Территориальные автономии в зарубежных унитарных и регионалистских государствах Европы и Азии (конституционно-правовое исследование)

Москва
ИНФРА-М
2022

ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ 
АВТОНОМИИ В ЗАРУБЕЖНЫХ 
УНИТАРНЫХ 
И РЕГИОНАЛИСТСКИХ
ГОСУДАРСТВАХ ЕВРОПЫ И АЗИИ

(КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ

ИССЛЕДОВАНИЕ)

È.Â. ÈÐÕÈÍ

МОНОГРАФИЯ

Ирхин И.В.
И84 
 
Территориальные автономии в зарубежных унитарных и регионалистских государствах Европы и Азии (конституционно-правовое 
исследование) : монография / И.В. Ирхин. — Москва : ИНФРА-М, 
2022. — 465 с. — (Научная мысль). — DOI 10.12737/monography_
5c3daa8b2538b0.18725589.

ISBN 978-5-16-014270-8 (print)
ISBN 978-5-16-106759-8 (online)

Настоящая монография является одной из первых работ в отечественной 
юриспруденции, где комплексно исследованы конституционно-правовые статусы территориальных автономий зарубежных унитарных и регионалистских 
государств.
В исследовании рассматриваются конституционно-правовые статусы автономных районов КНР, Азорских островов и Мадейры (Португалия), Аландских островов (Финляндия), Ачеха и Папуа (Индонезия), Гагаузии (Молдова), 
Гонконга и Макао (КНР), Горно-Бадахшанской автономной области (Таджикистан), Корсики (Франция), Минданао и Кордильеры (Филиппины), Нахичеванской Автономной Республики (Азербайджан), Республики Каракалпакстан (Узбекистан), Северной Ирландии, Фарерских островов и Гренландии 
(Дания), Шотландии и Уэльса (Великобритания). Особое внимание уделено 
регионалистским государствам (на материалах Испании и Италии).
На примере Святой Горы Афон и Западной Фракии проанализирован институт функциональных автономий, проведено его сравнение с моделью института национально-культурной автономии в Российской Федерации. Также 
в контексте института территориальной автономии исследованы индейские 
резервации (поселения) США и Канады, неинкорпорированные территории 
США, заморские территории Франции и Великобритании, выявлены признаки, характеризующие их институциональное сходство с автономиями. В разрезе конституционно-правового статуса Новой Каледонии рассматриваются 
особенности разделения суверенитета Франции.
Предназначена для научных работников, аспирантов и студентов, а также 
всех читателей, интересующихся вопросами конституционного (публичного) 
права, теории государства и права.

УДК 342(075.4)
ББК 67.400

УДК 342(075.4)
ББК 67.400
 
И84

©  Ирхин И.В., 2019 
ISBN 978-5-16-014270-8 (print)
ISBN 978-5-16-106759-8 (online)

Р е ц е н з е н т ы: 
Дзидзоев Р.М. — доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Кубанского государственного университета;
Бутько Л.В. — доктор юридических наук, профессор кафедры теории 
и истории государства и права Кубанского государственного университета

