Оценка динамики результативности контрольно-надзорной деятельности государства с позиции граждан как ее конечных бенефициаров

| И  ДЕЛО |

Москва | 2020

В. Н. Южаков, Е. И. Добролюбова
А. Н. Покида, Н. В. Зыбуновская
Е. В. Масленникова

Оценка динамики 
результативности 
контрольно-надзорной
деятельности государства
с позиции граждан 
как ее конечных 
бенефициаров

УДК /
ББК .
      Ю

Авторский коллектив:

Южаков В. Н., д-р филос. наук, проф., директор Центра технологий 
государственного управления Института прикладных экономических 
исследований (ИПЭИ) РАНХиГС
Добролюбова Е. И., канд. экон. наук, ведущий научный сотрудник 
Центра технологий государственного управления ИПЭИ РАНХиГС
Покида А. Н., канд. соц. наук, директор Центра социально-политического 
мониторинга Института общественных наук (ИОН) РАНХиГС
Зыбуновская Н. В., научный сотрудник Центра социально-политического 
мониторинга ИОН РАНХиГС
Масленникова Е. В., канд. соц. наук, доцент, ведущий научный сотрудник 
Центра технологий государственного управления ИПЭИ РАНХиГС

Южаков, В. Н., Добролюбова, Е. И., Покида, А. Н. и др.
Оценка динамики результативности контрольно-надзорной деятельности государства с позиции граждан как ее конечных бенефициаров / В. Н. Южаков, Е. И. Добролюбова, А. Н. Покида, Н. В. Зыбуновская, Е. В. Масленникова // науч. ред. Южаков В. Н. —  М.: 
Издательский дом «Дело» РАНХиГС, . —   с. (Научные доклады: государственное управление).

ISBN ----

В докладе представлены результаты репрезентативных социологических исследований по оценке результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности с позиции граждан, проведенные 
в  и  гг.
Авторы показывают, что значительная часть российских граждан попрежнему оценивает уровень своей защищенности от основных рисков 
(угроз) как недостаточный. При этом для обеспечения своей защиты 
граждане все больше полагаются на свои силы и добросовестность производителей и поставщиков продукции и меньше —  на помощь контрольно-надзорных органов.
В связи с этим приводятся рекомендации по разработке и реализации 
специальной системы мер, направленной как на повышение результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности государства, так и на развитие альтернативных негосударственных механизмов защиты законных прав и интересов граждан.
УДК /
ББК .
ISBN ----

© ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства 
и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 

Ю

Содержание

Введение  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

. Оценка контрольно-надзорной деятельности государства: 
при чем здесь граждане? .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

. Оценка гражданами защищенности значимых для них 
ценностей от основных видов рисков в  —  годах  .  .  

. От чего зависит уровень защищенности граждан: 
снижение роли контрольно-надзорных органов  .  .  .  .  .  .  .  .  

. Результативность обращений граждан 
в контрольно-надзорные органы за защитой значимых 
для них ценностей: заметна ли реформа КНД?   .  .  .  .  .  .  .  .  

. Социология и статистика: как результаты опроса 
соотносятся с данными контрольно-надзорных органов?  .  .  

. Использование гражданами иных способов защиты 
значимых для них ценностей: 
возможности и ограничения   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

. Рекомендации на перспективу: 
как повысить защищенность граждан?   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  

Заключение   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  

Приложение. Общая характеристика респондентов 
социологических опросов  и  годов   .  .  .  .  .  .  .  .  .   

Список использованных источников   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .   

Введение

Реформа контрольной и надзорной деятельности 
Реформа контрольной и надзорной деятельности 
предусмотрена Основными направлениями деяпредусмотрена Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации 
тельности Правительства Российской Федерации 
до 2024 г. как одна из ключевых мер по улучшедо 2024 г. как одна из ключевых мер по улучшению инвестиционного климата. Ее успешная 
нию инвестиционного климата. Ее успешная 
реализация, выполнение посвященной ей приреализация, выполнение посвященной ей приоритетной программы в значительной степени 
оритетной программы в значительной степени 
зависят от внедрения процедур внешнего монизависят от внедрения процедур внешнего мониторинга и оценки ее результатов с позиции всех 
торинга и оценки ее результатов с позиции всех 
адресатов реформы —  органов государственного 
адресатов реформы —  органов государственного 
контроля (надзора), подконтрольных объектов 
контроля (надзора), подконтрольных объектов 
и граждан как конечных бенефициаров кони граждан как конечных бенефициаров контрольно-надзорной деятельности (далее —  КНД).
трольно-надзорной деятельности (далее —  КНД).

