствования деятельности органов исполнительной власти и органов 
правосудия на основе этого правового принципа, а также с учетом 
интересов решения задачи по сдерживанию и предотвращению военных конфликтов, оценке и прогнозированию развития военнополитической обстановки. В то же время уровень защищенности 
граждан, участвующих в обеспечении обороны и безопасности, 
является определяющим фактором их готовности участвовать 
в данных правоотношениях.
Состояние внешнеполитических отношений обусловливает 
необходимость своевременной выработки средств реагирования 
на проявления, являющиеся или способные стать условием возникновения военных угроз. 3 февраля 2016 г. глава государства — Президент Российской Федерации, гарант Конституции Российской 
Федерации, прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации1) констатировал: «У нас нет 
и не может быть никакой другой объединяющей идеи, кроме патриотизма. Это и есть национальная идея»2. Ценность объединения 
граждан вокруг патриотических ценностей отмечалась в послании 
Президента России Федеральному Собранию 2016 г.3 В то же 
время механизм решения поставленной в подп. «е» п. 21 Военной 
доктрины Российской Федерации4 задачи объединения усилий государства, общества и личности по защите Российской Федерации, 
основанный на реализации ч. 1 ст. 59 Конституции Российской Федерации, согласно которой защита Отечества — долг и обязанность 
граждан, нормативно не урегулирован.
Впервые необходимость объединения усилий государственных 
и общественных институтов по противодействию военным угрозам 
была отмечена 20 ноября 2014 г. при рассмотрении проекта Стра
1 
Конституция Российской Федерации: принята на всенародном голосовании 12 дек. 1993 г.: по сост. на 21 июля 2014 г. // Рос. газ. 1993. № 237.
2 
Путин объявил патриотизм национальной идеей. URL: http://www.interfax.
ru/russia/493034 (дата обращения: 04.02.2016).
3 
Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному 
Собранию Российской Федерации от 1 дек. 2016 г. // Рос. газ. 2016. № 7142 
(274).
4 
Военная доктрина Российской Федерации: утв. Президентом Рос. Федерации 25 дек. 2014 г. № Пр-2976 // Рос. газ. 2014. № 298.

тегии противодействия экстремизму в Российской Федерации 
до 2025 г.1 Такая задача была поставлена в Военной доктрине Российской Федерации и Стратегии национальной безопасности Российской Федерации2. Несмотря на возможность участия граждан 
в защите Отечества, наличие такого опыта в новейшей истории (в 
частности, в форме отрядов самообороны Республики Дагестан 
в 1999 г.), консолидации усилий со стороны граждан в сфере обеспечения национальной безопасности не произошло, что в значительной степени объясняется отсутствием правовых норм, определяющих порядок и формы участия граждан в обеспечении отдельных видов безопасности, административно-правовой статус 
таких лиц, оснований возникновения, изменения и прекращения 
соответствующих правоотношений.
Согласно п. 11 Военной доктрины Российской Федерации «наметилась тенденция смещения военных опасностей и угроз в информационное пространство и внутреннюю сферу Российской Федерации». 
Основные угрозы национальной безопасности связаны с проблемами 
территориальных претензий, защиты конституционного строя, стабилизации внутриполитической и социальной ситуации в стране, 
противодействия терроризму, экстремизму и информационному 
воздействию на граждан, имеющему целью подрыв исторических, 
духовных и патриотических традиций в области защиты Отечества. 
Революционная волна захватила в 2010–2011 гг. арабские страны. 
В 2011 г. прошли уличные погромы в Великобритании, Швеции и др. 
В 2013 г. волна революций коснулась Турции, Таиланда. В 2014–
2015 гг. наблюдались акции протеста в КНР, в 2015 г. — ФРГ, Малайзии, в 2016 г. — попытка военного переворота в Турции, ставшая 
индикатором легитимности государственной власти. В 2019 г. произошел военный переворот в Судане. Не исключение страны постсоветского пространства: Грузия (2003 г.), Украина (2004, 2014 гг.), 
Киргизия (2005, 2010 гг.), Узбекистан (2005 г.), Белоруссия (2006, 
2015 гг.), Армения (2008, 2015, 2018 гг.), Молдавия (2009 г.), Россия 
(2008, 2011–2012 гг.). Цель таких действий — разжигание гражданских войн, захват власти псевдодемократическими структурами, 
нацистски настроенными организациями, итогом становится подрыв 
суверенитета, территориальной целостности, обороноспособности 
государства. Россия подвержена этим угрозам, что подтверждают 

