Стратегическое планирование в системе федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации

Финансовый университет  
при Правительстве Российской Федерации 
 
 
 
С.Ю. Попков, А.Л. Сафонов, В.М. Смирнов  
 
 
 
СТРАТЕГИЧЕСКОЕ 
ПЛАНИРОВАНИЕ В СИСТЕМЕ 
ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ 
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ  
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
 
 
Монография 
 
2-е издание 
 
Москва 
Издательско-торговая корпорация «Дашков и Кƒ» 
2019 
 
1 

 
УДК 334.02 
ББК 65.23 
П57 
 
Рецензенты: 
Л.С. Кирина - доктор экономических наук, профессор; 
Г.Н. Куцури - доктор экономических наук, профессор. 
Авторы: 
С.Ю. Попков - заместитель генерального директора Федерального государственного 
бюджетного учреждения «Всероссийский научно-исследовательский институт труда» 
Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации, доктор экономических 
наук, доцент; 
А.Л. Сафонов - проректор по развитию Академии труда и социальных отношений, 
доктор экономических наук, профессор; 
В.М. Смирнов - заместитель декана факультета анализа рисков и экономической 
безопасности имени профессора В.К. Сенчагова Финансового университета при 
Правительстве Российской Федерации, доктор экономических наук, доцент. 
 
Попков С.Ю.  
Стратегическое планирование в системе федеральных органов исполни- 
тельной власти в Российской Федерации: Монография / С.Ю. Попков,  
А.Л. Сафонов, В.М. Смирнов. ² 2-е изд. ² М.: Издательско-торговая 
корпорация «Дашков и Кƒ», 2019. ² 172 с. 
ISBN 978-5-394-03445-9 
В монографии рассматриваются вопросы повышения эффективности госу- 
дарственного управления в целях ускоренного, и, прежде всего, устойчивого социальноэкономического развития страны, повышения благосостояния граждан и их безо- 
пасности, обеспечения стабильного развития общества, снижения сильной диффе- 
ренциации. В работе проведен всесторонний анализ функционирования системы 
федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации с начала 
административной  реформы с марта 2004 г. по июнь 2016 г. в контексте принятия и 
начала реализации Федерального закона № 172-ФЗ от 28 июня 2014 года «О стра- 
тегическом планировании в Российской Федерации». Выявлены основные недостатки и 
проблемы, приводящие к снижению эффективности функционирования федеральных 
органов исполнительной власти, и, как следствие, снижению уровня государственного 
управления в целом. Сформулированы принципы и предложены основные меры по 
повышению эффективности системы государственного управления. 
Для научных и управленческих работников. 
 
 
 
‹ Попков С.Ю., Сафонов А.Л., Смирнов В.М., 2018 
‹ ООО «ИТК «Дашков и Кƒ», 2018 
2 


 
ОГЛАВЛЕНИЕ
Глава 1. Формирование системы стратегического планирования 
в современной России ....................................................................4
Глава 2. Принципы построения структуры органов 
исполнительной власти в России ................................................12
3
Глава 3. Анализ системы функционирования федеральных 
органов исполнительной власти в России .................................24
3

