Очерки общей теории современного административного права

П.И. Кононов 
 
 
 
 
Очерки  
общей теории  
современного  
административного права 
 
 
Ðåêîìåíäîâàíî ê èçäàíèþ Íàó÷íî-èññëåäîâàòåëüñêèì  
èíñòèòóòîì îáðàçîâàíèÿ è íàóêè â êà÷åñòâå ìîíîãðàôèè. 
Íàó÷íàÿ ñïåöèàëüíîñòü 
12.00.14 «Àäìèíèñòðàòèâíîå ïðàâî; àäìèíèñòðàòèâíûé ïðîöåññ» 
 
Ðåêîìåíäîâàíî ê èçäàíèþ Ìåæäóíàðîäíûì ó÷åáíî-ìåòîäè÷åñêèì öåíòðîì  
«Ïðîôåññèîíàëüíûé ó÷åáíèê» â êà÷åñòâå ìîíîãðàôèè 
Íàó÷íàÿ ñïåöèàëüíîñòü 
12.00.14 «Àäìèíèñòðàòèâíîå ïðàâî; àäìèíèñòðàòèâíûé ïðîöåññ» 
 
Электронные версии книг  
издательства «ЮНИТИ-ДАНА» на сайте  
Международной электронной библиотеки 
«Образование. Наука. Научные кадры» 
www.niion.org 
 
 
 
 
 
 
 

 
 
 
Москва  2021  

ÓÄÊ 342.9(470+571)(075.9) 
ÁÁÊ 67.401(2Ðîñ)ÿ77 
        Ê64 
 
 
Ðåöåíçåíòû: 
Çàñëóæåííûé äåÿòåëü íàóêè ÐÔ, 
äîêòîð þðèäè÷åñêèõ íàóê, ïðîôåññîð À.Ï. Øåðãèí; 
äîêòîð þðèäè÷åñêèõ íàóê, ïðîôåññîð À.È. Ñòàõîâ 
 
 
 
 
Ãëàâíûé ðåäàêòîð èçäàòåëüñòâà Í.Ä. Ýðèàøâèëè, 
êàíäèäàò þðèäè÷åñêèõ íàóê, äîêòîð ýêîíîìè÷åñêèõ íàóê, ïðîôåññîð, 
ëàóðåàò ïðåìèè Ïðàâèòåëüñòâà ÐÔ â îáëàñòè íàóêè è òåõíèêè 
 
 
 
 
Êîíîíîâ, Ïàâåë Èâàíîâè÷. 
Ê64       Î÷åðêè îáùåé òåîðèè ñîâðåìåííîãî àäìèíèñòðàòèâíîãî ïðàâà: ìîíîãðàôèÿ / Ï.È. Êîíîíîâ. — Ì.: ÞÍÈÒÈÄÀÍÀ, 2021. — 239 ñ. 

 
 
 
ISBN 978-5-238-03440-9 

 
 
Àãåíòñòâî CIP ÐÃÁ 
 
Èññëåäóþòñÿ òåîðåòè÷åñêèå ïðîáëåìû ôîðìèðîâàíèÿ ñîâðåìåííîãî 
îáëèêà ðîññèéñêîãî àäìèíèñòðàòèâíîãî ïðàâà, îáîñíîâûâàþòñÿ íîâûå 
íàó÷íûå ïîäõîäû ê ïîíèìàíèþ ïðåäìåòà, ìåòîäîâ, ñèñòåìû, ïðèíöèïîâ è èñòî÷íèêîâ àäìèíèñòðàòèâíîãî ïðàâà, åãî ìåñòà è ðîëè â ïðàâîâîé ñèñòåìå Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ìåõàíèçìà àäìèíèñòðàòèâíîïðàâîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ. 
Äëÿ ïðåïîäàâàòåëåé þðèäè÷åñêèõ âóçîâ, íàó÷íûõ ðàáîòíèêîâ, àñïèðàíòîâ è ñîèñêàòåëåé ïî íàó÷íîé ñïåöèàëüíîñòè 12.00.14 «Àäìèíèñòðàòèâíîå ïðàâî; àäìèíèñòðàòèâíûé ïðîöåññ», ñîòðóäíèêîâ îðãàíîâ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè, ñóäåé. 
 
