Государственная политика в отношении городов и регионов с моноспециализацией: опыт и приоритеты

Москва 
ИНФРА-М 
2021

ГОСУДАРСТВЕННАЯ  
ПОЛИТИКА В ОТНОШЕНИИ  
ГОРОДОВ И РЕГИОНОВ 
С МОНОСПЕЦИАЛИЗАЦИЕЙ

ОПЫТ И ПРИОРИТЕТЫ

С.Н. КРЕКОТНЕВ

Монография

УДК 323(470+571)(075.4)
ББК 66.3(2Рос)
 
К79

Крекотнев С.Н.
К79  
Государственная политика в отношении городов и регионов с моноспециализацией: опыт и приоритеты : монография / С.Н. Крекотнев. — Москва : ИНФРА­М, 2021. — 260 с. — (Научная мысль). — 
doi 10.12737/1098273.

iSBN 978­5­16­016332­1 (print)
iSBN 978­5­16­108629­2 (online)
В монографии анализируется политика в отношении городов и регионов с моноспециализацией как одно из приоритетных направлений 
государственной политики. Рассматривается специфика монопрофильных 
городов и регионов как общественно­политических феноменов и объектов 
государственного регулирования. Исследуются основные принципы, направления, механизмы и инструменты реализации государственной политики в отношении монопрофильных пространственных образований. 
Отдельное внимание уделяется политико­компаративному анализу зарубежного и отечественного опыта формирования и реализации данного 
направления государственной политики, а также выявлению степени применимости ее основных моделей в современных условиях.
Для специалистов в области политологии и смежных наук, а также всех, 
кто интересуется данной проблематикой в ее теоретическом и прикладном 
измерениях.

УДК 323(470+571)(075.4)
ББК 66.3(2Рос)

Р е ц е н з е н т ы:
Султыгов А.-Х.А., доктор политических наук, профессор, дей ствительный государственный советник Российской Федерации 1­го класса; 
Федякин А.В., доктор политических наук, профессор, заведующий 
кафедрой истории Российского университета транспорта (МИИТ)

iSBN 978­5­16­016332­1 (print)
iSBN 978­5­16­108629­2 (online)
© Крекотнев С.Н., 2021

Введение

Современные социально­политические реалии, сложность, 
противоречивость и труднопредсказуемость которых обусловлены 
в том числе продолжающимся глобальным финансово­экономическим кризисом, а также крайне напряженной международной 
обстановкой со всеми ее явными и потенциальными угрозами 
для национальной безопасности подавляющего большинства стран 
мира, в том числе России, делают особенно актуальным изучение 
проблемы разработки эффективной, отвечающей имеющимся вызовам внутренней политики государства, включая те ее специализи­
рованные направления, которые так или иначе касаются развития 
составляющих его территорию пространственных образований.
Для современной России именно глубоко продуманная, системная и активная государственная политика, имеющая своей 
целью поступательное развитие регионов и отдельных территорий 
страны, нацеленная на модернизацию национальной экономики 
и переход к инновационным формам хозяйствования, импортозамещению и производству конкурентоспособной отечественной 
продукции, является обязательной и решающей предпосылкой 
не только преодоления последствий современного кризиса, но и достижения качественно нового уровня основных сфер общественной 
жизни в XXi в. Только в этом случае Россия сумеет не просто сохранить положение важного политического и экономического субъекта на международной арене, но и занять более достойное место 
в системе мирового разделения труда, упрочить свои позиции 
в условиях постоянно ужесточающейся глобальной конкуренции, 
получить в полной мере преимущества нового технологического 
уклада.
Однако движение к устойчивому росту национальной экономики и стабильному развитию страны делает необходимым преодоление целого ряда препятствий, наиболее существенные из которых 
связаны в том числе с неравномерностью условий и результатов 
пространственного развития отдельных ее частей, включая наличие 
специфических по своей структуре территорий и проблемных зон. 
В числе последних особое место занимают города и регионы с моноспециализацией — довольно сложный с точки зрения факторов 
своего генезиса и предпосылок эволюции социально­экономический феномен, свойственный большому числу промышленно развитых стран мира, обнаруживающий как общие черты и тенденции 
развития, так и характерные лишь для конкретных национальных 
условий проявления.