Ключевым показателем реформы являетКлючевым показателем реформы являет
ся радикальное сокращение как числа случаев 
ся радикальное сокращение как числа случаев 
причинения вреда этим ценностям, так и маспричинения вреда этим ценностям, так и масштабов причиненного им ущерба. Но несмотря 
штабов причиненного им ущерба. Но несмотря 
на то что реформирование и совершенствование 
на то что реформирование и совершенствование 
деятельности контрольно-надзорных органов 
деятельности контрольно-надзорных органов 
государства в различных форматах осуществлягосударства в различных форматах осуществляется не первый год, независимая оценка влияния 
ется не первый год, независимая оценка влияния 
предпринимаемых усилий на их результативпредпринимаемых усилий на их результативность —  на уровень рисков значимым для гражность —  на уровень рисков значимым для граждан ценностям —  до сих пор не введена в пракдан ценностям —  до сих пор не введена в прак

В.Н. Ю, Е.И. Д, А.Н. П  .

тику. Доминирование при оценке хода реализации реформы 
тику. Доминирование при оценке хода реализации реформы 
показателей, отражающих эффект, значимый для самих гопоказателей, отражающих эффект, значимый для самих государственных органов контроля (надзора) и для бизнеса, 
сударственных органов контроля (надзора) и для бизнеса, 
может существенно исказить результаты оценки и привести 
может существенно исказить результаты оценки и привести 
к снижению уровня защиты значимых для граждан ценнок снижению уровня защиты значимых для граждан ценностей от рисков (угроз) причинения вреда в подконтрольных 
стей от рисков (угроз) причинения вреда в подконтрольных 
(поднадзорных) сферах.
(поднадзорных) сферах.

В 2018 г. РАНХиГС был разработан и апробирован инструВ 2018 г. РАНХиГС был разработан и апробирован инстру
ментарий оценки результативности и эффективности КНД 
ментарий оценки результативности и эффективности КНД 
и ее реформирования (совершенствования) с позиции ее 
и ее реформирования (совершенствования) с позиции ее 
конечных бенефициаров —  граждан. Проведенный в рамконечных бенефициаров —  граждан. Проведенный в рамках апробации репрезентативный социологический опрос 
ках апробации репрезентативный социологический опрос 
по оценке гражданами результативности контрольно-надпо оценке гражданами результативности контрольно-надзорной деятельности государства позволил измерить урозорной деятельности государства позволил измерить уровень их претензий к качеству КНД —  к ее результативности 
вень их претензий к качеству КНД —  к ее результативности 
и, соответственно, —  уровень их ожиданий от реформироваи, соответственно, —  уровень их ожиданий от реформирования (совершенствования) КНД.
ния (совершенствования) КНД.