 

ÁÁÊ 67.401(2Ðîñ)ÿ77  

ISBN 978-5-238-03440-9 
© ÈÇÄÀÒÅËÜÑÒÂÎ ÞÍÈÒÈ-ÄÀÍÀ, 2021 
Ïðèíàäëåæèò èñêëþ÷èòåëüíîå ïðàâî íà èñïîëüçîâàíèå è ðàñïðîñòðàíåíèå 
èçäàíèÿ. Âîñïðîèçâåäåíèå âñåé êíèãè èëè ëþáîé åå ÷àñòè ëþáûìè ñðåäñòâàìè 
èëè â êàêîé-ëèáî ôîðìå, â òîì ÷èñëå â èíòåðíåò-ñåòè, çàïðåùàåòñÿ áåç ïèñüìåííîãî ðàçðåøåíèÿ èçäàòåëüñòâà. 

 
 
 
 

ÏÐÅÄÈÑËÎÂÈÅ 

 
 
 
 
 
 
После принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. в 
стране началось формирование качественно новой государственно-правовой системы, основанной на принципах разделения властей, верховенства права, признания, соблюдения и защиты прав 
и свобод человека и гражданина. 
Начиная с 2004 г. в России проводится масштабная административная реформа, затрагивающая все сферы функционирования 
исполнительной власти. В ходе ее проведения была сформирована стройная система федеральных органов исполнительной власти, учреждений и иных организаций, выполняющих публичные 
функции, ориентированная не только на осуществление государственного управления, но и в значительной степени на государственное обслуживание граждан. Происходит постоянное обновление и совершенствование механизмов административного контроля (надзора), административной ответственности, широкое 
вовлечение во взаимодействие с исполнительной властью институтов гражданского общества (саморегулируемых организаций, 
общественных объединений, органов общественного контроля).  
Таким образом, в конце XX — первой четверти XXI в. в России возникли новые правовые конструкции взаимоотношений 
между исполнительной властью и гражданами, новые формы их 
взаимодействия, наличие которых потребовало научного переосмысления сложившихся за предыдущие десятилетия советских 
стандартов понимания сущности, предмета, места и роли административного права в механизме правового регулирования государства и выработке соответствующих существующей реальности 
подходов к решению фундаментальных вопросов административно-правовой теории.  

Ïðåäèñëîâèå 
 
4 

В настоящей монографии на основе комплексного исследования действующего федерального административного законодательства, советской, российской и зарубежной административноправовой литературы, а также с учетом многолетнего опыта профессиональной деятельность автора в качестве судьи по рассмотрению дел, возникающих из административных правоотношений, 
представлена оригинальная научная концепция общей теории современного административного права. 
Книга включает в себя две главы. 
В первой главе рассмотрены проблемы понимания предмета, 
методов, системы и источников современного российского административного права. Достаточно подробно исследованы вопросы 
места и роли административного права в правовой системе России, соотношения данной отрасли с иными отраслями публичного, публично-частного и частного права и проведения разграничения между ними. 
Вторая глава работы посвящена теории административноправового регулирования. Автор обосновывает собственную концепцию модели административно-правового регулирования, понимания сущности и субъектного состава административных правоотношений. В главе дана развернутая характеристика системы 
субъектов современного административного права. Отдельно рассмотрен вопрос о содержании, видах, правовых формах и методах 
осуществления административно-публичной деятельности. 
Автор выражает надежду на то, что проведенное им научное 
исследование будет представлять интерес для преподавателей 
юридических вузов, аспирантов и соискателей, обучающихся по 
научной специальности 12.00.14 «Административное право, административный процесс», сотрудников органов исполнительной 
власти, а также судей, рассматривающих дела, возникающие из 
административных правоотношений.  
 
 

 
 
 

ÃËÀÂÀ 1 

ÀÄÌÈÍÈÑÒÐÀÒÈÂÍÎÅ ÏÐÀÂÎ 
ÊÀÊ ÎÒÐÀÑËÜ 
ÐÎÑÑÈÉÑÊÎÃÎ ÏÐÀÂÀ 

 
 

1.1. Ïîíÿòèå, ïðåäìåò è ìåòîäû ñîâðåìåííîãî 
àäìèíèñòðàòèâíîãî ïðàâà êàê îòðàñëè ïðàâà 

Научные подходы к пониманию предмета и основных характеристик административного права, его места в системе отраслей 
права были заложены представителями отечественной юридической науки в конце XIX — начале XX в. В тот период административное право рассматривалось как право внутреннего управления, под которым в широком смысле понималось полицейское 
право, регулирующее как благоустройственную деятельность государства, связанную с предоставлением гражданам различных 
благ, услуг, так и его правоохранительную деятельность, связанную с обеспечением государственной и общественной безопасности, выявлением, пресечением и предупреждением правонарушений1. При этом рамками понятия «полицейская деятельность» 
охватывались в том числе такие виды публичной деятельности, 
как деятельность по организации промышленного производства, 
транспорта, связи, печати, образования, здравоохранения, общественного презрения и благотворительности2. В советский период 
развития отечественной государственности акценты в понимании 
назначения и предмета административного права были смещены 
                                                 