 
Глава 1. Формирование системы стратегического 
планирования в современной России
 
4
Вопросы организации системы стратегического планирования в 
Российской Федерации оказались в центре научно-экспертной дискуссии 
приблизительно в начале 2000-х годов, несмотря на то что наша страна 
имеет довольно длительный и успешных опыт осуществления 
планирования стратегическим развитием экономики и территориального 
развития. С отказом от плановой системы управления и переходом к 
рыночным отношениям в полной мере отказа от прежних институтов не 
произошло, так в ряде отраслей продолжили действовать монополии, 
отказаться от которых в короткие сроки было невозможно, на ряд 
наименований продукции и услуг устанавливались регулируемые 
тарифы.
Уже в середине 1990-х годов предпринимались попытки 
восстановить систему прогнозирования и планирования, но в новых 
условиях: был принят Федеральный закон от 20 июля 1995 года
№ 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах 
социально-экономического развития Российской Федерации». В указанном законе были установлены следующие ключевые документы 
стратегического развития, которые должны были быть разработаны: 
Концепция социально-экономического развития Российской Федерации 
и 
программа 
социально-экономического 
развития 
Российской 
Федерации. Кроме того, Правительство Российской Федерации должно 
было обеспечить разработку и составление прогнозов социальноэкономического развития России  на долгосрочный, среднесрочный и 
краткосрочный периоды, отраслевых и региональных прогнозов, а также 
проведение комплексного анализа демографической ситуации, научнотехнического 
потенциала, 
национального 
богатства, 
социальной 
структуры, внешнего положения Российской Федерации и состояния 
природных ресурсов. Но в целом указанный закон на обеспечивал 
формирование комплексной системы стратегического планирования в 
стране, содержал лишь общие контуры построения системы в первую 
очередь прогнозирования народнохозяйственного развития. После 
4

принятия Бюджетного кодекса Российской Федерации (с 1 января 2000 
года) ключевые положения Закона были ограничены нормами Кодекса.
Принятие 
Федерального 
закона 
«О 
государственном 
стратегическом планировании в Российской Федерации» назревало в 
процессе становления нового отраслевого законодательства, введения 
Трудового, Налогового, Жилищного, Земельного и других кодексов. 
Проект закона был внесен на рассмотрение в Государственную Думу 
Федерального Собрания Российской Федерации в 2007 году. Но 
обсуждение законопроекта заняло около семи лет. Только летом 2014 
года Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской 
Федерации» (от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ) был принят.
Новый закон установил основы стратегического планирования в 
России, 
определил 
взаимоувязку 
бюджетирования 
(бюджетной 
политики) с выстраиваемой системой стратегического управления. 
Новым 
стало 
включение 
муниципального 
уровня 
в 
систему 
стратегического управления и планирования, что отразилось в названии 
закона в его последней редакции. Можно утверждать, что принятие 
закона является лишь первым этапом формирования эффективной 
системы стратегического планирования в России и интеграции ее в 
структуру народнохозяйственного воспроизводства. Для того, чтобы 
механизмы, 
прописанные 
в 
законодательстве 
начали 
работать, 
необходимо 
сформировать:
кадровую 
подсистему 
системы 
стратегического 
планирования 
–
подготовка 
и 
переподготовка 
квалифицированных кадров, способных составлять качественные 
документы 
стратегического 
планирования 
и 
реализовывать 
их;
организационную подсистему – на всех уровнях власти должны быть 
сформированы ведомства или структурные подразделения ведомств, 
отвечающие за подготовку и реализацию документов стратегического 
планирования. Не менее важным является формирование культуры 
стратегического планирования в министерствах и ведомствах на всех 
уровнях государственного и муниципального управления, принятие и 
интеграция
документов 
стратегического 
планирования 
в 
ткань 
управленческого процесса.
5