Опрос показал, что заметная часть граждан России считаОпрос показал, что заметная часть граждан России счита
ет уровень защищенности (безопасности) значимых для них 
ет уровень защищенности (безопасности) значимых для них 
охраняемых законом ценностей от основных видов рисков 
охраняемых законом ценностей от основных видов рисков 
(угроз) недостаточным. Так, 30% респондентов (в среднем 
(угроз) недостаточным. Так, 30% респондентов (в среднем 
по основным видам рисков) оценили уровень защищеннопо основным видам рисков) оценили уровень защищенности значимых для них охраняемых законом ценностей как 
сти значимых для них охраняемых законом ценностей как 
достаточный. Среди тех, кто сталкивался с необходимостью 
достаточный. Среди тех, кто сталкивался с необходимостью 
защиты хотя бы от одного из видов рисков (угроз), таких 
защиты хотя бы от одного из видов рисков (угроз), таких 
только 18,4%. При этом 76,3% респондентов сталкивались 
только 18,4%. При этом 76,3% респондентов сталкивались 
за предшествующие исследованию два года с необходимоза предшествующие исследованию два года с необходимостью защиты значимых для них охраняемых законом ценстью защиты значимых для них охраняемых законом ценностей хотя бы от одного из видов рисков (угроз). Это факностей хотя бы от одного из видов рисков (угроз). Это фактически означает, что 70% граждан в целом и 81,6% из тех, 
тически означает, что 70% граждан в целом и 81,6% из тех, 
кто реально сталкивался с указанными угрозами, ожидают 
кто реально сталкивался с указанными угрозами, ожидают 
повышения уровня защищенности (безопасности) значимых 
повышения уровня защищенности (безопасности) значимых 
для них охраняемых законом ценностей [1].
для них охраняемых законом ценностей [1].

По итогам социологического опроса представителей бизПо итогам социологического опроса представителей биз
неса, проведенного РАНХиГС в 2017 г., доля хозяйствующих 
неса, проведенного РАНХиГС в 2017 г., доля хозяйствующих 
субъектов, указавших, что контрольно-надзорные мероприсубъектов, указавших, что контрольно-надзорные мероприятия, которые положительно влияют на повышение безопасятия, которые положительно влияют на повышение безопас

О  ...

ности продукции и производственных процессов (по итогам 
ности продукции и производственных процессов (по итогам 
последней проверки контрольно-надзорными органами), 
последней проверки контрольно-надзорными органами), 
составила 19,5% по безопасности продукции и 36,1% по безсоставила 19,5% по безопасности продукции и 36,1% по безопасности производственных процессов [2].
опасности производственных процессов [2].

Ввиду сохранения значимости усилий по реформироваВвиду сохранения значимости усилий по реформирова
нию КНД для совершенствования государственного управнию КНД для совершенствования государственного управления в целом в 2019 г. РАНХиГС был проведен социологиления в целом в 2019 г. РАНХиГС был проведен социологический опрос, направленный на исследование динамики 
ческий опрос, направленный на исследование динамики 
оценки результативности и эффективности КНД с позиции 
оценки результативности и эффективности КНД с позиции 
граждан. В докладе представлены ключевые результаты сограждан. В докладе представлены ключевые результаты социологических исследований 2018 и 2019 г., проведено социологических исследований 2018 и 2019 г., проведено сопоставление статистических и социологических данных 
поставление статистических и социологических данных 
по оценке результативности КНД и сформулированы рекопо оценке результативности КНД и сформулированы рекомендации по повышению уровня защищенности значимых 
мендации по повышению уровня защищенности значимых 
для граждан ценностей на среднесрочную перспективу.
для граждан ценностей на среднесрочную перспективу.

1. Оценка контрольнонадзорной деятельности 
государства: при чем здесь 
граждане?

Контрольно-надзорная деятельность государКонтрольно-надзорная деятельность государства весьма многообразна, масштабна и затратства весьма многообразна, масштабна и затратна. Только на федеральном уровне в Российской 
на. Только на федеральном уровне в Российской 
Федерации 50 федеральными органами исполФедерации 50 федеральными органами исполнительной власти на начало 2018 г. осущестнительной власти на начало 2018 г. осуществлялось 160 видов государственного контроля 
влялось 160 видов государственного контроля 
(надзора). На региональном уровне —  44 вида 
(надзора). На региональном уровне —  44 вида 
регионального государственного контроля (надрегионального государственного контроля (надзора) и 11 видов муниципального контроля. 
зора) и 11 видов муниципального контроля. 
По оценкам Минэкономразвития России, в сиПо оценкам Минэкономразвития России, в системе контрольно-надзорных органов на федестеме контрольно-надзорных органов на федеральном уровне работает более 200 тыс. человек, 
ральном уровне работает более 200 тыс. человек, 
а совокупные расходы на данную деятельность 
а совокупные расходы на данную деятельность 
составляют более 500 млрд руб. в год. Издержки 
составляют более 500 млрд руб. в год. Издержки 
бизнеса от избыточного административного 
бизнеса от избыточного административного 
давления оцениваются различными экспертами 
давления оцениваются различными экспертами 
от 2 до 5% ВВП, что в денежном выражении соот 2 до 5% ВВП, что в денежном выражении составляет от 1,5 трлн руб. до 3,5 трлн руб.
ставляет от 1,5 трлн руб. до 3,5 трлн руб.1 Немало 
 Немало 