1 
Владимир Путин провел в Кремле расширенное заседание Совета Безопасности. Рассматривался проект Стратегии противодействия экстремизму 
в Российской Федерации до 2025 года. URL: http://www.kremlin.ru/events/
president/news/47045 (дата обращения: 25.12.2015).
2 
О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации: утв. 
указом Президента Рос. Федерации от 31 дек. 2015 г. № 683 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 1, ч. 2, ст. 212.

события 26 марта и 29 апреля 2017 г., в том числе в связи с выборами и вхождением в ее состав Крымского полуострова. Учитывая 
широкое использование противником протестного потенциала населения, крайне важно выработать правовые механизмы, способствующие сохранению легитимности государственной власти и стабильности конституционного строя.
Одновременно с этим, признавая тенденции политизации, 
двойных стандартов, постепенного «вытеснения» национального государства из сферы прав человека и его замены наднациональными 
институтами, что является угрозой для суверенитета и целостности 
государства, Российская Федерация ставит в приоритет национальное право, что приводит к нивелированию международных 
средств правовой защиты. В условиях усиления национального 
влияния на указанную сферу приобретает актуальность выработка 
правовых положений, направленных на защиту прав и законных 
интересов граждан в сфере обороны и безопасности, основанных 
на балансе прав и обязанностей, мер стимулирования, правовых 
ограничениях и гарантий прав граждан.
История показывает существенный вклад граждан, не являющихся военнослужащими, в обороноспособность страны, но механизм их участия в обеспечении обороны и безопасности в условиях 
современных опасностей и угроз, обусловленных вовлечением 
граждан под сетевой и информационный контроль противника, 
не разработан. Реализация и защита прав и свобод должна способствовать обеспечению безопасности личности, а значит, общества 
и государства, а не быть источником новых угроз. В современных 
условиях глобализации, высокой мобильности населения, миграционных потоков и скорости распространения информации отказ 
от использования различных форм участия в обеспечении обороны 
и безопасности, в том числе мигрантов, иностранных граждан, 
может привести к возникновению новых опасностей, что подтверждают события 13 ноября 2015 г., 14 июля 2016 г. и других 
террористических актов во Франции1.

1 
Директор Центра анализа мировой торговли оружием Игорь Коротченко 
считает, что трагедия в Париже — следствие того, что Запад не пошел 
на совместную борьбу с ИГИЛ в Сирии. Интервью с И. Коротченко. URL: 
http://www.kp.ru/daily/26458.5/3328336/ (дата обращения: 20.11.2015); Макаров О., Макаренко Г. Европа усилила меры безопасности после теракта 
в Ницце. URL: http://www.rbc.ru/society/15/07/2016/5788c7889a79475c
85f6144e (дата обращения: 16.07.2016); Франция будет привлекать резервистов для борьбы с террором. О более активном привлечении резервистов 
для борьбы с терроризмом в новой ситуации заявил министр обороны ЖанИв Ле Дриан. URL: http://odnako.su/news/world/-247496-franciya-budetprivlekat-rezervistov-dlya-borby-s-terrorom/ (дата обращения: 15.01.2015).

