Доступ онлайн
от 49 ₽
В корзину
Скопировать запись
Фрагмент текстового слоя документа размещен для индексирующих роботов
Виноградова П.А. Развитие конституционных положений о местном
самоуправлении
Конституция
Российской
Федерации
закрепляет
местное
самоуправление как основу конституционного строя. Важность данного
уровня публичной власти определяется также тем, что принципы и гарантии
его деятельности предусмотрены в отдельной главе Конституции Российской
Федерации (статьи 130-133).
Исходя из взаимосвязанных конституционных положений местное
самоуправление можно определить как форму осуществления народом своей
власти в целях самостоятельного решения населением в пределах своих
полномочий вопросов местного значения1. Признание и гарантирование
осуществление
власти
посредством
самоорганизации
населения
по
территориальному
принципу
обусловливает
необходимость
учета
особенностей
института
местного
самоуправления
как
наиболее
приближенного к населению.
Принципы организации муниципальной власти также определены
нормами
международных
договоров,
ратифицированных
Российской
Федерации и являющихся частью ее правовой системы. Согласно статье 3
Европейской хартии местного самоуправления2 существование наделенных
реальными полномочиями органов местного самоуправления обеспечивает
одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление,
возможность регламентировать значительную часть публичных дел и
управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в
интересах местного населения.
Таким образом, уровень, на котором создаются муниципальные
образования,
должен
способствовать
максимально
возможному
приближению органов местного самоуправления к населению для наиболее
1 Части 2 и 3 статьи 3, статья 12 и часть 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации.
2 Собрание законодательства Российской Федерации, 07.09.1998, N 36, ст. 4466.
полного и рационального решения вопросов местного значения и вместе с тем, чтобы это не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти, и зависит от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации. Конституционные положения о местном самоуправлении регулируют: принципы организации публичной власти (статьи 3, 8, 9, 12); права граждан, реализуемые на муниципальном уровне (статьи 32, 33, 40, 41, 43, 46); организационные вопросы местного самоуправления (статьи 72-73, 130-133). К правам граждан на самостоятельное осуществление местного самоуправления, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, относятся: наличие собственных полномочий (статья 12); избирательные права (статьи 3, 32, 130); самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (статья 130, часть 1 статьи 132), определение структуры органов местного самоуправления (статья 131); учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление (статья 131); управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка (часть 1 статьи 132); наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (часть 2 статьи 132); право на судебную защиту и на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (статья 133). Согласно статье 133 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. На основании этого
частью 3 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что установленные Конституцией Российской Федерации и данным Федеральным законом права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Данное положение корреспондирует с нормой части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, определяющей условия ограничения любых прав и свобод граждан, включая право на местное самоуправление. Статья 72 Конституции Российской Федерации относит установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, что позволяет субъекту Российской Федерации в пределах своих полномочий конкретизировать федеральное регулирование в данной области. Недопустимость же ограничения прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления. Наиболее распространенной практикой ограничения вышеуказанных прав является осуществление органами государственной власти контроля за деятельностью органов местного самоуправления без наличия для этого достаточных правовых оснований. Примером, свидетельствующем о нарушении пределов, за которыми ограничение самостоятельности приобретает неконституционный характер является, например, возложение на муниципальные образования финансовых обязательств по возмещению дополнительных расходов, обусловленных определенным тарифом. Согласно положениям пункта 2 статьи 8 Европейской хартии о
местном
самоуправлении3
любой
административный
контроль
за
деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует
лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных
принципов. Тем не менее административный контроль может включать
также контроль за целесообразностью, осуществляемый вышестоящими
органами власти, в отношении задач, выполнение которых поручено органам
местного самоуправления.
При осуществлении такого контроля необходимо учитывать правовую
позицию Конституционного суда Российской Федерации по данному
вопросу, выраженную в Постановлении от 30 ноября 2000 года № 15-П4,
который указал, что Конституция Российской Федерации и федеральные
законы закрепляют более высокий, чем это предусмотрено международными
обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного
самоуправления, который субъекты Российской Федерации не вправе
занижать или ограничивать.
Субъектом права на самостоятельное осуществление местного
самоуправления
выступает
население
муниципального
образования.
Граждане имеют право на участие - непосредственно или через своих
представителей
-
в
осуществлении
публичной
власти
в
рамках
муниципального образования, причем как само муниципальное образование,
так и право проживающих на его территории граждан на осуществление
местного самоуправления возникают на основании Конституции Российской
Федерации5 и закона.