вопросов и к обоснованности и полезности (ревопросов и к обоснованности и полезности (результативности и эффективности) КНД.
зультативности и эффективности) КНД.

 
         1 Пояснительная записка к проекту Федерального закона № 332053–7 «О государственном контроле (надзоре) 
и муниципальном контроле в Российской Федерации».

О  ...

9

За последние 15 лет неоднократно предпринимались поЗа последние 15 лет неоднократно предпринимались по
пытки реформирования и совершенствования КНД как в рампытки реформирования и совершенствования КНД как в рамках административной реформы [3], так и в качестве отдельках административной реформы [3], так и в качестве отдельного направления развития государственного управления, 
ного направления развития государственного управления, 
предусматривающего внедрение риск-ориентированного 
предусматривающего внедрение риск-ориентированного 
подхода к построению деятельности контрольно-надзорподхода к построению деятельности контрольно-надзорных органов [4]. В 2016 г. началась реализация приоритетной 
ных органов [4]. В 2016 г. началась реализация приоритетной 
программы по реформированию КНД, определившей в качепрограммы по реформированию КНД, определившей в качестве ключевых целей: снижение уровня ущерба охраняемым 
стве ключевых целей: снижение уровня ущерба охраняемым 
законом ценностям, снижение уровня материального ущерзаконом ценностям, снижение уровня материального ущерба по контролируемым видам рисков; снижение админиба по контролируемым видам рисков; снижение административной нагрузки при осуществлении государственного 
стративной нагрузки при осуществлении государственного 
контроля (надзора) и муниципального контроля на органиконтроля (надзора) и муниципального контроля на организации и граждан, осуществляющих предпринимательскую 
зации и граждан, осуществляющих предпринимательскую 
и иные виды деятельности; повышение качества админии иные виды деятельности; повышение качества администрирования контрольно-надзорных функций государственстрирования контрольно-надзорных функций государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, вклюного контроля (надзора) и муниципального контроля, включая оптимизацию использования трудовых, материальных 
чая оптимизацию использования трудовых, материальных 
и финансовых ресурсов. Дальнейшая работа по данным наи финансовых ресурсов. Дальнейшая работа по данным направлениям предусмотрена Основными направлениями деправлениям предусмотрена Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации до 2024 г. 
ятельности Правительства Российской Федерации до 2024 г. 
как одна из ключевых мер по улучшению инвестиционного 
как одна из ключевых мер по улучшению инвестиционного 
климата.
климата.

Успешная реализация реформы КНД в значительной стеУспешная реализация реформы КНД в значительной сте
пени зависит от внедрения процедур мониторинга и оценпени зависит от внедрения процедур мониторинга и оценки ее результатов, что требует специальных усилий по сбоки ее результатов, что требует специальных усилий по сбору данных [5] и выработки подходов к интегральной оценке 
ру данных [5] и выработки подходов к интегральной оценке 
результативности и эффективности контрольно-надзорных 
результативности и эффективности контрольно-надзорных 
органов [6]. При проведении такой оценки, на наш взгляд, 
органов [6]. При проведении такой оценки, на наш взгляд, 
необходимо обеспечить учет позиции всех адресатов рефорнеобходимо обеспечить учет позиции всех адресатов реформы —  органов государственного контроля (надзора), подконмы —  органов государственного контроля (надзора), подконтрольных объектов и граждан как конечных бенефициаров 
трольных объектов и граждан как конечных бенефициаров 
КНД. Учет мнения всех заинтересованных сторон особенно 
КНД. Учет мнения всех заинтересованных сторон особенно 
значим в контексте разнонаправленности целей реформы 
значим в контексте разнонаправленности целей реформы 
и основных задач деятельности контрольно-надзорных ори основных задач деятельности контрольно-надзорных органов [7], призванных, с одной стороны, обеспечить снижеганов [7], призванных, с одной стороны, обеспечить снижение рисков причинения вреда охраняемым законом ценноние рисков причинения вреда охраняемым законом ценно

В.Н. Ю, Е.И. Д, А.Н. П  .