Представляя собой весьма специфическую форму пространственной концентрации производственных ресурсов и организации 
хозяйственной деятельности, монопоселения являют довольно широкое многообразие типов — в зависимости от расположения, профиля деятельности, места и роли в национальной экономике, степени перспективности в современных условиях и т.д. В то же время 
для всех них в той или иной степени характерна проблемность, которая обусловлена самой природой данного пространственного образования, возникшего на базе или в связи с функционированием 
единственного предприятия, как правило осуществляющего производство уникальных товаров и услуг, и всецело зависящего от него. 
Наиболее остро данная проблемность дает о себе знать в условиях 
социально­экономических кризисов, когда жесткая зависимость 
градообразующего предприятия и монопоселения порождает целый 
комплекс негативных факторов и обстоятельств, являющихся 
в своей совокупности вызовом самому существованию последнего, 
непосредственным образом затрагивающим интересы всех его жителей, а потому становящимся вопросом, который неизбежно обретает политическое звучание.
Как показывает практика, успех решения проблем различных 
территорий, включая депрессивные, к числу которых по сложившейся в научном и экспертном сообществе традиции принято относить и моногорода, напрямую зависит от того, насколько грамотной, последовательной и эффективной будет соответствующая 
государственная политика, насколько четкими и согласованными 
будут ее приоритетные направления и конкретные задачи, насколько своевременными и адекватными будут осуществляемые 
в ее рамках мероприятия, насколько устойчивым и достаточным 
будет ресурсное обеспечение предпринимаемых шагов и усилий. 
И хотя к настоящему времени накоплено немало теоретических 
и прикладных разработок зарубежных и отечественных авторов 
в данной сфере, вместе с тем комплексное политологическое исследование курса  государства в отношении городов и регионов с моноспециализацией сохраняет свою актуальность, концептуальную 
и практическую востребованность, о чем свидетельствуют как состояние соответствующих областей научного знания, так и положение дел в реальной политике.
Есть все основания считать, что политика в отношении городов 
и регионов с моноспециализацией в современных условиях становится одним из ключевых направлений деятельности государства, 
особенно учитывая кризисные реалии, которые в максимальной 
степени затронули именно монопоселения — специфические пространственные образования в ведущих промышленно развитых 
странах мира, которым имманентна проблемность. Поиск путей оп

тимизации проводимых на государственном уровне мероприятий, 
а также новых, более адекватных текущему положению направлений, форм, механизмов и т.д. курса в отношении городов и регионов с моноспециализацией является задачей, требующей решения в ходе практической политики, что, в свою очередь, не представляется возможным в полной мере и максимально эффективно 
без ее концептуальной проработки в русле политической науки, 
с задействованием всех имеющихся в ее рамках достижений и заделов.
Формирование и развитие монопоселений за рубежом, а также 
становление политики государства по отношению к данным пространственным образованиям, наряду с общими тенденциями, 
обусловленными, в частности, логикой всемирно­исторического 
развития производительных сил, законами рыночной экономики, 
эволюцией институтов государственного управления и т.д., характеризуется и наличием национальной специфики. Последняя, будучи результатом совокупного действия предпосылок, факторов, 
обстоятельств и т.д. различной природы, в свою очередь обусловливает определенные количественные и качественные различия, 
наблюдаемые в конкретных моделях государственной политики, 
включая способы и средства ее реализации, а также установленные 
целевые индикаторы. Данное обстоятельство ставит вопрос о возможностях и пределах заимствования зарубежного опыта этой политики в условиях конкретных стран и применительно к отдельным 
городам и регионам с моноспециализацией, а также актуализирует 
проблему поиска критериев эффективности данного направления 
государственной деятельности.
Генезис и эволюция монопоселений в соответствующий период 
отечественной истории обнаруживают значительную специфику, 
по сравнению с зарубежными аналогами данных пространственных 
образований, обусловленную конкретными факторами и обстоятельствами внутрии внешнеполитического свойства. При всех 
имеющихся различиях дореволюционного и советского опыта создания и функционирования моногородов, вместе с тем очевидной 
является такая общая черта, как особая роль государственного начала в этих процессах, что обусловило в том числе доминирование 
в них ведомственных, отраслевых и т.п. специфических интересов. 
Тем самым любые оценки эффективности прошлого, прежде всего 
советского, опыта политики в отношении городов и регионов с моноспециализацией, а также возможностей его применения в современных условиях должны опираться на адекватное понимание 
текущих российских социально­политических реалий, жизненно 
важных интересов и стратегических приоритетов общества и государства.

