Муниципальное хозяйствование и управление: проблемы теории и практики

å è

Èçäàíèå âòîðîå,
ïåðåðàáîòàííî
äîïîëíåííîå

ISBN 978-5-279-02951-8

ISBN 978-5-279-02951-8

© Воронин А.Г., 2005

статистика, 2014. – 176 с.: ил.

2

УДК [332.14+352](470+571)
ББК 65.050.2(2Рос)
         В75

В75
Воронин А.Г.
Муниципальное хозяйствование и управление:  проблемы
теории и практики. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Финансы и

Рассматриваются управленческие традиции современной России,
принципы формирования оптимальной управленческой модели, методы управления инвестиционными процессами на муниципальном
уровне (1-е изд. – 2002 г.).
Для работников органов управления, менеджеров, студентов и
преподавателей экономических вузов.

УДК [332.14+352](470+571)
ББК 65.050.2(2Рос)

© Издательство «Финансы и статистика», 2014

ÂÂÅÄÅÍÈÅ

Корни местного самоуправления уходят далеко в
глубь веков, поскольку необходимость объединения
людей с целью выживания существует с тех времен,
как появился человек. Еще в период первобытных общин люди, объединенные суровыми условиями жизни, вынуждены были совместно выполнять ряд функций (охрана жизни, добыча пищи и др.).
Содержанием жизни человека является деятельность в различных ее проявлениях, а она невозможна
без контактов с другими людьми. Общественная природа деятельности человека заставляет его эту деятельность соответствующим образом организовывать.
Особенно ту часть его жизни, которая рано или поздно соприкасается с интересами других людей. История знает множество видов организации совместной деятельности людей, которые в конечном итоге
приобрели вполне конкретные формы государственных институтов.
Безусловно, совместное проживание и совместная
деятельность людей вызвали возникновение определенных правил организации их жизни, поскольку интересы личности постоянно пересекались, ограничивались групповыми интересами. Конечно, подобная
самоорганизация развивалась и усложнялась по мере
усложнения характера и объема взаимоотношений
между людьми, а следовательно, и степень регулирования отношений между ними зависела от достаточно большого количества факторов, определяющих
жизнь человека (природные условия, основные занятия и т.д.). Но сам процесс возникновения форм совместной деятельности предопределил еще в самые

ранние периоды существования человечества наиболее простейшие из этих форм. Столкновения между
конкретными интересами человека и интересами других людей поставили вопрос об иерархии интересов, следовательно, и об установлении определенных правил
взаимоотношений между людьми.
Первичной формой организации совместной деятельности людей стала родовая община. Здесь впервые вводится регламентация деятельности и разделение общественных обязанностей людей, появляются
групповые интересы как в производственной жизни,
так и в сфере потребления.
Однако, созданная с целью совместного ведения
хозяйства община стала распространять свои правила не только на сферу хозяйственной жизни, но и на
другие сферы жизни людей. Так, примитивный характер производства требовал наличия больших трудовых общин, поэтому основой общественных отношений стал род. Объединение диктовалось также необходимостью передачи знаний и навыков от поколения
к поколению, и не случайно во главе рода мог стать
только один из старейших представителей данного
рода, поскольку его опыт и знания могли быть использованы другими.
По мере расширения разнообразия хозяйственной
жизни, совершенствования способов ведения хозяйства происходит утрата общиной некоторых ее функций, прежде всего, в сфере ведения хозяйства. Соответственно это вызвало усложнение отношений между людьми, изменение соотношения частных и общественных интересов. Уменьшение численности производственных коллективов до размера семьи привело
к различиям в способах организации хозяйственных