стям, а с другой —  сократить административное давление 
стям, а с другой —  сократить административное давление 
на хозяйствующие субъекты.
на хозяйствующие субъекты.

Анализ опубликованных материалов по оценке результаАнализ опубликованных материалов по оценке результа
тивности и эффективности КНД и ее реформы показывает, 
тивности и эффективности КНД и ее реформы показывает, 
что основное внимание пока уделяется показателям, отрачто основное внимание пока уделяется показателям, отражающим интересы собственно контрольно-надзорных оргажающим интересы собственно контрольно-надзорных органов (или государства —  в более широком смысле) и бизнеса. 
нов (или государства —  в более широком смысле) и бизнеса. 
Так, учет позиции государства осуществляется на основе инТак, учет позиции государства осуществляется на основе индекса качества администрирования контрольно-надзорной 
декса качества администрирования контрольно-надзорной 
деятельности, рассчитываемого, в свою очередь, на основе 
деятельности, рассчитываемого, в свою очередь, на основе 
социологических опросов контрольно-надзорных органов. 
социологических опросов контрольно-надзорных органов. 
По данным НИУ ВШЭ, в 2018 г. рост данного индекса составил 
По данным НИУ ВШЭ, в 2018 г. рост данного индекса составил 
35 пунктов (345 в 2018 г. против 310 в 2017 г.) по 1000-балль35 пунктов (345 в 2018 г. против 310 в 2017 г.) по 1000-балльной шкале 
ной шкале 1. При этом наибольшая степень достижения целе. При этом наибольшая степень достижения целе
вого значения индекса отмечается по таким направлениям, 
вого значения индекса отмечается по таким направлениям, 
как «поддержка профессиональных инспекторов» и «прокак «поддержка профессиональных инспекторов» и «прозрачный и понятный контроль». Наименьший прогресс отзрачный и понятный контроль». Наименьший прогресс отмечен в отношении снижения издержек бизнеса. Следует 
мечен в отношении снижения издержек бизнеса. Следует 
отметить, что при расчете данного индекса не учитывается 
отметить, что при расчете данного индекса не учитывается 
уровень и динамика бюджетных расходов на осуществление 
уровень и динамика бюджетных расходов на осуществление 
КНД, в том числе связанных с проведением реформы КНД [8].
КНД, в том числе связанных с проведением реформы КНД [8].

Интересы бизнеса в реформе КНД зависят, прежде всеИнтересы бизнеса в реформе КНД зависят, прежде все
го, от снижения административной нагрузки, сопряженной 
го, от снижения административной нагрузки, сопряженной 
с осуществлением государственного контроля (надзора), кос осуществлением государственного контроля (надзора), которая, по данным предыдущих исследований, весьма высоторая, по данным предыдущих исследований, весьма высока [2]. По данным Аналитического центра при Правительстве 
ка [2]. По данным Аналитического центра при Правительстве 
Российской Федерации, индекс административной нагрузки 
Российской Федерации, индекс административной нагрузки 
на бизнес снизился всего на 3,3% по сравнению с прошлым 
на бизнес снизился всего на 3,3% по сравнению с прошлым 
годом, что ниже планового показателя реформы 
годом, что ниже планового показателя реформы 2. При этом, 
. При этом, 

согласно проведенному в 2018 г. Аналитическим центром 
согласно проведенному в 2018 г. Аналитическим центром 
исследованию, 91,8% представителей хозяйствующих субъисследованию, 91,8% представителей хозяйствующих субъектов сталкивались с коррупцией при осуществлении конектов сталкивались с коррупцией при осуществлении контрольно-надзорной деятельности, в то же время 61,1% ретрольно-надзорной деятельности, в то же время 61,1% ре
 
         1 http://xn----8sbmmlgncfbgqis7m.xn--p1ai/explibrary/?showID=93 (дата обращения 15.05.2019).