Сложившаяся в современной России в конце 1990 — начале 
2000­х гг. модель государственной политики в отношении городов 
и регионов с моноспециализацией, долгое время ориентировавшаяся на оказание федеральным Центром прямой поддержки кризисным монопоселениям, включая различного рода федеральные 
целевые программы, адресные субсидии, дотации, налоговые и т.п. 
преференции, продемонстрировала свою ограниченность. Она обусловлена целым комплексом причин и обстоятельств, наиболее 
существенные из которых связаны в том числе с незавершенностью процесса отладки системы бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, сохраняющейся слабостью органов управления на муниципальном уровне, недостаточным опытом привлечения инвестиций в развитие конкретных регионов и территорий 
у соответствующих администраций, узостью мышления и низкой 
инновационной культурой топ­менеджмента многих градообразующих предприятий, безынициативностью и пассивностью местного 
населения. Соответственно, в решении этих и связанных с ними 
проблем видится один из перспективных сценариев повышения 
эффективности модели государственной политики в отношении 
современных российских монопоселений.
Понимание данного обстоятельства обусловило решение автора 
сосредоточить свои усилия в рамках настоящего исследования 
на концептуальном осмыслении политики государства в отношении городов и регионов с моноспециализацией как социальнополитическом феномене, предпосылках ее становления и факторах 
эволюции, а также на комплексной оценке применимости основных 
направлений и моделей данной политики в условиях и реалиях современной России.
Автор надеется, что результаты, полученные в исследовании, 
могут способствовать модернизации имеющихся концепций регионального и территориального развития, уточнению их приоритетных направлений с учетом современных внутрии внешнеполитических реалий, а также конкретизации целей и задач применительно к отдельным пространственным образованиям, одними 
из особых примеров которых являются города и регионы с моноспециализацией. Кроме того, данные результаты могут представлять определенный интерес для органов власти и управления 
общенационального, регионального и муниципального уровней, 
представителей крупного бизнеса, среднего и малого предпринимательства, гражданских структур и институтов, круг общих или 
частных задач которых так или иначе связан с монопрофильными 
поселениями, решением проблем и определением перспектив их 
функционирования на современном этапе.

Глава 1 
ТеореТические и меТодолоГические 
аспекТы исследоВания полиТики 
В оТношении ГородоВ и реГионоВ 
с моноспециализацией

1.1. полиТика В оТношении ГородоВ и реГионоВ 
с моноспециализацией как исследоВаТельская  
задача и пуТи ее решения

