Территориальная организация местного самоуправления в РФ: тенденции, критерии, перспективы

Территориальная организация  
местного самоуправления:  
тенденции, критерии, перспективы

НОРМА
Москва, 2021

А. Н. Дементьев, О. А. Дементьева, 
В. Н. Бондарь

Территориальная организация 
местного самоуправления:  
тенденции, критерии,  
перспективы

Под редакцией 
доктора юридических наук
А. Н. Дементьева

УДК 342.25
ББК 66.3(2Рос)12:67.400
 
Д30
Сведения об авторах

Дементьев Александр Николаевич, доктор юридических наук, занимается экспертно-аналитической и преподавательской деятельностью — введение, гл. 1, гл. 2 (§ 2 совместно с О. А. Дементьевой), гл. 3 (кроме § 4), § 1 гл. 4
(совместно с О. А. Дементьевой), заключение, приложения.
Дементьева Ольга Александровна, кандидат юридических наук, эксперт общественной организации «Междисциплинарные исследования комплексных систем» — § 2 гл. 2 (совместно с А. Н. Дементьевым), § 4 гл. 3.
Бондарь Вадим Николаевич, работает в сфере муниципального консалтинга, исполнительный директор общественной организации «Междисциплинарные исследования комплексных систем» — § 2, 3 гл. 4.

Дементьев А. Н.
Территориальная организация местного самоуправления:

тенденции, критерии, перспективы : монография / А. Н. Дементьев, О. А. Дементьева, В. Н. Бондарь ; под ред. А. Н. Дементьева. — Москва : Норма, 2021. — 360 с. — DOI 10.12737/1234622.
ISBN 978-5-00156-156-9 (Норма)
ISBN 978-5-16-109368-9 (ИНФРА-М, online)
В монографии приводятся результаты междисциплинарных исследований территориальных основ организации местного самоуправления в Российской Федерации, представлен анализ тенденций трансформации муниципальных единиц в Российской Федерации и некоторых зарубежных странах
в конце XX — начале XXI в., обоснованы возможные варианты изменения
федерального законодательства, обусловленные внесением в 2020 г. поправок в Конституцию РФ. Представлены материалы социологических исследований, выявлено отношение граждан и экспертов к проводимым в некоторых
субъектах Российской Федерации преобразованиям в системе территориальной организации местного самоуправления.
Для научных работников, экспертов, аналитиков и исследователей организации и деятельности местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих, преподавателей, аспирантов и студентов вузов гуманитарного профиля.
УДК 342.25  
ББК 66.3(2Рос)12:67.400

Исследование выполнено за счет средств гранта Российского фонда 
фундаментальных исследований (научный проект № 18-011-00551).

 
© Дементьев А. Н., Дементьева О. А., Бондарь В. Н., 2021

Д30

Введение

Разрешение проблем территориальной организации местного самоуправления имеет ключевое значение в построении системы муниципальной власти в любой стране. Материя территориальной организации — наиболее сложный элемент в науке муниципального и конституционного права. Институт территориальной организации местного 
самоуправления является определяющим для реализации таких институтов местного самоуправления, как основы организации и деятельности муниципальной власти, разграничение компетенции, полномочий и ответственности между государственной и муниципальной 
властью, а также между уровнями местного самоуправления, институтов муниципальной собственности, бюджетных основ местного самоуправления, форм участия населения в организации и деятельности 
местного самоуправления, как в практике их нормативно-правового 
регулирования, так и в практике организации и деятельности местного самоуправления и системы публичной власти в целом.
Основной проблемой и в теории, и в практике территориальной организации местного самоуправления на протяжении десятилетий до 
сих пор остается проблема разработки и теоретического обоснования 
критериев, позволяющих формировать границы различных типов муниципальных единиц исходя из международно признанного предназначения местного самоуправления как одного из важных элементов 
системы территориальной организации публичной власти в государстве, а также значения этого института в пространственном развитии 
Российской Федерации.
Принципиальной методологической установкой в теории территориальной организации местного самоуправления для анализа проблем 
территориальной организации местной власти в теории и на практике, 
проблем и принципов реформирования территориального устройства 
местного самоуправления, по мнению авторов настоящей монографии, 
должна являться консервативная позиция. Сущность ее заключается 
в отказе от выдвижения и научного обоснования каких бы то ни было 
радикальных предложений изменения и преобразования сложившегося территориального устройства публичной власти в государстве. Од

