Искусство управления населенной территорией

ISBN 978-5-279-03564-9

©
ФГБОУ ВО «МГУТУ им. К.Г. Разумовского
(Первый казачий университет)», 2014
©
Воронин А.Г., 2014
©
Издательство «Финансы и статистика», 2014

УДК 353
ББК 65.050.2
В75

В75
Воронин А.Г.
Искусство управления населенной территорией / А.Г. Воронин. – М.: Финансы и статистика, 2014. – 160 с.: ил.

ISBN 978-5-279-03564-9

Рассматриваются вопросы современного эффективного государственного и муниципального управления территорией и территориальным хозяйством, даны конкретные пошаговые рекомендации организации управления
базовыми процессами в муниципальном хозяйстве.
Для научных работников, студентов и слушателей учебного курса «Государственное и муниципальное управление», практиков муниципального и
государственного управления.

УДК 353
ББК 65.050.2

Государство как основной регулятор экономической жизни оказывает решающее влияние на формирование среды, в которой действуют и экономические субъекты, и граждане. Развитие экономических отношений в направлении глобализации основных экономических
и социальных процессов привело к тому, что если на протяжении
XX в. действовали тенденции глобализации бизнеса, образования сетей и транснациональных корпораций, то в начале XXI в. мы имеем
дело с глобализацией самой конкуренции, где территориальные сообщества: государства, их союзы, муниципалитеты конкурируют между
собой на различных рынках.
Глобальная конкуренция предъявляет новые, более высокие требования к качеству государственного управления, поскольку сегодня недостаточно просто обеспечить население территории услугами,
производимыми в публичном секторе, а необходимо рассматривать
публичный сектор как один из полноценных элементов современной территориальной экономики. Более того, с учетом постоянной
тенденции к увеличению доли в конечном продукте интеллектуальных затрат, роль публичного сектора, формирующего интеллектуальные ресурсы экономики, также имеет тенденцию к возрастанию.
Россия, встав несколько позднее других стран на путь интеграции в мировую экономику, вынуждена в значительной степени работать на рынках, которые уже давно освоены другими игроками, а
следовательно, показывать высочайший уровень эффективности и
государственного управления.
С этой точки зрения, необходимо рассматривать проблемы государственного и муниципального управления в тесной увязке с социально-экономическим тенденциями и процессами, происходящими
на различных уровнях конкуренции: межмуниципальном, межрегиональном, межнациональном.
Предлагаемый в книге А.Г. Воронина процессный подход предполагает рассматривать в диалектическом единстве: динамично развивающуюся социально экономическую ситуацию в регионе, объективные законы управления публичным сектором экономики и
субъективные возможности органа управления. Данный подход позволяет одновременно решать три задачи:
оценивать и планировать развитие территории с точки зрения
конкуренции территорий между собой (кластерный подход);

адаптировать общепринятые методы управления публичным сектором экономики к потребностям и конкретным условиям данной
территории;
ввести единую методику управленческой деятельности (процессный подход.
Книга А.Г. Воронина «Искусство управления населенной территорией» вооружит читателя инструментами решения названных задач.
Материал, изложенный в книге, основывается на практическом
опыте работы автора, который в разные периоды занимал руководящие посты в государственном и муниципальном управлении (мэр города, депутат областного законодательного органа, заместитель министра федерального министерства), а также работал в консалтинговом
бизнесе в сфере государственного и муниципального управления.
Богатый опыт позволил автору сформировать собственную систему изложения материала, основанную на применении процессного подхода к управлению территорией. Такой подход позволяет
тиражировать положительный опыт управления муниципальными
образованиями и регионами, доводя процесс управления до полуавтоматического режима.
Доступная методика построения управленческих процедур позволяет сформировать обоснованные критерии оценки деятельности органов управления и чиновников, мотивировать их на эффективную работу.
Предлагаемая методика предусматривает иерархию управленческих процедур. Автор подробно описывает управленческие процессы и алгоритмы построения основных управленческих процедур (стратегическое планирование, бюджетный процесс, управление
собственностью, управление социальной сферой).
Книга рассчитана на широкий круг читателей, связанных с государственным и муниципальным управлением: от чиновников регионального и муниципального уровня до преподавателей и студентов
высших учебных заведений, изучающих дисциплину «Государственное и муниципальное управление».