Правовой институт участия граждан в обеспечении обороны 
страны и безопасности государства является недостаточно исследованным в юридической науке в целом и административно-правовой 
науке, в частности, несмотря на его достаточно широкую историческую практику и востребованность. Правовой статус граждан 
в сфере обороны и безопасности не получал своей целостной 
оценки в юридической науке. Состояние мер защиты конституционного строя и обеспечения безопасности государства отражает потребность не только в реагировании на возникшие угрозы, но и разработке мер по предупреждению и пресечению деструктивного 
влияния, в то время как законодательство уделяет недостаточное 
внимание предупреждению возникновения угроз национальной 
безопасности.
Вышеизложенное позволяет сделать вывод о востребованности 
исследования административно-правовых основ реализации и защиты правового статуса граждан в сфере обеспечения обороны 
и безопасности Российской Федерации, их участия в данной деятельности в различных формах и видах в условиях необходимости 
соблюдения баланса частных и публичных интересов, обусловленных потребностями в эффективном осуществлении деятельности федеральных органов исполнительной власти по противодействию деструктивным явлениям и процессам, с одной стороны, 
и обеспечении реализации и защиты прав и законных интересов 
граждан, с другой стороны.
Объектом настоящего исследования являются общественные 
отношения, связанные с реализацией и защитой правового статуса 
граждан1 в сфере обеспечения обороны и безопасности Российской 
Федерации.
Предмет данного исследования — административно-правовые 
нормы, регулирующие реализацию и защиту правового статуса 
граждан в сфере обеспечения обороны и безопасности, научные 
правовые категории, доктрины и концепции, составляющие административно-правовую характеристику таких правоотношений, 
правоприменительная практика по данной проблематике.
Цель монографии — выработка отвечающей современным реалиям развития военных опасностей и угроз научно обоснованной 
административно-правовой концепции участия граждан в сфере 
обеспечения обороны страны и безопасности государства, ко
1 
В определении круга лиц — субъектов участия в обеспечении обороны 
страны и безопасности государства автор придерживается конституционного и законодательного подхода, основанного на применении ч. 3 ст. 62 
Конституции Российской Федерации, и общепризнанной научной позиции, 
выражающейся во включении, по общему правилу, в их число иностранных 
граждан, лиц без гражданства, с двойным (и более) гражданством.

торая может быть использована при совершенствовании законодательства и деятельности федеральных органов исполнительной 
власти, органов правосудия и иных органов по реализации и защите правового статуса граждан в сфере обеспечения обороны 
и безопасности.
Достижение поставленной цели предопределило необходимость 
решения следующих задач:
 
– охарактеризовать оборону и безопасность Российской Федерации в качестве объектов административно-правового воздействия;
 
– установить понятие, цели, задачи и содержание административно-правового обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации;
 
– определить понятие, элементы, субъекты механизма административно-правового обеспечения обороны и безопасности 
Российской Федерации;
 
– установить понятие и элементы административно-правового 
статуса граждан как субъектов обеспечения обороны страны 
и безопасности государства и административно-правовые 
меры, применяемые к таким гражданам;
 
– определить содержание, предназначение и виды гарантий 
административно-правового статуса граждан как субъектов 
обеспечения обороны и безопасности, установить соответствующие им административно-правовые меры;
 
– сформулировать дефиницию и требования к применению 
ограничения прав и свобод граждан как субъектов обеспечения обороны страны и безопасности государства, установить и систематизировать административно-правовые 
средства такого ограничения, охарактеризовав тем самым 
ограничительные административно-правовые меры, применяемые к гражданам;
 
– установить понятие и содержание административно-правовой защиты прав и законных интересов граждан, участвующих в обеспечении обороны страны и безопасности государства, во внесудебном порядке;
 
– охарактеризовать функции федеральных органов исполнительной власти по защите прав и законных интересов 
граждан, участвующих в обеспечении обороны страны и безопасности государства;
 
– дать характеристику государственного контроля за реализацией прав и законных интересов граждан, участвующих 
в обеспечении обороны страны и безопасности;
 
– сформулировать понятие и содержание административноправовой защиты прав и законных интересов граждан, участ

вующих в обеспечении обороны страны и безопасности государства, в судебном порядке;
 
– дать функциональную характеристику полномочий судов 
по защите прав и законных интересов граждан, участвующих 
в обеспечении обороны страны и безопасности государства;
 
– установить особенности судебного контроля за реализацией 
прав и законных интересов граждан, участвующих в обеспечении обороны страны и безопасности государства.
Монография состоит из введения, четырех глав, объединяющих 
двенадцать параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы, а также приложений, представляющих собой 
схематическое изображение изложенных автором теоретических 
выводов.

