Бюджетная система Российской Федерации

   Т. В. Грицюк В.В.Котилко И.В.Лексин


   БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА Российской Федерации

   Учебно-методическое пособие

  ЭЛЕКТРОННОЕ ИЗДАНИЕ

  ф

     ФИНАНСЫ И СТАТИСТИКА Москва 2021

УДК 336.14(470+571)
ББК 65.261.31(2Рос)
     Г85






РЕЦЕНЗЕНТЫ:
С.П. Сергеев, доктор экон, наук, профессор института Мировой экономики;
Е.З. Заликман, канд, экон, наук, доцент, директор «Фонда содействия инновационному предпринимательству»






      Грицюк Т.В., Котилко В.В., Лексин И.В.
Г85 Бюджетная система Российской Федерации: Учеб,-мето-дическое пособие / Т,В, Грицюк, В,В, Котилко, И,В, Лексин, -Эл, изд, - 1 файл pdf: 560 с, - М,: Финансы и статистика, 2021, - Текст: электронный,
         ISBN 978-5-00184-024-4
          Рассмотрены теоретические особенности управления бюджетной системой Российской Федерации. Исследованы бюджетные взаимосвязи между федеральным уровнем управления бюджетом страны и уровнем регионального управления, проведен анализ бюджетной политики.
          Исследуется система инструментов государственного управления бюджетной системой страны и регулирования развития субъектов Федерации -регионов и муниципальных образований: бюджетное прогнозирование, стратегическое планирование, бюджетные планы-прогнозы развития.
          Дана краткая характеристика нормативно-правовой базы управления бюджетом РФ.
          Для студентов и аспирантов вузов, слушателей системы повышения квалификации и переподготовки кадров, а также финансовых работников.

                                                   УДК 336.14(470+571)
                                                   ББК 65.261.31(2Рос)

                                        © Грицюк Т.В., Котилко В.В., Лексин И.В., 2013, 2021
                                        © ООО «Издательство «Финансы
ISBN 978-5-00184-024-4                    и статистика», 2021

                ВВЕДЕНИЕ





   Бюджетная система является важным звеном любой финансовой системы и тесно связана с кредитной, банковской и страховой системами. Бюджетная система РФ - значимый элемент финансового рынка. Посредством государственных финансов осуществляется также взаимодействие между странами, развивается мировое хозяйство.
   Главными проблемами в области бюджетной системы России являются: сбалансированность бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов; совершенствование налоговой системы; повышение эффективности использования государственной и муниципальной собственности; совершенствование бюджетного федерализма; обеспечение единства денежно-кредитной и финансовой политики; укрепление финансового контроля и др.
   В последнее время много говорится о смене курса реформ, а точнее - об адекватных подходах к финансовой стратегии развития общества. Но речь не идет об отказе от основ рыночной экономики как таковой, а к ее регулированию и постепенному переходу к социально ориентированной рыночной экономике. В моделях рыночной экономики всегда присутствуют характерные национально-государственные черты и отличительные особенности. Для России корректно говорить о формировании рыночной экономики смешанного типа при адекватном усилении государственного воздействия на социально-экономические процессы в обществе в целом и в бюджетной системе страны. Современная ситуация в России свидетельствует о необходимости и возможности укрепления регулирующего воздействия государства в финансовом и бюджетном секторе экономики, а также секторе контроля за исполнением бюджета, контролем за нормативно-правовым обеспечением бюджета.
   Бюджетная система Российской Федерации - это мощнейший рычаг макроэкономического регулирования, в том числе экономики общественного сектора. Посредством умелого использования этого инструмента государство может решать самые разные задачи: регулировать темпы экономического роста, поддерживать стабильность развития бюджетных систем субъектов Федерации. Регулировать уровень самообеспеченности и самодостаточности отдельных территорий, сглаживать миграционные процессы, конъюнктурные колебания, воздействовать на воспроизводственные процессы, инвес