В законе устанавливается система абсолютно правильных и 
справедливых принципов, от реализации которых в значительной мере 
зависит успешность формирования исследуемой системы. 
Реализация 
принципа 
единства 
и 
целостности 
системы 
стратегического планирования, наряду с принципом разграничения 
полномочий означает формирование стройной методологической и 
уровневой 
системы 
документов 
в 
рамках 
целеполагания, 
прогнозирования, программирования и планирования. Но в реализации 
указанных принципов необходимо разработать единую научнометодологическую основу для осуществления прогнозирования и 
планирования, 
сформировать 
образовательные 
программы, 
позволяющие 
готовить 
специалистов, 
осуществляющих 
прогнозирование и планирование в рамках единой системы. Условное 
разграничение 
полномочий 
и 
сопоставимость 
документов 
стратегического планирования различных видов представлены в матрице 
документов стратегического планирования в таблице 1.
Принцип 
преемственности 
и 
непрерывности 
предполагает 
построение 
в 
России 
системы 
стратегического 
планирования, 
непосредственно функционирующего с учетом уже разработанных, 
принятых и реализуемых документов. Зачастую реализация данного 
принципа приводит к затягиванию появления необходимых документов 
стратегического планирования. Так, на начало июня 2018 года не была 
принята Стратегия социально-экономического развития России и 
фактически 
продолжала
действовать 
Концепция 
долгосрочного 
социально-экономического развития России на период до 2020 года 
(утверждена Распоряжением Правительства РФ № 1662-р от 17 ноября 
2008 года). Реализация принципа сбалансированности направлена на 
формировании документов стратегического планирования исходя из 
соблюдения баланса по приоритетам, задачам, целям, мероприятиям, 
показателям, ресурсам  и срокам реализации. На практике обеспечить 
сбалансированность чрезвычайно сложно, особенно в условиях 
недостаточной связанности бюджетного процесса с разработкой 
документов стратегического планирования. 
6

Документы, 
разрабатываемые в рамках 
программирования и 
планирования
1. Основные направления
деятельности Правительства 
РФ.
2. Государственные 
программы РФ.
3. Государственная 
программа вооружений.
4. Схемы территориального 
планирования РФ.
5. Планы деятельности 
федеральных органов 
исполнительной власти.
Документы, 
разрабатываемые в рамках 
прогнозирования
1. Прогноз научно-технологического развития РФ.
2. Стратегический прогноз 
РФ.
3. Прогноз социальноэкономического развития 
РФ на долгосрочный 
период.
4. Бюджетный прогноз РФ 
на долгосрочный период.
5. Прогноз социальноэкономического развития 
РФ на среднесрочный 
период.
 
 
7
Документы, 
разрабатываемые в 
рамках  целеполагания 
по отраслевому и 
территориальному 
принципу
1. Отраслевые 
документы 
стратегического 
планирования РФ.
2. Стратегия 
пространственного 
развития РФ.
3. Стратегия социальноэкономического 
развития макрорегионов.
Документы, 
разрабатываемые в рамках  
целеполагания
Таблица 1. Матрица документов стратегического планирования в России1
1
2
3
4
5
Уровни власти /
функциональное 
назначение 
группы 
документов
Федеральный 
1. Ежегодное послание 
Президента РФ Федеральному собранию РФ
2. Стратегия социальноэкономического развития 
РФ.
3. Стратегия национальной 
безопасности РФ, основы 
государственной политики, 
доктрины и другие 
документы в сфере 
обеспечения национальной 
безопасности РФ.
4. Стратегия научно-технологического развития РФ.
1 Составлено по Федеральному закону № 172-ФЗ от 28 июня 2014 года «О стратегическом планировании в Российской 
Федерации. 
 
                                                          
 
7

1. План мероприятий по 
реализации стратегии 
социально-экономического 
развития субъекта РФ.
2. Государственные 
программы субъекта РФ.
3. Схема территориального 
планирования субъекта РФ.
1. План мероприятий по 
реализации стратегии 
социально-экономического 
развития муниципального 
образования.
2. Муниципальная 
программа.
1.Прогноз социальноэкономического развития 
субъекта РФ на 
долгосрочный период.
2.Бюджетный прогноз 
субъекта РФ на 
долгосрочный период.
3.Прогноз социальноэкономического развития 
субъекта РФ на 
среднесрочный период.
1. Прогноз социальноэкономического развития 
муниципального 
образования на 
среднесрочный или 
долгосрочный период.
2. Бюджетный прогноз 
муниципального 
образования на 
долгосрочный период.
8
 
Стратегия социальноэкономического развития 
муниципального 
образования.
1
2
3
4
5
Региональный
Стратегия социальноэкономического развития 
субъекта РФ
Муниципальный
(распределено по 
функциональному 
назначению по 
аналогии с 
федеральным и 
региональным 
уровнями)
 