связей и, следовательно, к их усложнению. В результате появилась необходимость в их регулировании,
следовательно, возникли общественные институты,
выполняющие эти функции как в сфере организации
хозяйства, так и в сфере организации жизни. Так
появилась необходимость во властных структурах и
государстве как способе регулирования отношений
между людьми.
На первый взгляд, рассуждения, приведенные
выше, не имеют прямого отношения к исследуемому
нами вопросу. Однако без осознания факторов, которые вызывают к жизни возникновение той или иной
системы организации власти, невозможно определить,
какая модель организации власти нам необходима в
конкретной ситуации.
На заре своего появления государство было связано, прежде всего, с произошедшим в ходе эволюции
разделением общественных и частных интересов людей и соответственно с появившейся в результате этого процесса необходимостью регулирования этих интересов.
На рис. 1 достаточно наглядно видно, каким образом появление новых явлений в хозяйственной
жизни оказывает влияние на формирование общественных институтов и их структурирование.
Система государственной власти исторически возникает там, где общество начинает осознавать потребность в регулировании отношений между людьми,
между частными и групповыми (общественными) интересами.
Второе издание данной книги с учетом современных тенденций было переработано и дополнено новым материалом в главе 4 «Стратегическое планирование развития муниципальных образований», написанной автором совместно с А.А. Ворониным.

Рис. 1. Влияние форм хозяйствования на формы управления

Глава 1

ÌÅÒÎÄÎËÎÃÈ×ÅÑÊÈÅ ÎÑÍÎÂÛ
ÔÎÐÌÈÐÎÂÀÍÈß
È ÔÓÍÊÖÈÎÍÈÐÎÂÀÍÈß
ÌÓÍÈÖÈÏÀËÜÍÎÃÎ ÕÎÇßÉÑÒÂÀ

1.1. Âçàèìîñâÿçü õîçÿéñòâåííûõ öèêëîâ
è öèêëîâ ðàçâèòèÿ óïðàâëåí÷åñêèõ ñèñòåì

Историческое развитие общественной жизни опиралось на
последовательное изменение хозяйственной жизни. Усложнение
экономических отношений носило цикличный характер, заставляя пересматривать общественные отношения, приспосабливая их
к изменившимся требованиям времени. Это проявлялось, прежде
всего, в смене циклов хозяйственной жизни и систем государственного устройства.
Система государственного устройства более инертна и ее изменения следуют за накоплением «критической массы» экономических новаций и изменений. Лишь после этого происходит изменение системы государственного устройства, которое фиксирует,
оформляет новый тип хозяйственного и государственного устройства. При подобном оформлении общественных отношений происходит некоторая унификация хозяйственной жизни, фиксируются ее наиболее общие правила и нормы.
Так, на смену достаточно унифицированной системе хозяйственных отношений в родовой общине приходит товарное производство в рабовладельческих государствах, которое в свою очередь сменяется натуральным хозяйством, затем рыночными отношениями.
Стремление к унификации и регулированию со стороны государства хозяйственных отношений явно просматривается в совре

менной экономической политике наиболее развитых государств
(США, Япония). Причем сама эта цикличность связана с природой хозяйственной жизни, поскольку для достижения определенного благополучия (достаточного для спонтанного развития экономики) необходима концентрация ресурсов, своеобразный способ инвестирования, который отличается от деятельности в рамках
конкретного предприятия или отрасли лишь масштабами.
При анализе соответствия между структурами управления обществом и формами хозяйственной жизни, существующими в рамках данного цикла, мы можем отметить тот факт, что эти два явления тесно связаны между собой. Так, многовековое господство
натурального хозяйства с его унификацией производственных
систем и ограниченностью хозяйственных взаимосвязей породило бюрократические, административные системы управления (монархии), которые полностью соответствовали господствовавшим
тогда хозяйственным отношениям. И лишь отдельные «островки»
демократических институтов мы встречаем в этот период в центрах развития ремесла (Венецианская, Новгородская и Псковская
республики). Кстати, сама борьба городов с феодалами и получение городами различных прав автономии в этот период также
свидетельствуют о том, что унифицированная бюрократическая
система управления государством не соответствовала типу хозяйственных отношений, существовавших в городах в эти периоды
(товарное производство).
С другой стороны, период рабовладения, в течение которого
хозяйственные связи и отношения были значительно богаче, дает
нам примеры как восточных деспотий (Египет, Китай и т.д.), так
и первых демократий (Древняя Греция, Древний Рим). На этом
примере наглядно видно, что природный фактор, а именно необходимость для земледелия на Востоке строительства сложнейших
оросительных систем и др., требовал массового привлечения рабочей силы, а следовательно, и более жесткой централизованной
системы власти, системы насилия.
Все эти примеры позволяют нам сделать вывод о том, что система управления государством в целом, и хозяйством в частности, зависит от вида и типа хозяйства как в рамках цикла (способа производства), так и в рамках конкретной экономической системы государства.