3

тиционный климат и занятость можно и необходимо посредством механизмов формирования и исполнения бюджета РФ.
   Реформирование экономики требует осмысления накопленного опыта, выявления эволюционных процессов, методов и принципов действенного бюджетно-налогового регулирования и механизмов финансовой стабилизации. Направленность преобразований в государственном и муниципальном секторе экономики и изучение их закономерностей в условиях адаптации к новой среде хозяйствования являются предметом курса «Бюджетная система Российской Федерации».
   В России государство в лице своих исполнительных и представительных органов власти в контексте продолжающейся административной реформы и бюджетной реформы еще только начинает осваивать механизмы макроэкономического регулирования социально-экономических процессов. Одним из наиболее приоритетных направлений в данной области является использование бюджетного регулирования как инструмента макроэкономической стабилизации и разработка новых подходов к использованию инструментов налогового регулирования с целью выравнивания пропорций территориального развития.
   В книге рассмотрена целостная концепция функционирования бюджетной системы Российской Федерации на разных уровнях бюджетной системы, направленная на изучение финансовых и бюджетных категорий, закономерностей и направлений социально-экономического развития бюджета РФ, обеспечения общественного сектора экономики необходимыми бюджетными, бюджетно-кредитными, финансовыми и кредитными ресурсами.
   Бюджетная система Российской Федерации имеет единую ценностную ориентацию, но в каждом конкретном случае отражает особенности, выражающиеся в специфике их функционирования и развития в рамках Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований.
   Логика изложения курса позволяет оценить и осмыслить объективную и закономерную направленность происходящих изменений в экономике общественного сектора, в сфере общественных финансов, в бюджетном секторе, в частности, связанную прежде всего с преобразованиями экономического базиса общества - отношений собственности, и социально-гарантированных благ, предоставляемых государством. Особое внимание уделяется региональному и муниципальному аспектам функционирования бюджетной системы, финансовой и налоговой систем, роли и задачам законодательных,

4

представительных и исполнительных органов государственного и муниципального управления в реализации бюджетной государственной политики на современном этапе.
   Особое внимание уделяется проблемам бюджетного выравнивания и дальнейшего развития системы межбюджетных отношений на основе критического анализа сделанного и основных тенденций. Нельзя отрицать, что за последние годы многое уже сделано в области межбюджетных отношений. Однако до сих пор предлагаются и отрабатываются многочисленные модели взаимосвязей бюджетов разных уровней, различные схемы распределения расходных и доходных полномочий, программы реформирования региональных и муниципальных финансов, без практической и успешной реализации которых нельзя ожидать обеспечения достойной жизни всем гражданам России.
   Проблемы, затронутые в книге, свидетельствуют о том, что бюджетная система Российской Федерации представляет собой развивающийся и динамично изменяющийся к нуждам становления подлинно гражданского общества механизм. В этих условиях важно не только зафиксировать то положительное, что уже достигнуто, что прочно вошло в практику, но и наметить направления и выявить тенденции, в соответствии с которыми в будущем должно пойти совершенствование всей сферы управления общественными финансами.
   Именно с учетом взаимосвязи, взаимозависимости и взаимообусловленности этих двух важнейших аспектов бюджетной системы Российской Федерации и написан данный курс. Именно этим, вероятно, он и отличается от множества учебников по данной проблематике, а также попыткой комплексной систематизации и осмысления накопленного опыта в сфере общественных финансов, бюджетного сектора, управления бюджетом РФ в период преобразований российской экономики.
   Выявить и обосновать тенденции развития финансовых отношений можно только на основе концептуальных и методических разработок различных аспектов функционирования бюджетной системы РФ и уровней бюджетной системы, изучения действующей законодательной и нормативной базы на федеральном, субфедеральном и муниципальном уровнях в их единстве.

ГЛАВА 1





                УПРАВЛЕНИЕ БЮДЖЕТОМ В СИСТЕМЕ ОБЩЕСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ




            1.1. Социально-экономическая сущность и роль бюджета


   Формирование бюджета. Основу системы государственного регулирования социально-экономических процессов составляют отношения по поводу перераспределения доходов. Во всех государствах в результате деятельности хозяйствующих субъектов создаются валовой внутренний продукт и национальный доход. Произведенный в сфере материального производства национальный доход проходит последовательно стадии распределения и перераспределения. При этом объективно существующая необходимость удовлетворения растущих потребностей в общественных товарах и услугах, с одной стороны, и ограничения, которые рынок накладывает на формы и методы государственного регулирования, с другой стороны - приводят к тому, что существенная перераспределительная нагрузка ложится на бюджет. Наличие бюджетной сферы стоимостного перераспределения, как составной органической части финансов, обусловлено потребностями развития производства и социальной сферы. Ведь для организации бесперебойного кругооборота фондов в масштабе всей экономики и обеспечения социальной поддержки населения необходима централизация денежных ресурсов, выходящих за рамки отдельных хозяйств и отраслей. Эту функцию в обществе, как известно, выполняет государство. С его возникновением и развитием связано существование и развитие бюджета. Таким образом, бюджет играет важнейшую роль в перераспределении и дальнейшем использовании национального дохода, а централизация общегосударственных денежных средств создает материальную базу для функционирования самих государственных структур.
   Центральное место в финансовой системе любого государства занимает государственный бюджет - имеющий силу закона финансовый план государства (роспись доходов и расходов) на текущий (финансовый) год (рис. 1.1). Целью государственного бюджета является


6

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ФИНАНСЫ

Рис. 1.1. Система государственных и муниципальных финансов

экономическое и социальное выравнивание территорий, обеспечивающее целостность и воспроизводство государства в его географических границах с учетом сложившегося общественного разделения труда. Государственный бюджет в РФ, как правило, идентифицируется с понятием федерального бюджета, под которым принято понимать «основной финансовый план страны в целом, ежегодно принимаемый высшим законодательным органом государственной власти - Федеральным Собранием»¹.
    В соответствии с теорией общественного выбора² и теорией спроса на общественные блага³ термин «государственные финансы» рас

    ¹ Годин А.М., Подпорина И.В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации. - М.: Дашков и Ко, 2002. - С. 14.