Введение

нако это не означает недопустимости изменений в этой сфере общественных отношений. Напротив, такие изменения и допустимы, и целесообразны, и эффективны, если они фиксируют уже сложившееся 
положение, не разрушают исторические традиции и поддерживаются 
жителями соответствующих территорий. Выявление такой поддержки 
не может быть сведено только к формальному выяснению мнения населения при тайном голосовании, но включает и научный, в том числе 
социологический, анализ общественно значимых социальных последствий таких преобразований. Эта позиция сформирована в результате анализа публикаций классиков географической и исторической науки, некоторых ученых-градостроителей, занимающихся проблемами 
пространственного развития страны, а также многочисленных современных исследований в других областях знаний. К сожалению, содержание большинства привлеченных к анализу в рамках настоящих исследований публикаций экономистов и политологов, многих юристов, 
а также политиков основано на противоположной методологической 
установке — необходимости реформирования, зачастую постоянного, 
территориального устройства уровней публичной власти.
Именно консервативной, а не новаторской установки придерживались авторы при проведении настоящего исследования. В монографии 
представлены подробные обоснования этой методологической позиции, в том числе и со ссылкой на выводы авторитетных ученых других областей знаний.
Во введении необходимо остановиться на использовании терминов, 
принятых в настоящей монографии. Неточность, нечеткость в терминологии территориальной организации порождает множество проблем 
как в теории, так и на практике в данной области. В теории права и 
теоретических основах юридической техники существует многократно, в течение многих десятилетий подтвержденный принцип, согласно которому в юридических текстах, а тем более в законодательстве и 
нормативных правовых актах необходимо использовать прежде всего 
общеупотребляемые и общеизвестные термины. Если это сделать не 
удается, должны быть обязательно предложены собственная трактовка используемого в юридическом тексте специального термина и пределы его использования. Последнее условие иногда в законах и нормативных правовых актах не выполняется, а иногда и не может быть 
выполнено, поскольку юридический термин употребляется не в общеизвестном значении, более того, текстуально аналогичный ему термин 
употребляется в других науках и в других отраслях законодательства 
в существенно ином значении.

Введение 
7

Таковым в муниципальном праве является термин «образование». 
Употребление этого понятия без определения «муниципальное», а тем 
более в одном предложении, например, с описанием проблем муниципального образования в муниципальном образовании со всей очевидностью демонстрирует неудачный, необоснованный выбор этого 
термина в качестве обобщающего для обозначения местной территориальной единицы, в пределах которой осуществляется местное самоуправление.
Как известно, термин «муниципальное образование» впервые после принятия Конституции РФ в 1993 г. был введен не в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154‑ФЗ «Об общих принципах 
организации местного самоуправления в Российской Федерации» 
(далее — Федеральный закон № 154‑ФЗ), а в части первой Гражданского кодекса РФ. В настоящей монографии вместо термина «муниципальное образование», где это позволяют контекст, ссылки на законодательство, научные публикации, используется термин «муниципальная единица». Стоит с сожалением отметить, что неудачный 
термин «муниципальное образование» включен теперь в текст Конституции РФ.
Следует сказать и еще об одном термине — «поселение». Термин 
осознанно был введен законодателем в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131‑ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный 
закон № 131‑ФЗ). Практика подтвердила вывод о необоснованном использовании термина «поселение» для обозначения муниципальной 
единицы первичного, основного уровня (городских и сельских поселений). На этапе рассмотрения проекта федерального закона многими специалистами и учеными, в том числе авторами настоящего 
исследования, обращалось внимание на то, что общеупотребляемое 
значение термина «поселение»1, в том числе и в законодательстве, 
относится к населенным пунктам, а не к муниципальным единицам. 
Именно в таком значении «поселение» использовалось и до сих пор 
используется в научных публикациях по географии, градостроительству, земельному праву и иных гуманитарных и общественных на
1  См., например: Бондарь В. Н. Об определении основных понятий в проекте федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Проблемы местного самоуправления. 2003. № 3 (7). С. 43—47; 
Он же. Что за словом, или О том, как неточные формулировки законопроекта могут 
навредить зарождающимся росткам истинного народовластия // Парламентская газета. 2003. 24 июля. С. 1, 3; Дементьев А. Н. Теория и конституционно‑правовая практика местного самоуправления в Российской Федерации. Обнинск, 2009.

Введение

уках и в «обыденном языке». Поэтому в тексте монографии термин 
«поселение» будет использоваться наряду с термином «населенный 
пункт», за исключением тех случаев, когда текст обязательно требует в соответствии с положениями Федерального закона № 131‑ФЗ использования обозначений муниципальных единиц — городских и 
сельских поселений.
Одну из сложных и актуальных проблем территориальной организации местного самоуправления составляет теоретическая и практическая проблема типизации, обоснования и юридического закрепления статуса и наименований населенных пунктов в субъектах РФ, учитывая масштабы, национальные, природные, исторические и другие 
особенности России. В монографии используется типизация населенных пунктов, сложившаяся и применяемая в настоящее время в различных правовых актах1. Там, где такая терминология, по мнению авторов, требует уточнений, в тексте делаются специальные пояснения.
В законодательстве и нормативных правовых актах исполнительной власти употребляются термины «принципы», «критерии», «параметры», «факторы», «индикаторы», «показатели», однако их четкие 
легальные определения отсутствуют. В научных публикациях термины «критерии» и «параметры» в основном используются в одинаковом 
значении. Иногда вместо них применяется термин «фактор». Встречаются и другие сочетания2. В данной монографии использование терминов во многих случаях предопределяется их употреблением в научных 
публикациях других авторов — авторы настоящего издания воспроизводят те термины, которые используются в литературе, конкретной 
книге, монографии, научной статье и т. д. В собственной авторской 
интерпретации используется преимущественно следующая трактовка упомянутых терминов.
В общемировоззренческом понимании принцип определяется как 
основное, исходное положение каких‑либо теории, учения, науки, политической организации. В юридической науке приняты сходные формулировки понятия принципа. Принцип — это определенная идея, 