 
         2 http://xn----8sbmmlgncfbgqis7m.xn--p1ai/explibrary/?showID=94 (дата обращения 15.05.2019).

О  ...

11

спондентов считает нагрузку, связанную с коррупционными 
спондентов считает нагрузку, связанную с коррупционными 
проявлениями, незначительной. 86,9% представителей хопроявлениями, незначительной. 86,9% представителей хозяйствующих субъектов не обращались куда-либо по факту 
зяйствующих субъектов не обращались куда-либо по факту 
коррупции при осуществлении КНД 
коррупции при осуществлении КНД 1.

Сводные данные о достижении ключевых показателей реСводные данные о достижении ключевых показателей ре
формы КНД, отражающих минимизацию вреда охраняемым 
формы КНД, отражающих минимизацию вреда охраняемым 
законом ценностям, не учитывались при подведении предзаконом ценностям, не учитывались при подведении предварительных итогов в декабре 2018 г. и в март е 2019 г. В соотварительных итогов в декабре 2018 г. и в март е 2019 г. В соответс твии с результатами мониторинга реформы, представветс твии с результатами мониторинга реформы, представленными в докладе РСПП, подготовленном совместно с НИУ 
ленными в докладе РСПП, подготовленном совместно с НИУ 
ВШЭ, прогресс по реализации данного направления не вполне 
ВШЭ, прогресс по реализации данного направления не вполне 
соответствует первоначально заявленным планам. Так, 
соответствует первоначально заявленным планам. Так, 
на конец 2018 г. показатели результативности и эффективна конец 2018 г. показатели результативности и эффективности утвердили 14 федеральных органов контроля по 28 виности утвердили 14 федеральных органов контроля по 28 видам контроля. В большинстве случаев утверждены только 
дам контроля. В большинстве случаев утверждены только 
наименования показателей и методики их расчета, тогда как 
наименования показателей и методики их расчета, тогда как 
базовые значения показателей не определены [9]. Следует 
базовые значения показателей не определены [9]. Следует 
особо отметить, что ни один орган контроля не указал межособо отметить, что ни один орган контроля не указал международные сопоставления для ключевых показателей редународные сопоставления для ключевых показателей результативности, хотя такой бенчмаркинг является одним 
зультативности, хотя такой бенчмаркинг является одним 
из важных элементов оценки, стимулирующих институциоиз важных элементов оценки, стимулирующих институциональную рефлексию и дальнейшую работу по совершенствональную рефлексию и дальнейшую работу по совершенствованию деятельности органов власти, в том числе контрольванию деятельности органов власти, в том числе контрольно-надзорных [10].
но-надзорных [10].

По данным Доклада Минэкономразвития России «Об осуПо данным Доклада Минэкономразвития России «Об осу
ществлении государственного контроля (надзора), мунициществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности 
пального контроля в соответствующих сферах деятельности 
и об эффективности такого контроля (надзора)» за 2018 г., 
и об эффективности такого контроля (надзора)» за 2018 г., 
обобщающего аналогичные доклады федеральных конобобщающего аналогичные доклады федеральных контрольно-надзорных органов, сведения о целевых и фактитрольно-надзорных органов, сведения о целевых и фактических значениях показателей результативности КНД, отраческих значениях показателей результативности КНД, отра
 
         1 Исследование проводилось Аналитическим центром при Правительстве 
Российской Федерации совместно с ФСО России в период с мая по июль 
2018 г. Выборка составила 8,6 тыс. респондентов в 85 регионах страны. Погрешность результатов исследования составила 1,1%. Источник: 
p1ai/explibrary/?tag=%D0%9A%D0%BE%D0%BD%D1%84%D0%B5%D1%8
0%D0%B5%D0%BD%D1%86%D0%B8%D1%8F%202018&showID=58 (дата 
обращения 15.05.2019).