Введение

В современный период наибольшее количество территориальных автономий сформировано в унитарных государствах. Их 
преобладание в структуре данной модели государственно-территориального (политико-территориального) устройства обусловливается презумпцией действия правила о целесообразности создания 
особых конституционно-правовых статусов (режимов) территориальных образований при наличии присущей населению (территории) исключительной специфики и невозможности ее материализации в унифицированных условиях доминирующих централистских тенденций различной степени.
В исследовании рассматриваются конституционно-правовые 
статусы автономных районов КНР, Азорских островов и Мадейры 
(Португалия), Аландских островов (Финляндия), Ачеха и Папуа 
(Индонезия), Гагаузии (Молдова), Гонконга и Макао (КНР), 
Горно-Бадахшанской автономной области (Таджикистан), Корсики 
(Франция), Минданао и Кордильеры (Филиппины), Нахичеванской 
Автономной Республики (Азербайджан), Республики Каракалпакстан (Узбекистан), Фарерских островов и Гренландии (Дания), Северной Ирландии, Шотландии и Уэльса (Великобритания).
Выбор указанных территорий обусловливается нормативной 
фиксацией их конституционно-правовых статусов в качестве автономий (за исключением Северной Ирландии, Шотландии и 
Уэльса), а также сосредоточением обширного многообразия характерных для института автономии признаков.
Особое место занимают регионалистские государства, территории которых полностью состоят из автономных образований, отражающих специфику ассиметрии соответствующих моделей государственно-территориального устройства. В настоящей работе исследованы конституционно-правовые статусы сообществ Испании 
и областей Италии.
В концептуальном разрезе автономия рассматривается комплексно в трех измерениях: как принцип, форма территориальной 
организации сообщества и правовой режим. Такой подход позволяет рассматривать природу автономий в системном единстве 
присущих форм материализации.
Уделено внимание проблемам дихотомического деления автономий на политические и административные, отмечены «серые 
зоны» в структуре данной классификации. Сформулированы критерии квалификации внутригосударственных образований в качестве территориальных автономий, на основе которых обосновывается их градация на полные (сильные) и ограниченные (слабые).

На примере Святой Горы Афон и Западной Фракии проанализирован институт функциональных автономий, определены присущие 
сходства и отличия от модели института национально-культурной 
автономии в Российской Федерации. Также в контексте института 
территориальной автономии исследованы индейские резервации 
(поселения) в США и Канаде, неинкорпорированные территории 
США, заморские территории Франции и Великобритании, выявлены признаки, характеризующие их институциональное сходство 
с автономиями. В разрезе конституционно-правового статуса 
Новой Каледонии рассматривается форма разделения суверенитета 
Франции.

Глава 1
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ПОДХОДЫ 
К КВАЛИФИКАЦИИ И КЛАССИФИКАЦИИ 
ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ АВТОНОМИЙ 
В РОССИЙСКОЙ И ЗАРУБЕЖНОЙ НАУКЕ 
КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

§1.1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ПОДХОДЫ К КВАЛИФИКАЦИИ 
ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ АВТОНОМИЙ В РОССИЙСКОЙ 
И ЗАРУБЕЖНОЙ НАУКЕ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

Современные модели государственно-территориального 
устройства характеризуются тенденциями территориальной персонификации, регионализации и глобализации. При реализации 
указанных тенденций актуализируются проблемы формирования 
и применения адаптированной модели урегулирования соответствующих столкновений (противоречий).
В данном аспекте территориальная разновидность автономии 
является одним из ключевых механизмов, способных содействовать 
материализации объективно возможных и взаимоприемлемых моделей организации и осуществления внутригосударственных отношений, в том числе путем формирования адаптивных правовых 
режимов и интеграции в соответствующие правовые пространства 
политико- и административно-территориальных единиц.
Следует отметить, что в литературе высказывается и иная точка 
зрения. Так, Г. Шурко считает, что «автономные институты рассчитаны на сдерживание стремления народа к сецессии и урегулирование социального раскола, но в действительности эти институты 
замораживают и даже усугубляют названные проблемы. Автономные институты могут обладать разрушительным, подрывным 
характером»1.
Следуя такой «пессимистической» логике, все формы самостоятельности внутригосударственных образований необходимо 
рассматривать в качестве «подрывных и разрушительных». Такая 
ориентация неизбежно приведет к тупиковой ситуации признания 
исключительной правомерности безграничной тотальной центра
1 
Hrvoje Ćurko Can Institutions of Autonomy Become Potentially “Subversive 
Institutions”? // P. CIRR. 2016. XXII (76). P. 56.