1 См., напр.: Ивановский В.В. Учебникъ административного права (Полицейское 
право. Право внутреннего управления. Казань, 1911. С. 3—5; Белявский Н.Н. 
Полицейское право (Административное право): Конспект лекций. Пг., 1915. 
С. 8—9, 11—13; Елистратов А.И. Основные начала административного права. 
М., 1917. С. 1—8.  
2 См., напр.: Дерюжинский В.Ф. Полицейское право: Пособие для студентов. 
Пг., 1917. С. 15—16.  

Ãëàâà 1 
 
6 

в сторону отхода от характеристики его как полицейского права. 
Советские ученые-административисты стали рассматривать административное право как совокупность правовых норм, регулирующих отношения, возникающие в процессе государственного 
управления, в ходе исполнительно-распорядительной деятельности органов государства1. В дальнейшем в советской административно-правовой науке сформировалась и на многие десятилетия 
закрепилась следующая базовая формулировка понятия административного права:  
 
административное право — это отрасль права, регулирующая общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного 
управления, т.е. властной исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления в области народного хозяйства, социально-культурного и административно-полити- 
ческого строительства, управленческие отношения, возникающие во 
внутриорганизационной деятельности иных государственных органов, а также в процессе осуществления общественными организациями внешневластных управленческих функций.  
 
При этом регулируемые административным правом отношения характеризовались в качестве властеотношений, обязательными участниками которых всегда выступают органы государственного управления, их должностные лица или иные наделенные 
властными полномочиями субъекты2. Указанного подхода к пониманию сущности и назначения административного права с небольшой корректировкой, обусловленной введением Конституцией  РФ 1993 г. категории «исполнительная власть», продолжает 
придерживаться подавляющее большинство современных российских ученых-административистов. Так, по мнению Л.Л. Попова и Ю.И. Мигачева, в предмет административного права включаются, прежде всего, отношения государственного управления, в 
рамках которых непосредственно реализуются задачи, функции и 

                                                 
1 Кобалевский В. Советское административное право. Харьков, 1929. С. 3; Евтихиев И.И., Власов В.А. Административное право СССР: Учебник. М., 1946. С. 8—9; 
Студеникин С.С. Социалистическая система государственного управления и 
вопрос о предмете советского административного права // Вопросы советского 
административного права / Отв. ред. В.Ф. Коток. М.; Л., 1949. С. 23—24. 
2 Советское административное право. Государственное управление и административное право / Ред. колл.: Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, 
М.И. Пискотин. М.: Юрид. лит., 1978. С. 23—24, 28—30, 60—70. 

Àäìèíèñòðàòèâíîå ïðàâî êàê îòðàñëü ðîññèéñêîãî ïðàâà 
 
7

полномочия исполнительной власти, а также отношения, связанные с организацией государственной службы и осуществлением 
административной юрисдикции. При этом государственное 
управление рассматривается ими как государственная подзаконная, непосредственно организующая, юридически властная деятельность органов исполнительной власти и иных уполномоченных государственных органов по обеспечению исполнения законов. Как отмечают указанные авторы, субъекты регулируемых 
административным правом отношений не обладают юридическим 
равенством, обязательным участником таких отношений всегда 
выступает субъект исполнительной власти, способный в силу 
предоставленных ему юридически-властных полномочий подчинять поведение иных участников данных отношений1. Б.В. Россинский и Ю.Н. Старилов определяют современное административное право как отрасль права, регулирующую общественные 
отношения управленческого характера, складывающиеся в сфере 
организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления и местного самоуправления, в процессе 
внутриорганизационной и административно-юрисдикционной деятельности иных государственных органов, а также при обеспечении юридической защиты прав, свобод, законных интересов физических и юридических лиц. Названные ученые рассматривают 
государственное управление в качестве формы осуществления 
исполнительной власти, т.е. как исполнительно-распорядительную деятельность по ее осуществлению2. Аналогичной в целом 
позиции придерживаются и большинство других представителей 
современной отечественной науки административного права, в 
частности Н.М. Конин и Е.И. Маторина, включающие в предмет 
административного права организационные управленческие отношения, внутриорганизационные отношения во всех звеньях 
системы публичного управления, общегосударственные контрольно-организационные отношения, административно-юстици- 
онные, организационно-охранительные отношения, А.Н. Миронов, определяющий административное право как отрасль права, 
регулирующую общественные отношения, возникающие в связи с 

                                                 
1 Попов Л.Л., Мигачев Ю.И. Административное право Российской Федерации: 
Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: РГ-Пресс, 2020. С. 12—25.  
2 Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник. 5-е изд., 
пересмотр. М.: Норма— Инфра-М, 2015. С. 23—24, 35, 54. 