В.Н. Иванова,
Ректор Московского государственного
университета технологий
и управления им. К.Г. Разумовского
(Первый казачий университет),
доктор экономических наук, профессор

Государственное и муниципальное управление, как функция власти, всегда вызывало и вызывает огромный интерес в
обществе. Это обусловлено тем, что регулирование общественных отношений и распоряжение общественными благами (что
составляет основное содержание деятельности власти) затрагивает, в той или иной степени, интересы каждого человека.
На протяжении всей своей жизни человек постоянно взаимодействует с властными структурами и получает как положительный, так и отрицательный опыт такого взаимодействия.
Граждане всегда недовольны властью. И это объективно,
хотя бы потому, что по своей природе и функциям она основана на понуждении человека, на ограничении его свободы
действий. Регулирование общественных отношений изначально подразумевает ограничение свобод человека, поскольку предусматривает соблюдение общепринятых и закрепленных в
законах норм и правил. Функция организации общественных
услуг также изначально содержит в себе элементы, неизменно порождающие недовольство властью, поскольку организация услуг для многих (публичных услуг) всегда будет менее
качественна, чем для одного.
Несмотря на постоянное недовольство и критику власти,
осознание ее необходимости и стремление к ее совершенствованию существует в любом обществе. И это продиктовано тем, что живя в конкурентном мире, где каждое национальное государство стремится получить преимущества и более
благоприятные условия для развития, власть может выступать как катализатором этих процессов, так и их тормозом.
Граждане каждого современного государства оценивают
эффективность власти исходя из собственных представлений о власти. Эти представления формируются под влиянием традиций государственного устройства, места и роли которое занимало их государство в предыдущий исторический
период. Так или иначе, население любого современного государства стремится повысить эффективность власти.

Россия имеет особый опыт в части совершенствования
государственной власти и управления. Весь XX век и начало
нынешнего шел поиск путей совершенствования власти,
выбор оптимальной модели государственного устройства. В
основном этот поиск велся путем революционной ломки,
что принесло неисчислимые бедствия и страдания нашему
народу.
Поскольку в предыдущем периоде страна сменила свой
путь развития с эволюционного на революционный, в обществе сложилось упрощенное представление о власти. С одной стороны, она воспринимается как неизбежное зло, с которым нужно мириться, с другой стороны, реформа власти
для населения всегда выглядит как замена «плохих начальников» на «хороших». В обществе отсутствует восприятие власти как системного явления, а следовательно, она не рассматривается как предмет серьезных научных исследований.
Одновременно в обществе существует слепая вера в способность решить многие проблемы путем нахождения универсальных решений или слепого копирования опыта других «успешных» государств. При этом игнорируется многовековой
опыт государственного строительства, многонациональный и
многоконфессиональный характер российского общества, громадные просторы государства и многоукладная экономика,
природно-климатические и иные различия территорий, входящих в состав государства.

По данным «Агентства муниципального и регионального развития» (далее АМуРР), потери от неграмотно выстроенной системы управления и некачественного управления муниципальным
хозяйством составляют от 30 до 50% местных бюджетов (исследования проводились более чем в 100 муниципальных образований
РФ различных типов). Основными причинами финансовых потерь являются:
• слабое текущее и стратегическое планирование. (Отсутствие полноценного стратегического и финансового планирования, планирование от доходов, а не от потребностей, приоритет отраслевого планирования над общим);
• неграмотно построенная система управления. (Совмещение функций хозяйственного и административного управления,
заказчика и подрядчика, а также дублирование функций и слабая регламентация управленческих процедур);

• неверные схемы финансирования отраслей. (Узкое понимание муниципального и государственного заказа, отсутствие
полноценного финансового планирования и нормирования затрат).

Выход из сложившейся ситуации руководители муниципальных образований, как правило, ищут в слепом копировании опыта других, «более успешных» муниципальных образований или других стран. К сожалению, этот метод
малоэффективен, поскольку условия деятельности муниципалитетов в России, в каждом субъекте Федерации различны, а также и сами муниципальные образования отличаются
друг от друга.
Панацеей от современных российских проблем предлагается считать, то бездумную централизацию и унификацию
управления, то полную его децентрализацию. Последние попытки «разграничения полномочий» в рамках административной реформы являются яркой иллюстрацией данного утверждения.
Ответ на вопрос сочетания централизации и децентрализации в государственном и муниципальном управлении, от
решения которого на самом деле зависит повышение эффективности деятельности власти, на самом деле есть вопрос о
соотношении системного и творческого начала в управлении.
Что же такое управление? Наука или искусство?
Ответ на первую часть вопроса очевиден. Управление –
это процесс целенаправленного воздействия субъекта управления на объект управления, где субъектом управления выступает орган власти, а объектом система общественных отношений, существующих на данной территории. Подбор
методов управления, соответствующих основным характеристикам объекта управления, является залогом результативности деятельности власти. С одной стороны, экономические и иные отношения развиваются по своим объективным
законам, с другой стороны, каждая территория индивидуальна и требует очень точного выбора или коррекции методов, которые применяются по отношению к ней.
Признание управления искусством неизбежно приведет
нас к тому, что в основе управления должны лежать творческие потенции конкретного человека, его дарования и способности. При таком подходе решение задачи обеспечения