лизации и унификации. Однако при такой модели государственного 
устройства риски деформации как раз возрастают.
А. Лейпхарт обоснованно указывает, что «трудно себе представить, что установление унитарной и централизованной демократической системы позволит предотвратить отделение одного из сегментов, если сепаратистские настроения в нем имеют достаточно 
прочную основу»1.
Конструктивным представляется мнение о том, что «институт 
автономии является альтернативой сепаратизму и сецессии»2. 
Также заслуживает поддержки тезис, в соответствии с которым автономия выступает «третьим путем при выборе федерации и независимости, предоставляя большую гибкость и адаптивность в отношении потребностей региональных сообществ»3.
Н.В. Витрук справедливо отмечал, что «многообразие форм государственно-региональной и местной автономии в наибольшей 
мере способствует обеспечению и защите прав национальных меньшинств, этнических групп, их реального равенства во всех областях 
общественной и государственной жизни»4.
Вместе с тем далеко не все автономные режимы являются эффективным инструментом достижения гармонии и стабильности. 
На результативность реализации усилий по формированию содержания конституционно-правового режима автономий влияют множество качественно различающихся факторов.
Так, институт автономии успешно реализован в качестве 
средства нормализации отношений между Швецией и Финляндией в рамках спора о принадлежности Аландских островов. Однако в Минданао автономия по факту есть только предпосылка для 
прочного, полноценного и стабильного мира5.
В современной науке и практике единого подхода к квалификации дефинитивной конструкции автономии до настоящего времени не выработано. В связи с этим отсутствует единство мнений 
относительно достаточности и обоснованности отнесения соответ
1 
Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах: сравнительное исследование / пер. с англ. под ред. А.М. Салмина, Г.В. Каменской. М., 1997. С. 80.
2 
Philipinnes Politics and Governance: An Introduction / Noel M.Morada, Teresa 
S. Encarnacion Tadem, editors. Diliman, Quezon City. 2006. P. 460.
3 
Jaime Lluch Autonomism and Federalism // Publius: The Journal of Federalism. 
2011. P. 21. Данный автор считает, что автономизм подразумевает использование автономных принципов и автономии как идеальной конституционной и политической сферы учета диверсификации. P. 2.
4 
Витрук Н.В. Право, демократия и личность в конституционном измерении: 
(история, доктрина, практика). М., 2012. С. 135.
5 
Amina Rasul Analyzing Mindanao Autonomy. URL: www.iag.org.ph/index.php/
blog/669-archives-analyzing-mindanao-autonomy

ствующих конституционно-правовых статусов территорий к категории автономии, а также их общей численности.
Вместе с тем практика конструирования конституционно-правовых статусов автономных образований свидетельствует об их пестром видовом многообразии. В силу этого адаптация ориентированных на фиксацию научных категорий к анализу динамично развивающихся статусов автономий заранее имеет имплицированный 
риск несоответствий.
Д. Гарсия указывает на существующий «терминологический 
беспорядок, когда упоминается о субнациональных единицах при 
рассмотрении их в ракурсе концепции региона, федеративного сообщества, члена государства, федеративного и квазифедеративного 
штата, деволюционных единиц»1.
В этот список правомерно включить автономии ввиду диверсифицированных и разноплановых форм их материализации. 
При этом формальная модель конституционно-правового статуса 
автономии может отражать лишь некоторые компоненты ее реальной формы и содержания2. В этой связи компаративистский 
анализ должен основываться и производиться на основе всей совокупности факторов, отражающих природу территориальной автономии, поскольку это как раз тот случай, когда «закон не проливает 
свет на закон»3.
Надо заметить, что сравнительные исследования не могут 
и не должны базироваться на изучении только законодательства. 
Д.А. Керимов обоснованно указывал, что компаративистский 
метод «должен использоваться не только для сопоставления законодательства различных стран, практики их реализации и эффективности действия, но для изучения географических, природноклиматических, экономических, политических, социальных, национально-культурных и прочих детерминант их законодательств 
и процессов их реализации, эффективности, действенности, 
результативности»4.

