Результативность и эффективность уголовно-исполнительной системы: оценивание и планирование

РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ
И ЭФФЕКТИВНОСТЬ
УГОЛОВНОИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ 
СИСТЕМЫ

ОЦЕНИВАНИЕ И ПЛАНИРОВАНИЕ

В.И. ТЕРЁХИН
В.В. ЧЕРНЫШОВ

Москва
ИНФРА-М
2021

МОНОГРАФИЯ

УДК 343.8(075.4)
ББК 67.409
 
Т35

Терёхин В.И.
Т35 
 
Результативность и эффективность уголовно-исполнительной 
системы: оценивание и планирование : монография / В.И. Терёхин, 
В.В. Чернышов. — Москва : ИНФРА-М, 2021. — 217 с. — (Научная 
мысль). — DOI 10.12737/1079434.

ISBN 978-5-16-016055-9 (print)
ISBN 978-5-16-108436-6 (online)
Рассмотрены вопросы постановки целей, планирования и формирования системы показателей результативности и эффективности деятельности уголовно-исполнительной системы. Обоснованы критерии 
определения целей-заданий, адекватных общественным целям системы. 
Разработаны соответствующие критериям количественные показатели, 
основанные на вкладе УИС в снижение социально-экономических потерь 
общества от рецидивных преступлений. Вклад системы определяется изменениями криминальных потенциалов осужденных за период отбывания 
срока наказания по приговору суда. Криминальные потенциалы оцениваются прогнозными значениями совокупности трех групп характеристик 
криминального потенциала осужденных, определенных по стадиям цикла 
рецидивных преступлений.
Практические результаты использования обоснованных методов и разработанного инструментария основаны на использовании значительного 
объема эмпирических данных по учреждениям УИС и его системном экспертном и статистическом анализе.
Монография представляет собой обобщение и развитие работ, выполненных авторами в течение 2012–2017 годов в процессе подготовки магистров менеджмента для уголовно-исполнительной системы. 
Рассчитана на руководителей и специалистов органов и учреждений 
УИС, научных работников, преподавателей высших учебных заведений, 
ведущих подготовку специалистов для правоохранительных органов.

УДК 343.8(075.4)
ББК 67.409

Р е ц е н з е н т ы:
Гришко А.Я., доктор юридических наук, профессор;
Юнусов А.А., доктор юридических наук, профессор;
Перьфильев С.В., доктор экономических наук, профессор

ISBN 978-5-16-016055-9 (print)
ISBN 978-5-16-108436-6 (online)
© Терёхин В.И., Чернышов В.В., 
2021

Введение

Преступность — сложное социально-экономическое явление, 
факторы формирования и динамики которого еще недостаточно 
исследованы. Существенные ограничения социально-экономического развития, которые испытывает страна в связи с наличием 
значительного числа осужденных к лишению свободы при высоком 
уровне нераскрытых преступлений и латентной преступности, состоят в следующем:
 
– негативное влияние преступности на социально-политическую ситуацию в стране;
 
– значительная нагрузка преступности на экономическое развитие страны, включающая потери общества от преступности 
и  затраты на содержание правоохранительных служб; 
 
– самовоспроизводство преступности (рецидивисты вовлекают 
в преступную деятельность новых лиц, часть которых становятся в дальнейшим рецидивистами).
Задачи стратегии и тактики борьбы с преступностью, выработки 
новых подходов к организации правоохранительной деятельности 
были и остаются актуальными. Политика, методы и инструменты 
борьбы с преступностью должны соответствовать социально-экономическим и политическим изменениям в стране (или даже опережать их) и тем самым способствовать эффективному решению задач 
социально-экономического развития государства и общества. 
К основополагающим признакам правоохранительной деятельности, отличающим ее от других направлений государственного 
управления, относятся:
 
– осуществление правоохранительной деятельности преимущественно на основе юридических мер воздействия (меры 
предупреждения и профилактики противоправных действий, 
государственного принуждения и взыскания за совершенные 
противоправные действия);
 
– борьба с противоправными действиями возложена на совокупность специальных правоохранительных органов, деятельность которых может рассматриваться как узкое понимание 
правоохранительной деятельности (прокуратура, МВД, 
ФСИН и др.). Наряду с правоохранительными органами 
правоохранительной деятельностью призваны заниматься 
и неспециализированные структуры, в частности, органы 
управления регионами и муниципальными образованиями. 
Совокупная деятельность специализированных и неспециализированных органов определяет общие результаты право

охранительной деятельности, рассматриваемые в настоящей 
работе;
 