Глава 1
ПОНЯТИЕ И МЕХАНИЗМ АДМИНИСТРАТИВНОПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБОРОНЫ 
И БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. ОБОРОНА И БЕЗОПАСНОСТЬ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
КАК ОБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ

Оборона и безопасность, составляя предмет исключительного 
ведения Российской Федерации (п. «м» ст. 71 Конституции Российской Федерации), выступают важным объектом правового регулирования. Возникающие общественные отношения регулируются 
правовыми нормами, особое место среди которых занимают нормы 
административного права, что соответствует функциональному назначению деятельности государства по их обеспечению, применяемым правовым принципам и методам правового регулирования, 
а также отражает особенности осуществления деятельности государственных органов в этой сфере.
Конституционные права, свободы и обязанности граждан, в том 
числе воинскую обязанность; отношения социально-экономического характера, складывающиеся в связи с реализацией стратегических задач государства; отношения, возникающие в связи с обеспечением обороны страны, государственной безопасности, охраны 
государственной границы; военную службу, отношения, связанные 
с охраной природы и окружающей среды, и многие другие отношения относят к наиболее значимым блокам общественных отношений, подпадающим под действие административно-правовых 
режимов1, административного права2. По характеру правового 
воздействия нормы административного права классифицируют 
на охранительные, т.е. предусматривающие правила, направленные 
на защиту прав и свобод человека, охрану правопорядка, государственной безопасности, обороны страны, окружающей природной 
среды и т.п., а также регулятивные, т.е. регулирующие деятельность 
физических и юридических лиц, органов государства и других 

1 
Ноздрачев А.Ф. Современное содержание понятия «административно-правовой режим» // Журнал российского права. 2017. № 2. С. 98–110.
2 
Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. 6-е изд., перераб. 
и доп. М.: Эксмо, 2011. 624 с.; Стахов А.И., Кононов П.И. Административное право России: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Изд-во Юрайт, 
2015. Сер. «Бакалавр. Академический курс». С. 479–507.

субъектов в целях достижения позитивных управленческих результатов1. Таким образом, оборона и безопасность как объекты претерпевают административно-правовое воздействие и охранительных, 
и регулятивных административно-правовых норм.
Под государственно-правовым воздействием на определенную 
сферу понимают соответствующие меры, принципы, комплекс 
управленческих средств воздействия2. Учитывая широту предмета 
административного права, определение его как системы общественных отношений, складывающейся в сфере публичного управления по исполнению законов и подзаконных актов и направленной 
на достижение социально-полезных целей3, можно заключить, что 
участие граждан в обеспечении обороны страны и безопасности 
государства, направленное на достижение указанных целей, связанных с объединением усилий государства, общества и личности 
по защите Российской Федерации, также выступает объектом административно-правового воздействия.
Поскольку оборона и безопасность — предмет исключительного ведения Российской Федерации, специальными субъектами 
их обеспечения являются органы исполнительной власти, возникающие правоотношения априори предполагают доминирование, 
преобладание одной воли над другой. Как известно, административно-правовой метод в значительной степени связан с властной 
природой государственного управления, предопределяющей неравенство сторон регулируемых общественных отношений: одна сторона может приказывать другой. Властность, объективно присущая 
управлению, влечет как следствие и как одно из своих проявлений 
подчиненность одной стороны другой. Естественно, что такой стороной является тот или иной субъект (орган) исполнительной деятельности, реализующий принадлежащие ему полномочия государственно-властного характера. Отсюда метод властных предписаний, 
отношение власти и подчинения, для которых характерно решение 
вопросов по воле одной стороны. При этом властность административно-правового метода регулирования общественных отношений 
выражается не столько в подчиненности одной стороны другой, 
сколько в односторонности и юрисдикционной обязательности 
предписания соответствующего субъекта управления. Во взаимоотношениях органов государственного управления (должностных 

1 
Братановский С.Н. Административное право. Общ. ч.: учебник. М.: ДиректМедиа, 2013. 921 с.
2 
Пролетенкова С.Е., Быков Б.А. Административно-правовое обеспечение 
экономической безопасности: проблемы и перспективы // Административное право и процесc. 2017. № 2. С. 23–26.
3 
Братановский С.Н. Административное право. Общ. ч.: учебник. М.: ДиректМедиа, 2013. 921 с.