1 
Цит. по: Suksi M. Sub-State Governance through Territorial Autonomy: 
A Comparative Study in Constitutional Law of Powers, Procedures and 
Institutions. Berlin, Heidelberg. 2011. P. 11.
2 
В данном аспекте необходимо уточнить, что термин «модель» к автономии 
следует применять условно ввиду обширного разнообразия конституционно-правовых конфигураций автономий.
3 
Methods of Comparative Law. Edited by Pier Giuseppe Monateri. Edward Elgar 
Publishing Limited. Cheltenham, 2012. P. 64.
4 
Керимов Д.А. Проблемы общей теории права и государства. В 3 т. Т. 2. Философия права. М., Современный гуманитарный университет, 2002. С. 235. 
См. также: Бойцова Л.В., Бойцова В.В. Будущее сравнительного права: возможности двадцать первого века // Юридический мир. 2002. № 4. С. 17–26.

Схожую точку зрения высказывает Ю.А. Тихомиров. По его 
мнению, сравнительное правоведение должно охватывать «источники права, государственные и иные институты, юридические 
учреждения, правоприменение, юридическое образование 
и науку»1.
В.С. Нерсесянц считал, что «предметом сравнительного правоведения являются понятийно-правовые свойства и значения сравниваемых государственно-правовых явлений»2.
В практическом преломлении тезис о необходимости организации исследовательской работы на основе и с учетом нормативных 
и иных источников сформулирован К. Химсвортом в отношении 
Шотландии. Указанный автор отмечает, что «формальные нормы 
Акта о Шотландии 1998 года, которыми созданы институты деволюции и предусмотрены соответствующие полномочия, являются 
только частью истории новой шотландской автономии. Для полноценного понимания природы автономии необходимо учитывать положения иных актов, принятых в связи с названным документом, а также практику взаимодействия Соединенного Королевства и шотландских институтов»3.
Как представляется, компаративистское исследование должно 
основываться на изучении всей гаммы детерминант и индикаторов, 
конфигурирующих и отражающих правовую природу изучаемых 
явлений, в том числе присущей языковой специфики, понимание 
которой «позволяет декодировать контексты, гипотезы и архетипы 
культуры»4. Только такой синтезированный подход позволит сформировать достоверную структуру знания, осуществлять учет и прогнозирование тенденций его развития и трансформации.
В этом плане конституционно-правовой институт территориальной автономии как сгруппированная по единому предметному 
критерию система норм выступает иллюстрацией актуальности 
применения данного подхода. Это обусловливается нечеткостью 
и фрагментарностью применяемых форм и способов его регуляции, 
а также прямым и косвенным влиянием на содержание и структуру 
соответствующих конституционно-правовых статусов иных факторов (национально-культурных, религиозных, лингвистических, 

1 
Тихомиров Ю.А. Сравнительное правоведение: развитие концепций и общественной практики // Журнал российского права. 2006. № 6. С. 6.
2 
Нерсесянц В.С. Сравнительное правоведение в системе юриспруденции // 
Государство и право. 2001. № 6. С. 14.
3 
Chris Himsworth The Autonomy of Devolved Scotland // University of Edinburgh 
School of Law. Working Paper. 2011. № 23. P. 18.
4 
Edward J. Eberle The Method and Role of Comparative Law // Washington 
University Global Studies Law Review. 2009. Vol. 8. Issue 3. P. 472.

исторических, экономических, финансовых, внешнеполитических 
и т.д.).
На сегодняшний день в международном праве отсутствует 
единое понимание территориальной автономии.
В статьях 73 и 76 Устава ООН определяются режимы несамоуправляющихся территорий и опеки. В статье 1 Международного 
пакта об экономических, социальных и культурных правах, статье 1 
Международного пакта о гражданских и политических правах, Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами 
в соответствии с Уставом ООН, и других правовых актах международного характера автономия рассматривается в аспекте принципа 
равноправия и самоопределения народов.
 В 1994 году Федералистский союз национальных меньшинств 
(FUEV) представил Совету Европы «Проект Европейской конвенции о праве на автономию»1, которая не была принята. В другом 
проекте (Европейская хартия региональной автономии) под концепцией региональной автономии предлагается понимать право 
и реальную способность властей крупных территориальных сообществ в государстве, имеющих выборные органы, находящихся 
между центральным правительством и местными органами и пользующихся прерогативами самоуправления, управлять согласно 
своей компетенции и в интересах своего населения значительной 
частью государственных дел в соответствии с принципом субсидиарности2.
В зарубежной литературе указывается, что в рамках указанной 
хартии предполагается трансформация социальной практики 
с учетом следующих аспектов: 1) демократизация правительственных институтов; 2) утверждение политического плюрализма; 
3) изменение концепции автономии на основе принципа субсидиарности; 4) осуществление интеграционных процессов на основе 
принципа межрегионального сотрудничества3.
Таким образом, международных правовых актов, определяющих 
юридическую конфигурацию территориальной автономии, не принято, что создает условия для вариабельного и ситуативного применения данной правовой конструкции на практике.