1  В большинстве случаев используется типизация, содержащаяся в Указе Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. «О порядке решения вопросов 
административно‑территориального устройства РСФСР» (далее — Указ Президиума 
Верховного Совета РСФСР), однако используются и термины, имеющие более глубокие исторические корни, например волость.
2  Например, В. Н. Лексин в статье «Пространство власти и мир человека» (Мир 
России. 2005. № 1. С. 48) использует термин «критериальный параметр» для оценки целесообразности и эффективности территориальных преобразований в Российской Федерации.

Введение 
9

выработанная практикой и получившая закрепление в нормах права. 
Принципы как движущие силы или закон движения определенных общественных отношений (явлений) характеризуют однородные группы 
социальных явлений.
Несмотря на то что в анализируемой литературе и публикациях 
юридического, географического, архитектурно-градостроительного, экономического, политологического характера зачастую термины 
«критерий», «фактор», «параметр», «показатель» и «индикатор» используются в одинаковом значении, авторы, следуя их общеупотребимому значению, термин «критерий» используют как имеющий более общее значение по отношению к терминам «параметр» и «фактор», а термины «индикатор» и «показатель» — как аналоги. Задачи 
систематизации, классификации, установления иерархии и разработки 
юридически точных и непротиворечивых определений этих терминов 
применительно к территориальной организации общества и к теории 
территориальной организации местного самоуправления в частности 
должны решаться, как представляется, в рамках специального юридического и юридико-лингвистического исследования.
Предваряя изложение результатов исследования, необходимо сделать замечание относительно сравнения современных субъектов местного самоуправления (муниципальных единиц) и местных субъектов 
государственной власти (местных советов) советского периода1. Пределы допустимости такого сравнения представлены в монографии «Территориальная организация местного самоуправления в Российской 
Федерации (1990—2018 годы)»2. К сожалению, подобное соотнесение 
субъектов местного самоуправления (земского и городского) дореволюционного периода как с современными муниципальными единицами, так и с местными советами советского периода в такой таблице 
сделать сложно. Прежде всего это относится к проведению строгого 
сравнения территорий и границ современных муниципальных единиц 
различного вида и территорий уездов, волостей дореволюционного периода существования местного самоуправления в России.

1  Следует отметить, что несмотря на то что в государственной доктрине местные 
советы не относились к местному самоуправлению, в некоторых научных публикациях советского периода обосновывается необходимость рассматривать их в рамках 
системы местного самоуправления. См., например: Пертцик В. А. Проблемы местного самоуправления в СССР. Иркутск, 1963.
2  Дементьев А. Н. Территориальная организация местного самоуправления в Российской Федерации (1990—2018 годы). М., 2020. С. 33.

Глава 1. Политико-правовые  
и конституционно-правовые основы 
территориального устройства местного  
самоуправления

В теории государства и права, конституционном праве Российской Федерации разработаны концепции и методологические подходы к изучению и исследованию территориального устройства местного самоуправления в рамках теории государственного устройства — 
формы государства. Существующие теории и концепции в основных 
своих положениях являются доктринальными, разделяются учеными, 
специалистами и практиками. Следует отметить, что и в теории государства и права, и в конституционном праве территориальное устройство местного самоуправления, так же как и институт местного самоуправления в целом, некоторыми учеными рассматривается в контексте государственного управления, как институт местного управления.

§ 1. Федеративное и унитарное  
государственное устройство,  
административно-территориальное устройство  
государства. Общие положения

Правовое регулирование особенностей территориальной организации местного самоуправления предопределяется двумя основными 
формами территориальной организации государств: унитарной и федеративной. В современных правовых и политологических исследованиях уделяется особое внимание сложившимся в мире более сложным 
и разнообразным формам территориальной организации государства. 
Ученые и специалисты выделяют такие новые формы территориальной организации государства, как регионалистское, переходные формы, которые требуют и новых подходов к их изучению и исследованию. В некоторых диссертационных исследованиях и публикациях1 
выделяются и особенности территориальной организации местного 

1  См.: Шарнина Л. А. Территориальная организация местного самоуправления Российской Федерации. М.; Красноярск, 2018. С. 72—98.