– основными объектами, защищаемыми правоохранительными 
органами, в соответствии с со ст. 1 Закона о безопасности 
являются «личность — ее права и свободы, общество — его 
материальные и духовные ценности, государство — его 
конституционный строй, суверенитет и территориальная 
целостность»1. Основная цель правоохранительных органов 
в широком понимании состоит в росте защищенности этих 
объектов;
 
– общее понимание целей правоохранительных органов диверсифицируется для каждого органа и учреждения на систему 
целей, состоящих в общем случае из двух групп показателей: 
частных (ведомственных), отражающих степень достижения 
текущих ведомственных задач, и общих (системных), определяющих влияние органа (учреждения) на достижение 
государственных и общественных целей. В настоящей работе исследуется система целей уголовно-исполнительной 
системы как подсистемы правоохранительных органов, их 
количественного выражения и условий реализаций для органов и учреждений УИС.
Ключевым условием эффективного управления преступностью 
является выявление причин и факторов, формирующих и провоцирующих совершение преступлений. Обоснование их состава 
и оценка уровня влияния на преступления всегда были в центре 
внимания философов, криминологов, социологов, экономистов 
и ученых других направлений. Авторы настоящей работы рассматривают преступление как разновидность социального поведения, 
в основе которого лежат три группы взаимодействующих факторов 
и мотивов. 
Первая — состояние общества, включая социально-экономическую ситуацию в стране и условия жизни личности, совершившей преступление. Главным в этой группе факторов многими 
специалистами признается расслоение населения на очень богатых 
и очень бедных. Это состояние общества приводит к социальным 
и психологическим последствиям, развитию социальных противоречий и конфликтов (зависть, недоверие к  законам, органам власти 
и правосудия и другим факторам, формирующим криминальную 
культуру). Мотивация роста преступлений против собственности — 
результат типичного для значительной части населения несоответствия возможностей получения легальных доходов и сформировавшихся в последние десятилетия потребностей. 

1 
Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ (ред. от 05.10.2015) «О безопасности».

В любом обществе были, есть и будут группы лиц, не удовлетворенных своим экономическим положением и готовых его изменить 
криминальными способами. Наиболее массовым проявлением этой 
закономерности является бедность, и в особенности — нищета определенной части населения. Н.Д. Гомонов1 выделяет две ключевых 
причины влияния бедности и нищеты на преступность: воспроизводство бедными новых поколений граждан, не удовлетворенных 
своим положением в обществе, неравноправным их сосуществованием по сравнению с богатыми, и поиск бедными способов достижения равноправного с богатыми сосуществования. Нередко эти 
причины приводят их к убеждению в единственности криминального пути решения этой задачи.
Вторая группа причин — особенности личности (агрессивность, завышенные потребности и самооценка, антиобщественное 
поведение и т.д.) преступников. Преступления против личности 
зачастую инициируются преступлениями против собственности, 
и наоборот. Десоцализация части членов общества (устойчивые 
рецидивисты, бомжи) формирует их преступность и антиобщественное поведение как норму жизни. Во избежание «эффекта 
шляпы» в проблеме учета влияния совокупности взаимосвязанных 
факторов в борьбе с преступностью необходимо выделять некоторые особенности страны, отражающие ее историю и влияние 
на менталитет значительной части населения. В качестве специфических факторов преступности ученые выделяют сложившуюся 
в России зараженность общества безнравственностью, наличие 
в нем множества конфликтов в сочетании с экономическими просчетами и социальной напряженностью, негативное отношение населения к законам государства.
Третья группа — уровень эффективности правоохранительной 
деятельности. Факторы этой группы, являясь производными от политики государства в борьбе с преступностью, оказывают непосредственное влияние на факторы второй группы и итоги правоохранительной деятельности. Право и инструменты правоохранительной 
деятельности должны быть адекватными условиям и целям развития общества, а их результаты должны оцениваться социальноэкономическими критериями, соответствующими ее общественному назначению.
Четвертая группа — эффективность социальной реабилитации 
осужденных после освобождения. Основной фактор реабилитации — организационная, правовая и финансовая помощь осужденным после их освобождения по трудоустройству и получению 
приемлемых условий жизни.

1 
Гомонов Н.Д. Стратификация и маргинизация общества: анализ криминогенных особенностей // Научный портал МВД России. 2015. № 1.