Конституция Российской Федерации непосредственно закрепляет, что
население
муниципального
образования
самостоятельно
определяет
структуру органов местного самоуправления, следовательно, и систему
3Постановлении от 30 ноября 2000 года № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных
положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999
года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области» // Собрание
законодательства Российской Федерации, 07.09.1998, N 36, ст. 4466.
4 Вестник Конституционного Суда Российской Федерации, № 1, 2001.
5 Статьи 3, статьи 12 и 130 Конституции Российской Федерации.
организации
деятельности
представительных
органов
местного
самоуправления.
Данное конституционное предписание конкретизировано принятыми
Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации» (пункты 1 и 2 статьи 8) и Федеральным законом от 6
октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» (статьи 34 и 44), согласно которым
срок, на который избираются органы местного самоуправления, депутаты и
срок полномочий данных органов определяется уставами муниципальных
образований. При этом население муниципального образования наделено
правом участия в подготовке проекта устава муниципального образования,
проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений
в устав муниципального образования6.
В соответствии с частью 1 статьи 131 Конституции Российской
Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских
поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных
традиций.
Вместе с тем, реализация указанных конституционных положений на
практике иногда вызывает трудности, связанные как с использованием
оценочной категории «местные традиции», так и с необходимостью
организации местного самоуправления на отдельных территориях, в
частности, в городах федерального значения, в закрытых административно
территориальных образованиях и на межселенных территориях.
В этой связи важное значение в правоприменительной деятельности
приобретает судебный прецедент.
В юридической литературе продолжаются дискуссии о юридической
6 Часть 4 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской
Федерации, 06.10.2003, N 40, ст. 3822.
природе
решений
Конституционного
суда
Российской
Федерации.
Безусловно, что в рамках гармонизации правоприменительной практики
континентальной и англо-саксонской правовых систем роль судебных
прецедентов повышается.
На практике, при установлении границ муниципальных образований
устранить правовые коллизии и неопределенность правовых норм позволяют
решения Конституционного Суда Российской Федерации. В частности,
согласно Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от
3 ноября 1997 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности пункта 1
статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года «Об обеспечении
конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть
избранными в органы местного самоуправления» в связи с запросом
Тульского
областного
суда»7
территориальное
устройство
местного
самоуправления жестко не связано с административно-территориальным
устройством, перечень территорий муниципальных образований является
открытым и эти территории устанавливаются в соответствии с законами
субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных
традиций. Пункт 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года
№ 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской
Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»
связывает формирование местного самоуправления с уже существующим
территориальным делением субъекта Российской Федерации, то есть с
установленной им самим и существовавшей на день вступления в силу
Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
системой местного самоуправления в субъекте Российской Федерации.
Определение
территориальной
основы,
на
которой
создаются
муниципальные образования, - с тем чтобы это способствовало, насколько
7 Вестник Конституционного Суда Российской Федерации, 1997 г., № 6.
возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и
позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих
передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не
препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как
таковые
по
своему
существу
относятся
к
полномочиям
органов
государственной власти, - может быть различным и зависит от особенностей
того или иного субъекта Российской Федерации8.
Таким образом, территориальная основа местного самоуправления
должна быть максимально приближена к населению, но при этом
муниципальная власть не должна лишаться необходимой эффективности и
чтобы в наибольшей степени учитывались особенности конкретной правовой
и фактической ситуации9.
Важным условием изменения границ муниципальных образований
является учет мнения населения.
При этом необходимо учитывать, что в определенных конституционно
правовых ситуациях учет мнения населения может осуществляться путем
принятия населением решения на местном референдуме, итоги которого
носят обязательный характер; в иных случаях мнение населения может
выявляться
с
помощью
различных
форм
как
непосредственного
(голосование), так и опосредованного (через представительный орган власти)
волеизъявления граждан; в случаях изменения границ территорий в связи с
упразднением муниципальных образований, в которых осуществляется
местное самоуправление и действуют выборные органы муниципальных
образований, наиболее адекватной формой учета мнения населения, по
смыслу статьи 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации, является
8 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года по делу о проверке
конституционности Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в
Удмуртской Республике» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации, № 1, 1997.
9 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года № 1-П «По делу о
проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов
государственной власти в Удмуртской Республике»« // Вестник Конституционного Суда Российской
Федерации, № 1, 1997.
