Народное представительство. Вчера, сегодня, завтра

Е.В. Коврякова  
 
 
НАРОДНОЕ  
ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО  
 
ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА 
 
 
 
Рекомендовано к изданию Научно-исследовательским  
институтом образования и науки в качестве монографии. 
Научная специальность 12.00.02 «Конституционное право;  
конституционный судебный процесс; муниципальное право» 
 
Рекомендовано к изданию Международным учебно-методическим центром  
«Профессиональный учебник» в качестве монографии. 
Научная специальность 12.00.02 «Конституционное право;  
конституционный судебный процесс; муниципальное право» 
 
 
Электронные версии книг  
издательства «ЮНИТИ-ДАНА» на сайте  
Международной электронной библиотеки 
«Образование. Наука. Научные кадры» 
www.niion.org 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Москва  2020 

УДК [342.53:328.1](100) 
ББК 67.400.621(0) 
         К56 
 
Рецензенты: 
доктор юридических наук, профессор  Е.Н. Хазов 
(профессор кафедры конституционного и муниципального права  
Московского университета МВД им. В.Я. Кикотя); 
доктор юридических наук, профессор  Л.Т. Чихладзе 
(заведующий кафедрой муниципального права Юридического института РУДН) 
 
Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили, 
кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, 
лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники 
 
Коврякова, Елена Владимировна. 
К56       Народное представительство. Вчера, сегодня, завтра: 
монография / Е.В. Коврякова. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 
2020. — 271 с. 
 
 
ISBN 978-5-238-03426-3 
 
 
Агентство CIP РГБ 
 
Рассматривается проблематика функционирования представительных органов с позиций, отличных от привычных трактовок либеральной конституционно-правовой науки. На основе обширного зарубежного и отечественного правового материала с помощью метода юридических корреляций впервые раскрывается система факторов, препятствующих и способствующих реализации воли и интересов народа. Делается вывод о неполноценности концепции сетевого управления, заимствованного Россией у западных стран. В первой главе исследуется проблема определения критериев правового регулирования отношений народного представительства, во второй — внутренние и внешние факторы, искажающие народное представительство в функциональном и информационном аспектах, в третьей — эволюционные и динамические 
тенденции развития народного представительства, а также возможные 
направления реформирования избирательной системы в контексте конституционной реформы 2020 г. 
Для научных работников, преподавателей, аспирантов, магистрантов, студентов юридических вузов, депутатов, политологов, активистов 
политических партий и иных общественных объединений. 
 
 
ББК 67.400.621(0) 
 
ISBN 978-5-238-03426-3 
© Коврякова Е.В., 2020 
© Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2020 
Принадлежит исключительное право на использование и распространение 
издания. Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами 
или в какой-либо форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного разрешения издательства. 

 
 
      
 
ВВЕДЕНИЕ 
 
 
 
 
 
 
 
На современном этапе развития российской государственности требует системного осмысления вопрос о необходимости заимствования Россией либеральной системы народного 
представительства в сочетании с внедренной в управление 
системой разделения властей, на наш взгляд не соответствующей отечественным цивилизационным основам и соответственно не способствующей развитию нашего государства. На 
сегодняшний день не дано однозначного ответа на вопрос, 
каким должно быть народное представительство, чтобы, с одной стороны, оно действительно было народным, т.е. выражало интересы народа, с другой — способствовало осуществлению эффективной внутренней и внешней государственной 
политики, противодействующей угрозам безопасности человека и государства в условиях глобализации. Несмотря на результаты, полученные при попытках преодолеть эти трудности, в современной науке конституционного права данная 
задача на сегодняшний день не решена, хотя за последние 
200 лет западная представительная демократия претерпела 
значительные изменения — были расширены избирательные 
права и установлено универсальное избирательное право. То 
же самое относится и к российской представительной демократии, созданной по западным образцам, которая не только 
не является конструктивной и работоспособной, но и не отвечает запросам гражданского общества. По справедливому 
мнению В.Н. Синюкова, активно заимствуя западные институты либерального государства, к тому же в их иллюзорноутопическом варианте, мы до сих пор по-настоящему не ре