1 
Benedikter Thomas Territorial autonomy — A solution for open ethnic conflicts? 
URL: http://sznt.sic.hu/en/index.php?option=com_content&view=article&id=
184:territorial-autonomy-a-solution-for-open-ethnic-conflicts&catid=18:cikkektanulmanyok&Itemid=24 (дата обращения 10.10.2017).
2 
Zivkovic Jovan Analysis of the Importance of the European Charter of Regional 
Autonomy (Democracy) // Philosophy, Sociology, Psyhology and History. Vol. 
9. № 1. P. 113.
3 
Ibid. P. 110, 114.

Н.В. Лукашева обоснованно указывает, что «отсутствие четкости 
нормативной дефиниции автономии и незначительная поддержка 
права на автономию являются принципом международного права»1.
Такой подход способствует диффузии сущностных качеств автономии.
В качестве примера можно привести Грецию, которая предлагала создать самоуправляющийся и неприкосновенный регион — 
место постоянного проведения Олимпийских игр2. В соответствии 
со статьей 105 Конституции Греции3 Святая Гора Афон является 
самоуправляемой частью греческого государства, суверенитет которого над ней остается неприкосновенным. Данная автономия 
управляется находящимися на ней двадцатью Святыми монастырями, между ними поделен весь полуостров Афон, территория которого не подлежит принудительному отчуждению.
Автономия (full autonomy) была предоставлена палестинцам, 
проживающим на Западном берегу реки Иордан и в Секторе Газа, 
до окончательного решения вопроса об их будущем политическом 
статусе согласно Кэмп-Дэвидских соглашениям 1978 года4.
В конституциях зарубежных государств дефинитивные конструкции автономии также не формулируются. Автономия фиксируется как принцип (Индонезия, Япония), указывается на сам факт 
наличия автономий (Италия, КНР), в том числе подчеркиваются 
особенности соответствующих территорий, обусловливающие ее 
конституционный статус (Таджикистан, Филиппины), признается 
право на автономию (Испания), указывается на пользование субъектами политико-территориального устройства автономией (Бразилия).
Не всегда точен перевод оригинальных текстов. Так, иногда 
слово «autonomy» переводится как «самоуправление»5 (глава 8 
Конституции Южной Кореи). В свою очередь в английской версии 
глава 8 Конституции Южной Кореи6 именуется «Local Autonomy», 

1 
Loukacheva Natalia On autonomy and Law. Toronto. 2005. P. 8.
2 
Hurst Hannum, Richard B. Lillich The concept of Autonomy in International Law // 
The American Journal of International Law. Vol. 74. № 4 (Oct., 1980). P. 858.
3 
Конституции государств Европы. В 3 т. Т. 1. Под общ. ред. Л.А. Окунькова. 
М., 2001. С. 637–697.
4 
Camp David Accords, September 17, 1978. URL: http://www.mfa.gov.il/mfa/
foreignpolicy/peace/guide/pages/camp%20david%20accords.aspx (дата обращения 10.08.2017).
5 
Конституции государств Азии. Том 3. Дальний Восток. – М.: Институт 
законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: Норма, 2010. С. 983—1010.
6 
Constitution of the Republic of Korea. URL: www.korea.assembly.go.kr/res/
low_01_read.jsp?boardid=100.000.0035 (дата обращения 10.08.2017).