В современных условиях, которые характеризуются целым 
комплексом как общемировых тенденций и вызовов (глобализационные трансформации и сдвиги, усиление конкуренции между 
государствами и их объединениями в ходе углубляющегося международного разделения труда и перехода к постиндустриальному 
обществу, рост напряженности в мировой политике и международных отношениях и т.д.), так и специфических внутристрановых явлений и проблем (диспропорции в развитии отдельных регионов 
и уровне жизни их населения, демографические и миграционные 
дисбалансы, противоречивая социокультурная динамика, этнополитические процессы и др.), особое значение приобретает осуществление национальными правительствами эффективного внутриполитического курса, отвечающего интересам конкретного 
общества и государства. При этом особое значение приобретает 
не только концептуальная проработанность, доктринально­нормативная оформленность, институциональная и процедурная подготовленность, а также ресурсная обеспеченность соответствующего 
направления (отрасли) государственной политики, но и взаимоувязанность ее приоритетов, целей, задач, механизмов реализации 
и т.д. с другими направлениями. Особенно это касается тех отраслей 
государственной деятельности, которые априори, в силу своей природы и функционального предназначения носят комплексный, полиструктурный, многовекторный характер, затрагивают сразу несколько сфер общественной жизни, демонстрируют в ходе своей 
реализации как текущий, так и отложенный эффект. К числу последних, безусловно, относится деятельность государства по освоению и развитию своей территории, которая определяется в науке 
как государственная региональная политика.
В фокусе внимания данной сферы политической деятельности 
государства традиционно оказывается целый комплекс вопросов, 
касающихся определения приоритетных направлений развития на

ционального пространства, обеспечения его политического, экономического, информационного, культурного и т.д. единства, транспортно­коммуникационной и инфраструктурной связанности, оптимизации функционального предназначения (специализации) его 
конкретных частей, однородности (по крайней мере, максимально 
возможной) качественных характеристик составляющих его элементов — административно­территориальных единиц и особых 
образований, отдельных населенных пунктов, местностей и т.п. 
В этом смысле последние, с одной стороны, выступают в качестве 
объекта стратегического планирования и политико­управленческого воздействия со стороны государства, вовлекаются в процессы 
государственного регулирования и контроля, с другой стороны, так 
или иначе обретают субъектность в формирующихся и эволюционирующих в связи с данной активностью государства взаимоотношениях «центр — регионы», а тем самым входят в предметное поле 
политологии, могут рассматриваться в качестве ее специальных 
исследовательских задач.
Одним из таких специфических территориальных образований, являющихся объектом государственной политики и в той или 
иной степени демонстрирующих качества субъекта политического 
процесса, а тем самым заслуживающим самого пристального исследовательского внимания социально­политическим феноменом, 
являются города и регионы с моноспециализацией, широко представленные в целом ряде современных национальных пространств. 
Правомерность и востребованность их комплексного исследования в рамках политической науки обусловлены наличием широкого спектра проблемных ситуаций, существенных обстоятельств 
и принципиальных нюансов, имеющих самое непосредственное 
отношение как к политической теории, так и к практической политике.
Прежде всего, необходимо обозначить такую проблему, как 
выбор модели пространственного развития соответствующей национальной территории. Общеизвестно, что внутри направлений 
современной политологии, имеющих своим предметом пространственное измерение политических отношений, институтов и процессов (геополитика, политическая регионалистика, политическая 
география и др.), а также в других областях научного знания, обнаруживающих с ними некоторую смежность (экономическая география, урбанистика, регионоведение и т.д.), одно из центральных 
мест на протяжении последних нескольких десятилетий занимает 
дискуссия о путях, формах и механизмах оптимального развития 
национальной территории. При всех имеющихся частностях, смысловых оттенках и т.д., в этой дискуссии так или иначе выкристаллизовываются две принципиальные позиции, которые с известной 