    ² Oates W. Fiscal FEDERALISM. - N.Y.: Harcourt Brace Jovanovich, Inc., 1972.

    ³ Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора. Основы теории финансов. - М.: Наука, 1995. - С. 252.

7

сматривается идентичным понятию «общественные финансы», призванные удовлетворять потребности общественного сектора экономики и населения в обеспечении общественными благами.
   Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ) определяет бюджет как «форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства». Как экономическая категория, бюджет выражает систему императивных денежных отношений между государством и другими субъектами воспроизводства по поводу перераспределения части стоимости общественного продукта (главным образом национального дохода) в процессе образования общегосударственного фонда денежных средств и его использования для удовлетворения наиболее важных на данном этапе развития потребностей общественного воспроизводства. Таким образом, бюджет является важнейшей предпосылкой и средством осуществления воспроизводственного процесса¹.
   Бюджету принадлежит ведущее положение в финансовой системе страны. Он выражает часть распределительных отношений между государством, с одной стороны, предприятиями и населением -с другой, которые связаны с формированием и использованием общегосударственного фонда финансовых ресурсов. С его помощью создаются условия для реализации социальных программ, обеспечения сохранности окружающей среды, стимулирования научнотехнического прогресса, решения структурных проблем, поддержания обороноспособности, выполнения иных государственных функций. Соответственно нормальное функционирование хозяйственного механизма невозможно без совершенствования бюджетных отношений, без последовательного проведения научно разработанной бюджетной политики, без наличия эффективной системы управления бюджетным процессом.
   Содержание этих отношений обусловлено задачами, решаемыми государством, регионами или муниципальным образованием в тот или иной исторический период.
   В соответствии со ст. 15 БК РФ бюджет субъекта Федерации (региональный бюджет) - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта Российской Федерации.

    ¹ Финансы: Учебник для вузов / Под ред. Романовского М.В., Врублевской О.В., Сабанти Б.М. - М.: Перспектива, 2000. - С. 156.

8

   Местный бюджет отражает состояние финансовых ресурсов муниципального образования. Местный бюджет - это централизованный фонд финансовых ресурсов отдельного муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение, а также контроль за исполнением которого осуществляется органом местного самоуправления самостоятельно¹. В контексте системы государственного и муниципального управления местный бюджет трактуется как опись доходов и расходов муниципальной системы управления, под этим понятием понимается план финансовой деятельности органов системы муниципального управления на определенный период для достижения поставленных целей².
   Формирование бюджета самым непосредственным образом связано с развитием национального дохода страны и его перераспределением. Основными финансовыми методами перераспределения национального дохода являются:
   •     образование и использование денежных накоплений (прибыли, налога на добавленную стоимость, платежей в социальные внебюджетные фонды);
   •     организация налогов;
   •     финансирование отраслей народного хозяйства;
   •     формирование и использование общественных фондов потребления, страховых и резервных фондов.
   Во всех этих процессах большую роль играет бюджет. С помощью бюджета государственные и территориальные власти получают финансовые ресурсы для содержания аппарата управления, армии, осуществления социальных мероприятий, реализации экономических задач, т.е. для выполнения возложенных на них функций.
   В то же время бюджет правомерно рассматривать как экономическую категорию, которая выражает определенные экономические отношения. Государство использует бюджет в качестве одного из основных инструментов обеспечения как непосредственно своей деятельности, так и в качестве важнейшего инструмента проведения экономической и социальной политики.
   Однако необходимо отметить отсутствие единых подходов к определению понятия «бюджет» у различных представителей финансо

    ¹ Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы. - М.: Юнити, 1999. - С. 460.

    ² Зотов В.Б., Макашева З.М. Муниципальное управление. - М.: Юнити, 2002. - С. 120.

9

вой науки, разнообразие мнений по поводу его характерных черт и функций.
   Сложность выяснения сущности бюджета прежде всего связана с тем, что данный термин используется для обозначения различных по своей природе явлений. Одно из них выражает совокупность особой сферы финансовых отношений, обусловленной существованием основного централизованного денежного фонда страны. Соответственно это явление выступает составной частью экономического базиса общества. Другое же связано с формой практического использования бюджетных отношений, с законодательным оформлением соответствующего финансового документа, а потому относится к надстроечным отношениям (рис. 1.2 и 1.3).


Рис. 1.2. Признаки бюджета

10