1.2. Îñíîâíûå ôàêòîðû, îïðåäåëÿþùèå
îñîáåííîñòè 
ìóíèöèïàëüíîãî 
õîçÿéñòâà

При определяющей важности основных характеристик цикла, в рамках которого формируется система управления хозяйством, нельзя не заметить, что само влияние этих характеристик
не абсолютно, поскольку в рамках одного и того же цикла системы организации управления могут серьезно отличаться друг от
друга. Так, в один и тот же период экономического развития формы управления в разных странах и даже в рамках отдельных стран
существенно отличались друг от друга.
Следовательно, наряду с общей тенденцией соответствия управленческих систем определенным циклам и системам хозяйства,
существующим в рамках данного цикла, имеется ряд факторов,
оказывающих влияние на формирование управленческих систем.
Попробуем выделить наиболее характерные из них.
Природные условия оказывают сильное влияние на формирование систем хозяйственной жизни и образ жизни населения данной территории. Как уже отмечалось, земледелие на территории
стран Древнего Востока при рутинном состоянии техники было
невозможно без привлечения в достаточно крупных объемах
дешевой рабочей силы. Что в свою очередь и явилось основой
формирования унитарных государств в этот период. Другим примером подобного влияния в другую  эпоху  может служить реанимация рабовладения в южных штатах США, в то время как в северных штатах с преимущественно промышленным развитием формировалась иная система управления.
Именно природный фактор ускорил процессы разделения труда, определил ускоренное развитие товарного характера хозяйства в странах Западной Европы и привел в конечном итоге к борьбе городов за свои права в рамках феодального цикла.
Немаловажно отметить и тот факт, что, несмотря на современный скачок в развитии производства, этот фактор продолжает играть и сегодня огромную роль. Так, условия жизни в разных
частях Российской Федерации сильно отличаются. Зависимость
от природных условий в значительной степени определяет основные занятия населения и условия их жизни, характер поселений и
способы хозяйствования, начиная от кочевий Севера и казачьих
станиц Юга, до индустриальных городов-мегаполисов, сформи

ровавшихся на месторождениях полезных ископаемых или на перекрестках торговых путей.
Система управления не может не испытывать воздействия на
свое формирование и развитие со стороны внутренних и внешних
условий. Рассмотрим влияние этих факторов на примере особенностей вечевого самоуправления в Древней Руси. Сегодня очевидно, что при наличии практически во всех русских княжествах всех
атрибутов этой модели  (вече,  князь,  дружина  и т.д.) права этих
органов очень сильно отличались в различных частях страны.
В Новгородской и Псковской республиках основную роль играло вече и выбираемый им посадник, князю же отводилась роль
наемного военачальника. В Новгороде, который был расположен
на перекрестке торговых путей и имел очень ограниченные возможности земледелия, товарное производство полностью господствовало в структуре хозяйственной жизни, а следовательно,
именно купечество и ремесленники определяли характер управленческих отношений. Поэтому там и сложилась адекватная этим отношениям система управления.
В южных частях, где распространялась власть Киевского князя и основой хозяйственной жизни служило земледелие, при полном господстве натурального хозяйства, вече собиралось лишь в
экстраординарных случаях и основной властью обладал князь.
Основной причиной подобного различия являлось то, что на юге
в то время ведение хозяйства сопровождалось постоянной внешней опасностью со стороны кочевников, что многократно усиливало роль князя как военачальника.
На данном примере видно, как комплексно влияет на систему
управления сочетание особенностей цикла и особенностей географического, природного и других факторов: господство натурального хозяйства, внешняя опасность и феодальные отношения на
Юге; особенности географического и природного факторов, республиканская форма управления на Севере.
Не меньшее влияние оказывают и внутренние факторы, прежде всего, традиции государственного строительства, факторы,
связанные с особенностью соотношения влияния различных групп
населения на процесс становления государственной власти.
Небезынтересна в этом смысле так называемая «генетическая
теория», описанная достаточно подробно в книге Л.А. Велихова
«Основы городского хозяйства». В этой теории основным и решающим фактором для формирования той или иной модели мест