долей условности можно назвать «сплошным освоением» и «очаговым освоением». Если в первом случае речь идет о необходимости 
освоения всего национального пространства (при этом тактика такого освоения, конечно же, варьируется — от экстенсивного к интенсивному и т.д.), то во втором акцент делается на формировании 
опорного каркаса территории, создании цепи рассредоточенных 
по ней населенных пунктов — своего рода «форпостов» в различных 
точках национального пространства (при этом опять­таки практическая реализация данной модели весьма вариативна: например, 
населенные пункты могут быть как регулярными, т.е. с постоянным 
населением, так и «вахтовыми», сезонными и т.д.).
Очевидно, что в современных условиях на практике в подавляющем большинстве случаев имеет место сочетание различных 
элементов обоих подходов. Очевидно и то, что эти подходы не являются универсальными, а к целому ряду государств в «чистом», 
неадаптированном виде не применимы вовсе (речь, прежде всего, 
о России, обладающей уникальной по целому ряду параметров 
и характеристик территорией). Однако было бы не вполне корректным игнорировать их эвристическую ценность, тем более что 
в конечном счете оба они так или иначе ориентированы на достижение одной цели — сохранение территориальной целостности государства и обеспечение его устойчивого развития.
Соответственно, в контексте предмета настоящего исследования 
речь идет об определении роли, которую играют города и регионы 
с моноспециализацией в рамках той или иной модели (или их 
многообразных смешанных вариантов) развития национального 
пространства. Если эта роль сводится к решению текущих задач 
в сфере экономики, ускоренному развитию отдельных отраслей 
промышленности (прежде всего, оборонной), то понятно, что приоритеты государственной политики в отношении данного типа городов и регионов будут определяться в зависимости от имеющихся 
внутрии (или) внешнеполитических условий, а основными инструментами такой политики будут являться их создание, использование, санация, перепрофилирование и т.д. Если же на города 
и регионы с моноспециализацией делается ставка как на «точки» 
(«коридоры») роста национальной экономики, места сосредоточения ключевых ресурсов, центры присутствия и влияния в различных уголках территории страны, «окна», обеспечивающие ее 
коммуникацию (экономическую, политическую, технологическую, 
научную, культурную и т.д.) с другими странами и международным 
сообществом в целом, то приоритеты политики государства в отношении данного типа пространственных образований будут определяться, исходя из стратегического видения его развития, а основ

ными ее инструментами будут поддержка, диверсификация, создание режима наибольшего благоприятствования и т.д.
Кстати сказать, еще в 1990­х гг. многими исследователями отмечалось, что характеризующие современное развитие человечества 
глобализационные процессы неизбежно приведут к дифференциации и специализации в экономических отношениях между странами и внутри так называемых «городов­регионов»1. Развивая 
данный тезис, можно утверждать, что хозяйственная специализация 
и концентрация производства в рамках сохраняющих свою жизнеспособность моногородов и монорегионов по мере их все большего 
встраивания в глобальное экономическое пространство, основной 
тенденцией развития которого выступает функциональная дифференциация, в конечном итоге будет усиливать негативные эффекты 
в социальной сфере, а последствия этого неминуемо переместятся 
в плоскость политики — как внутренней (рост диспропорций между 
различными регионами, усиление социального неравенства внутри 
них), так и внешней (существенные отличия разных частей страны 
по уровню доходов задают в том числе пространственный формат 
ее поляризации, которой в конечном итоге могут воспользоваться 
иностранные заинтересованные силы и структуры).
Дело в том, что экономическая кооперация в условиях глобализации не является замкнутой в национальных, а тем более в региональных рамках системой сотрудничества различных субъектов; 
она представляет собой совокупность многочисленных и разнородных звеньев глобальной цепочки добавленной стоимости, которыми могут быть в том числе моноспециализированные города 
и регионы. И участие их в этой цепочке может быть разным: либо 
использование импортных компонентов для производства готовой 
продукции и ее последующий экспорт, либо производство отдельных компонентов на экспорт для создания готовой продукции 
за рубежом.
Понятно, что сегодня различные транснациональные корпорации и обслуживающие их интересы структуры оказывают прямое 
или косвенное давление на политическое руководство многих стран 
с целью ослабления государственного участия в регулировании 
экономических процессов на региональном и локальном уровнях, 
включая интегрированные в мирохозяйственную систему моногорода и монорегионы2. И хотя данное транснациональное влияние 
в условиях конкретной страны может быть разным (в зависимости 

1 
См., например: Sassen S. Cities in a world economy. Thousand oaks: Pine 
Forge Press, 1994. 
2 
См.: Blatter J. Book review: Planning world cities: Globalisation and urban 
politics // Urban Studies. 2005. № 42. Р. 1879–1880.