Эта классификация факторов сохраняет определенное значение 
в настоящее время, но для целей обеспечения эффективности 
управления правоохранительной деятельностью, прежде всего, 
уголовно-исполнительной системой, необходимы более глубокие 
исследования современного состояния объекта и его динамики. 
Преступность, как и другие явления жизни общества, непрерывно 
эволюционирует. Тенденции и закономерности эволюции преступности, включая рецидивную преступность, определяются эволюцией всего общества, выражаются изменением количества преступлений и преступников, их структурой, социально-экономическими 
потерями общества и отдельных граждан. Эти явления инициируются изменениями состава и степени влияния отдельных факторов. 
Поэтому с позиций управления правоохранительной деятельностью более актуально выявление влияния конкретных факторов 
преступности в их динамике и взаимосвязи. В частности, факторы 
криминальной ситуации в стране не могут быть факторами снижения постпенитенциарной преступности в силу ее специфики, 
рассматриваемой далее. Особого внимания требуют личностные 
характеристики преступников, отбывающих наказание, изменения 
характеристик криминального потенциала осужденных в процессе 
совершенствования управления учреждениями УИС, их динамика 
и межгрупповые связи. 
Уголовно-исполнительная система рассматривается в настоящей работе как подсистема правоохранительных органов, выступающих, в свою очередь, подсистемой государства. Как подсистема 
она решает задачи, направленные на достижение целей социальноэкономического развития страны, повышения качества жизни населения. При этом обоснованность и конкретность цели, возможность 
ее количественной оценки — одни из ключевых условий эффективного управления. Для УИС как подсистемы государства, находящейся в последнее время в стадии непрерывного реформирования, 
проблема оценки и управления эффективностью имеет ключевое 
значение, поскольку рост эффективности является главной целью 
развития системы. Но при этом состояние проблемы таково, что содержание понятия «эффективность УИС» продолжает оставаться 
дискуссионным, научно обоснованное определение эффективности 
как категории, методов и инструментария ее оценки не разработаны. Преобладающие в определении эффективности вербальные 
оценки экспертов и оценки по совокупности ведомственных показателей не в полной мере соответствуют целям реформирования 
и общественным целям системы.
Это определяется, прежде всего, спецификой и многоаспектностью правоохранительной деятельности, составной частью которой является деятельность УИС, необходимостью обеспечения 

соответствия сущности и измерителей эффективности прямым 
и косвенным результатам деятельности отдельных подсистем, отражения различных социальных и экономических результатов, 
многие из которых носят латентный характер, проявляются в различных сферах общества. При наличии в теории и практике управления социально-экономическими объектами множества взаимосвязанных понятий и определений эффективности ни одно из них 
сегодня не может быть считаться адекватным целям уголовно-исполнительной системы. Декларируемые цели исполнения наказания не в полной мере соответствуют целям развития обществ. 
В частности, остаются дискуссионными и неоднозначно трактуемыми как отдельными учеными, так и нормативными актами вопросы приоритетности исправления и исполнения наказания. 
УИС обладает рядом специфических особенностей, учет которых необходим для конкретизации и объективизации целей 
и управленческих решений. Главное состоит в том, что система 
УИС занимает промежуточное положение в системе правоохранительных органов. На результаты ее деятельности по исправлению 
осужденных накладываются факторы, сформировавшие первичную 
преступность, и условия ресоциализации отбывших наказание. Уголовно-исполнительная система не может оказать существенного 
влияния на формирование и проявление первичной преступности, 
факторами которой являются социально-экономическая ситуация 
в стране и эффективность деятельности всех правоохранительных 
органов. В настоящих условиях федеральная служба исполнения 
наказания России не располагает достаточными ресурсами и полномочиями по влиянию на факторы постпенитенциарной преступности. Инструментами реализации основной цели органов и учреждений УИС (исправления осужденных) являются исполнение 
приговора и воспитательная деятельность персонала в период пребывания осужденных в учреждениях. Пред- и постпенитенциарные 
периоды жизнедеятельности осужденных, оказывающие определяющее влияние на состояние рецидивной преступности в стране, 
находятся вне целей и возможностей УИС. 
Особую актуальность борьбе с рецидивной преступностью придает процесс самовоспроизводства преступлений. Рецидивная преступность — это катализатор преступности в целом. Способствуя 
развитию первичной преступности, рецидивная преступность 
развивается в ней. Каждое рецидивное преступление при низкой 
эффективности правоохранительной деятельности стимулирует 
последующие преступления. Период отбытия наказания в виде лишения свободы является ключевым на жизненном пути осужденного. Вернется ли осужденный после освобождения в социум и продолжит ли жизнь как обычный гражданин страны или усилит свою 