8

Обеспечение результативности и эффективности означает, что 
достижение запланированных результатов социально-экономического 
развития и обеспечения национальной безопасности должно достигаться 
при наименьшем вовлечении ресурсов с наибольшим эффектом. 
Главным инструментом реализации вышеуказанного принципа являются 
государственные и муниципальные программы, которые определяются 
как комплекс мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам 
реализации, исполнителям и ресурсам, а с 2016 года – дополнительно 
национальные, приоритетные проекты. 
Принцип ответственности в ходе реализации закона вызывает 
наибольшую критику с точки зрения перспектив его реализации. 
В соответствии с ним, участники стратегического планирования должны 
нести ответственность за своевременность и качество разработки 
документов стратегического планирования. Однако, несмотря на 
нормативно установленную необходимость  разработки Стратегии 
социально-экономического развития России до 1 января 2018 года, текста 
указанного документа в настоящее время нет. Безусловно, среди причин 
отсутствия ключевого, системообразующего, на наш взгляд, документа 
можно отметить не только простую нехватку времени и ресурсов для его 
разработки, 
но 
и 
высокую 
волатильность 
внешних 
условий 
функционирования российской экономики. В стратегии социальноэкономического развития России вполне могла бы найти свое отражение 
и место пенсионная реформа, связанная с повышением пенсионного 
возраста, позиция по поводу развития систем социального обеспечения, 
пенсионных накоплений и многие другие принципиальные вопросы 
социально-экономического развития. Причем все указанные реформы 
(проекты реформ)  должны быть взаимоувязаны по эффектам от их 
реализации. 
В 
тоже 
время 
принятие 
Стратегии 
социальноэкономического развития в существенной мере сократит «поле для 
маневра» 
для 
социально-экономических 
властей 
и 
ограничит 
возможности так называемого «прощупывания» общественного мнения 
и готовности общества к преобразованиям в той или иной сфере. Этим, 
на 
наш 
взгляд 
объясняется 
отсутствие 
ключевого 
документа 
стратегического планирования на настоящий момент. Данный тезис 
9

противоречит официально провозглашенному принципу прозрачности 
(открытости) стратегического планирования, в соответствии с которым 
все документы (за исключением документов или их отдельных 
положений, содержащих информацию, относящейся к охраняемой 
законом тайне, должны быть официально опубликованы. Действительно, 
большинство документов стратегического планирования в настоящее 
время официально опубликованы и публично доступны. Но, из 
документов федерального уровня отсутствуют в свободном доступе (не 
разработаны) 
Стратегический 
прогноз 
Российской 
Федерации, 
Бюджетный прогноз Российской Федерации на долгосрочный период,  
Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации, 
Стратегия пространственного развития, до 1 октября 2018 года должны 
быть 
приняты 
и 
опубликованы 
новые 
Основные 
направления 
деятельности Правительства РФ.
Принцип реалистичности предполагает определение целей и задач 
развития на всех уровнях (федеральном, региональном и местном) 
исходя из имеющихся ресурсов и возможностей обеспечения достижения 
указанных целей. Данный принцип напрямую связан с принципами 
измеряемости целей и соответствия показателей целям. В уже 
упоминавшейся Концепции долгосрочного социально-экономического 
развития на период до 2020 года были установлены 5 конкретных 
количественных показателя:
1. Валовой внутренний продукт на душу населения, рассчитанный 
по паритету покупательной способности должен достичь 
30 тысяч долларов США (против 13,9 тыс. долларов в 2007 году). 
Данный показатель дублируется в относительном измерении – по 
отношению к аналогичному показателю стран Организации 
экономического сотрудничества и развития должен произойти 
рост с 42  до 70  от среднего уровня по указанным странам). 
2. Охват высшим и средним профессиональным образованием 
должен вырасти с 50  до 60-70 %. 
3. Уровень 
жилищной 
обеспеченности 
в 
среднем 
должен 
достигнуть 30 квадратных метров на душу населения. 
10