эффективного управления будет лежать в грамотном подборе и расстановке управленцев, способных действовать наиболее целесообразным образом. Признание управления наукой приведет нас к пониманию управления как системы
объективного действия некоторых законов, которые действуют самостоятельно и роль личности в них ограничена.
Приведенное выше противопоставление индивидуального, творческого начала в управлении системному подходу весьма условно. Но оно позволяет ответить на главный вопрос –
что же такое эффективное государственное и муниципальное
управление. Современное эффективное государственное и
муниципальное управление есть система целенаправленного воздействия субъекта управления на объект управления, основанная на сочетании глубокого системного знания объекта
управления, понимания объективных законов формирования
и деятельности органов власти, стимулирующее творчество
управленцев в поисках наиболее целесообразных форм решения
задач, стоящих перед властью.
Понимание управления как процесса предполагает рассмотрение и объекта и субъекта управления в динамике, в
процессе их изменений и совершенствования. Сам процесс
взаимодействия субъекта и объекта управления предполагает взаимовлияние, взаимообусловленность и как следствие
видоизменение обеих сторон процесса. Поэтому рассматриваться и оцениваться с точки зрения полезности, грамотности и эффективности должны не только сами управленческие решения и их результаты, но и сам процесс их принятия.
При подобном подходе, который дальше мы будем именовать процессный подход, управление выступает как последовательный поэтапный процесс принятия и реализации управленческих решений.
При таком подходе взаимодействие субъекта и объекта
управления должно характеризоваться сочетанием (взаимодействием) трех основных характеристик:
• системы – как признания наличия объективных, детерминированных связей между субъектом и объектом управления, а также наличия устойчивых, повторяющихся связей
между конкретными элементами, как субъекта, так и объекта
управления;

• творчества – как признания наличия изменяемых (творческих) параметров, влияющих на состояние и функционирование системы, которые являются результатом деятельности конкретных людей;
• процесса – как признания, что взаимосвязь между
субъектом и объектом может динамично изменяться во времени и соответственно оказывать влияние и на систему, и на
действия органов власти.
Применение процессного подхода позволяет нам рассматривать взаимодействие субъекта и объекта управления, как
сочетание многих взаимосвязанных параметров, и соответственно снизить риск принятия неверных, малоэффективных решений, позволяет рассматривать управление как совокупность взаимоувязанных между собой управленческих

Т а б л и ц а

Элементы процессного подхода в публичном управлении

Субъект управления
Объект управления

Система
Кадровая политика
(система отбора,
подготовки, расстановки
кадров государственных
и муниципальных
служащих), законодательство и политика
в области управления,
управленческие
традиции и др.

Природно-климатические,
географические и др. характеристики территории
управления, правовые
статусы, отношения между
основными социальными
группами и их устойчивыми
мотивациями

Творчество
Способность к принятию нестандартных
творческих решений
в управлении, местное
нормотворчество

Социально-экономическая,
политическая, демографическая ситуация в регионе,
стране, муниципалитете

Процесс
Способность реагировать
на изменения, происходящие в объекте управления

Векторы, направления,
скорость, динамичность и
другие характеристики
происходящих на
территории изменений

процедур. При этом для анализа самих процедур использовать единую структуру и схему их анализа. Это, в свою очередь, позволяет стандартизировать управленческие решения
разного уровня, исследовать, классифицировать мотивации
органов управления и конкретных чиновников на определенных фазах принятия управленческих решений.
Применение процессного подхода позволило выполнить
основную часть работы в виде конкретных пошаговых рекомендаций организации управления базовыми процессами в
муниципальном хозяйстве, что позволит практикам муниципального и государственного управления, а также студентам и слушателям учебного курса «Государственное и муниципальное управление» моделировать эффективные системы
управления территорией и территориальным хозяйством.