преступную деятельность в итоге пребывания в период лишения 
свободы в условиях криминальной субкультуры учреждения?
Одной из причин этого положения авторы считают несовершенство системы планирования и управления правоохранительной 
деятельностью, включая деятельность УИС, в том числе целеполагание, отсутствие научно обоснованных критериев целей и результатов деятельности. Уровень исправления осужденных в период 
отбытия приговора суда в настоящее время определяется только 
ведомственными показателями, связь которых с общественными 
целями и результатами деятельности уголовно-исполнительной 
системы непрозрачна и не всегда однозначна. Ответственность руководителей органов и учреждений УИС за пенитенциарную преступность достаточно высока и закреплена в ведомственных нормативных актах ФСИН. Но социально-экономические последствия 
постпенитенциарной преступности в целях и результатах деятельности уголовно-исполнительной системы в настоящее время 
не учитываются. Количественного измерения исправление осужденных как определяющая цель деятельности ФСИН не имеет. 
Реальная ответственность ФСИН, определенная действующими 
законами и иными правовыми актами, за постпенитенциарную преступность в стране и возможности ее снижения в настоящее время 
отсутствует. Она декларируется целью превенции преступлений, 
но оценка деятельности органов и учреждений не содержат показателей рецидивности осужденных, отбывших наказание. Гипотеза настоящей работы состоит в том, что борьба с постпенитенциарной преступностью может и должна стать важнейшей целью 
органов и учреждений УИС. Даже при сохранении действующих 
в настоящее время целей правоохранительных органов и дефицитности ресурсов возможность влияния органов и учреждений УИС 
на снижение преступности осужденных после их освобождения 
может быть повышена. 
Эти проблемы развития системы управления в определенной 
степени сформированы господствующим до настоящего времени 
в УИС ведомственным подходом к оценке ее эффективности, отсутствием теоретического анализа и практики применения иных 
подходов. Все это затрудняет понимание общественных целей деятельности органов и учреждений, эффективности исполнения отдельных нормативных актов, определения их результативности. 
Задача состоит в том, чтобы привести в соответствие цели УИС 
и ее учреждений с целями социально-экономического развития общества, обосновать соответствующие им критерии эффективности 
и их приоритеты, разработать инструментарий определения адекватных критериям качественных и количественных показателей 
эффективности. 

Цели и результаты настоящей работы состоят в следующем:
 
• в обосновании методологии и методов оценки степени влияния 
уголовно-исполнительной системы на снижение потерь общества от преступности как ключевую цель ее деятельности. 
Разработанные принципы формируют возможности повышения 
обоснованности оценки эффективности деятельности УИС 
и могут быть распространены в целом на правоохранительные 
органы страны. Объективное и содержательное определение 
целей правоохранительных органов, включая УИС, и оценка 
уровня их достижения — необходимое условие повышения 
единства органов и общества в борьбе с преступностью. Повышение вклада правоохранительных органов, включая УИС, 
в решение задач социально-экономического развития общества 
за счет снижения потерь от преступности, включая затраты бюджета на правоохранительную деятельность, в полной мере соответствует целям развития страны; 
 
• в разработке метода количественной оценки влияния отдельных 
учреждений и УИС в целом на социально-экономические потери общества, снижение которых является приоритетной целью 
управления системой. Их применение позволяет повысить обоснованность и возможность практического использования в УИС 
в качестве критерия целевой функции количественной оценки 
влияния на социально-экономические потери общества. На этой 
основе могут возрасти возможности системного использования 
управления по результатам, более полной координации деятельности всех правоохранительных органов в целях минимизации 
потерь от преступности. Разработанный инструментарий обеспечивает возможность повышения ответственности руководителей 
органов и учреждений правоохранительных служб за эффективность управления, вклад в реальные результаты снижения преступности, за положительное восприятие результатов правоохранительной деятельности населением;
 
• предложен инструментарий определения критериев результативности и  эффективности деятельности УИС и ее учреждений 
по вкладу в исправление отдельных осужденных и общего количества освобожденных за определенный период. Эффективность 
определяется изменением криминального потенциала как ключевого показателя склонности к криминальной деятельности.
Основные результаты работы обеспечиваются следующими промежуточными результатами:
 
– выделением в  составе утверждаемых федеральными законами целей УИС целей-ориентиров и целей-заданий. Первые 
ориентируют деятельность системы на достижение ее органами и учреждениями важнейших целей общества и госу

дарства, определенных в Конституции, Федеральных законах 
и кодексах (уголовном и уголовно-исполнительном). Целиориентиры определены действующими кодексами. Цели-задания, доводимые до отдельных органов и учреждений, выражаются ожидаемыми значениями снижения потерь от постпенитенциарной преступности; 
 
– исследованы факторы вероятности совершения постпенитенциарных рецидивов и их интегральных социально-экономических потерь, основанные на показателях криминального потенциала осужденных. Обоснован инструментарий 
определения уровня и динамики криминального потенциала 
осужденных.
Количественные соотношения характеристик криминального 
потенциала получены на основе использования фактических 
данных по криминальному циклу более тысячи лиц, совершивших 
по вторные преступления, и совокупности методов экспертных 
оценок, статистического анализа и др. Экспертами выступали специалисты и руководители учреждений и органов УИС.