референдум;
при
решении
вопросов
реорганизации
муниципальных
образований полномочия органов местного самоуправления по определению
формы учета мнения населения и порядка организации выявления мнения
населения
осуществляется
путем
сбора
подписей
или
письменных
заявлений10.
Статьи
12,
130
и
132
Конституции
Российской
Федерации
устанавливают, что местное самоуправление в пределах своих полномочий
самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему
органов государственной власти.
Полномочия
органов
местного
самоуправления
поселений,
муниципальных районов и городских округов устанавливаются в целях
решения вопросов местного значения, и различаются в зависимости от
функций
органа местного
самоуправления
и
типа
муниципального
образования.
Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
наряду с вопросами местного значения, которые могут и должны решаться
местным самоуправлением самостоятельно, предусматривает такую форму
осуществления полномочий как участие (п. 8 ст. 14), создание условий (п. 7,
10, 15 ст. 14), оказание содействия (п. 16 ст. 14) при решении
соответствующих вопросов. Подобными формулировками, с одной стороны,
несколько
размывается
пределы
компетенции
органов
местного
самоуправления, а с другой – усиливается ориентация на обеспечение в этих
сферах тесного взаимодействия органов местного самоуправления с
органами государственной власти11.
10 Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15 мая 2007 г. № 344-О-П «По жалобам
главы муниципального образования «Село Маган» Республики Саха (Якутия) и граждан Т.Р. Алексеевой и
Е.С. Мондаровой на нарушение их конституционных прав положениями Закона Республики Саха (Якутия)
«Об установлении границ территорий и о наделении статусом городского округа муниципальных
образований Республики Саха (Якутия)» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации, 2007 г.,
№ 5.
11 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева.
Кроме того, статьи 14.1, 15.1 и 16.1 указанного Федерального закона
закрепляют такую форму компетенции органов местного самоуправления как
права,
которые
представляют
собой
перечень
вопросов
ведения,
осуществление которых не является обязательным и возможно при наличии
собственных дополнительных средств на эти цели.
Часть 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации устанавливает,
что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными
государственными полномочиями с передачей необходимых для их
осуществления материальных и финансовых средств. Из этого следует, в
частности, что наделение органов местного самоуправления отдельными
государственными
полномочиями
может
осуществляться
только
законодателем на федеральном или региональном уровне и только в форме
закона с учетом установленного разграничения предметов ведения и
полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Статьи 5 и 132 Конституции Российской Федерации прямо
предусматривает
подконтрольность
государству
реализации
органами
местного самоуправления переданных им государственных полномочий и
предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного
значения, т.е. при осуществлении собственно полномочий местного
самоуправления. Формы и способы такого контроля, его механизм и порядок
осуществления не могут нарушать гарантии самостоятельности местного
самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации и
принятыми в соответствии с нею федеральными законами, и противоречить
принципу разделения властей. Тем самым в такой сфере совместного ведения
Российской Федерации и ее субъектов, как обеспечение законности (статья
72, пункт «б» части 1 Конституции Российской Федерации), устанавливаются
пределы полномочий субъекта Российской Федерации в контроле за
законностью при осуществлении местного самоуправления, рамки которого в
М.: «Эксмо», 2010.
соответствии с Конституцией Российской Федерации конкретизируются
Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
(глава 10), другими федеральными законами12.
Несмотря на закрепленные требования о передаче отдельных
государственных
полномочий
с
предоставлением
соответствующих
субсидий, существует практика расширения федеральным законодательством
перечня вопросов местного значения без предоставления дополнительных
финансовых ресурсов. В частности, Федеральным законом от 29 декабря
2004 года № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты
Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов
государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам
совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения
муниципальных образований»13 перечень вопросов местного значения
дополнен такими положениями, а именно: организация и осуществление
мероприятий по территориальной и гражданской обороне, защите населения
и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и
техногенного характера; создание, содержание и организация деятельности
аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований
на территории поселения; осуществление мероприятий по обеспечению
безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья.
Несмотря на важность и необходимость осуществления данных
полномочий местной властью практика «нефинансируемых мандатов» может
быть ограничена введением критериев недопустимости закрепления за
органами местного самоуправления финансово-затратных вопросов и
12 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30.11.2000 № 15-П «По делу о проверке
конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона
Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон)
Курской области» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации, № 1, 2001 // Вестник
Конституционного Суда Российской Федерации, № 1, 2001.
13 Собрание законодательства Российской Федерации, 03.01.2005, № 1 (часть 1), ст. 25.
Доступ онлайн
от 49 ₽
В корзину