Ãëàâà 1 
 
8 

осуществлением исполнительной и распорядительной деятельности органами государственного управления, а также в связи с 
осуществлением другими государственными органами и негосударственными организациями деятельности управленческого характера от имени государства в целях обеспечения и защиты прав 
и законных интересов граждан1. Исключительно с осуществлением государственного управления, реализацией властных полномочий связывает сущность регулируемых административным 
правом отношений Л.А. Мицкевич2. Авторы одного из последних 
учебников по административному праву определили данную отрасль как системную совокупность материально-правовых и процессуальных норм, регулирующих особую группу общественных 
отношений, возникающих в сфере государственного управления 
и характеризующихся особой связью — власти и подчинения — 
между ее субъектами по исполнению законов и подзаконных актов в целях достижения социально полезных результатов3.  
Таким образом, как мы видим, в административно-правовой 
науке еще сильны традиции советского, чисто управленческого 
понимания сущности и назначения административного права в 
правовой системе государства. Это означает, что, несмотря на некоторую корректировку сложившегося в период социалистической 
государственности подхода к пониманию предмета административного права, сущность его в целом не изменилась. По-прежнему 
подавляющее большинство современных российских ученых-административистов полагают, что административное право регулирует отношения, возникающие в ходе организации и осуществления государственного управления, всего лишь облеченного в современную форму исполнительной власти, но не изменившего своей властно-организующей и даже руководящей сути. 
Между тем имеется насущная необходимость выработки новой цельной научной теории административного права и административно-правового регулирования. Как подчеркивал Ю.Е. Ав                                                 
1 См.: Конин Н.М., Маторина Е.И. Административное право: Учебник для СПО. 
М.: Юрайт, 2019. С. 26—30; Миронов А.Н. Административное право: Учебник. 
М.: ИД «Форум»: Инфра-М, 2017. С. 4—9, 22—23. 
2 См.: Мицкевич Л.А. Очерки теории административного права: современное 
наполнение: Монография. М.: Проспект, 2015. С. 108. 
3 См.: Административное право: Учебник для СПО / Под ред. А.В. Зубача. М.: 
Юрайт, 2019. С. 31—32.  

Àäìèíèñòðàòèâíîå ïðàâî êàê îòðàñëü ðîññèéñêîãî ïðàâà 
 
9

рутин, современной России нужно современное административное право, «очищенное» от того негативного опыта структурирования и правового регулирования, которое накопилось за долгие 
годы отечественной политико-правовой истории. По его мнению, 
представления об административном праве как о праве полицейском, как о праве административного принуждения, нормы которого используют исключительно императивные методы регулирования общественных отношений, не вписываются в реалии современного Российского государства и общества. Ученый отмечал необходимость теоретического обоснования и практической 
реализации такого организационно-правового режима функционирования исполнительной власти, который гарантировал бы, с 
одной стороны, максимальное ограничение самой возможности 
административного произвола, неоправданного вмешательства в 
сферу частных интересов, в том числе в сферу индивидуальных и 
корпоративных интересов хозяйствующих субъектов, с другой —
повышение эффективности государственного регулирования жизнедеятельности общества в интересах национальной безопасности, 
социальной справедливости, поддержания достойного уровня 
жизни населения Российской Федерации. 
Ю.Е. Аврутин обращал внимание на необходимость конституционализации административного законодательства, т.е. восприятия конституционных ценностей административным (материальным и процессуальным) законодательством в целях приведения его в соответствие с заданной Конституцией РФ моделью 
общественных отношений, находящихся в сфере административно-правового регулирования, и конституционализации публичной 
власти, т.е. интереоризации должностными лицами духа и буквы 
конституционных норм и принципов и реализации их в практической деятельности1.  
Готова и способна ли наша отечественная наука административного права дать ответ на поставленный вопрос и разработать 
новую, соответствующую реалиям сегодняшнего времени, основанную на положениях действующей Конституции  РФ и концепцию административно-правового регулирования? Анализ современной научной и учебной литературы по административному 
                                                 
1 См.: Аврутин Ю.Е. Размышления о государстве и государственной власти, 
законности и правопорядке, публичном управлении и административном праве: 
Избр. тр. СПб.: Юридический центр, 2017. С. 490, 514, 526.