шили проблему возможности России жить по канонам неолиберальной утопии. Объясняется это тем, что к фактам отечественной правовой жизни необходимо относиться не только с 
чисто формально-юридических, социологических, психологических, кибернетических или абстрактно-общечеловеческих 
позиций, а через призму национально-исторической и культурно-типологической природы отечественного правового мира1, 
не повторяя тенденций, которые прослеживаются в западной 
науке конституционного права. Как пишет Н.Б. Пастухова, познавательная деятельность за рубежом все более оказывается в 
роли обслуживающей универсалистскую идею единого мира 
под эгидой западных идеологических институтов2. 
Не последнюю роль в формировании идеи единого мира, 
функционирующего на основе западных ценностей, в настоящее время играет и теория разделения властей, которая стала 
не только общеобязательной концепцией, навязанной многим 
странам, но и методологической парадигмой, с помощью которой современные исследователи решают проблемы, возникающие в государственном управлении. В связи с этим закономерно возникает потребность исследования соответствия существующей либеральной системы народного представительства, 
действующей в рамках разделения властей, нашим цивилизационным основам; анализа факторов, препятствующих и способствующих действенному народному представительству. 
Основные положения и выводы исследования были апробированы в ходе проведения слушаний о внесении поправок в 
Конституцию РФ 1993 г. в Общественной палате РФ в январе 
2020 г., а также участия в работе круглого стола в Университете 
им. О.Е. Кутафина (МГЮА) 4 февраля 2020 г. 
                                                            
1 См.: Синюков В.Н. Российская правовая система: Введение в общую теорию. 
2-е изд., доп. М.: Норма, 2010. С. 358, 14, 18. 
2 См.: Пастухова Н.Б. Государственный суверенитет: история и современность. 
М.: Аспект-Пресс, 2013. С. 329. 

 
     Глава 1 
 
Понятие народного 
представительства: проблема 
определения содержания в рамках 
существующих теоретических подходов 
 
 
1.1. Понятие народного представительства 
(историко-теоретический аспект)1 
Особенностью современного общества является то, что 
представительство пронизывает все сферы любого государства, 
как частноправовые, так и публичные, превратившись, таким 
образом, в систему управления обществом. При этом в современном обществе формы прямой демократии, т.е. возможности 
повлиять на публичных представителей, как правило, задействованы слабо. Интересной особенностью является также и то, 
что, возникнув достаточно давно, институт представительства 
                                                            
1 Более подробно см.: Коврякова Е.В. Понятие народного представительства в 
учениях о праве начала XX века // Теория и практика российского конституционализма: Сб. докл. науч.-практ. конф., посвящ. 75-летию со дня рождения 
академика О.Е. Кутафина, 26 июня 2012 г./ Отв. ред. В.И. Фадеев. М.: Издат. 
центр Ун-та им. О.Е. Кутафина (МГЮА), 2013. С. 283—287; Она же. Понятие 
представительства в публичном и частном праве// Право и государство: теория 
и практика. 2014.  ¹ 9. С. 11—15; Она же. Вече как форма народовластия у 
славян: история и современность // Актуальные проблемы российского права. 
2014. ¹ 12. С. 2690—2694;  Она же. Современные концепции представительных систем// Право и государство: теория и практика. 2015. ¹ 5. С. 46–50; 
Она же. Народное представительство: вчера, сегодня, завтра (по материалам 
работ Б.А. Страшуна)// Мир юридической науки. 2015. ¹ 5. С. 27—36;  Она 
же. Концепции представительных систем и их практическое воплощение в 
государственном механизме// Lex Russica (Русский закон). 2016. ¹11. С. 77—
90;  Она же. Эффективность народного представительства как показатель социального благополучия человека// Будущее российского права: концепты и 
социальные практики: V Моск. юрид. форум. XIV Междунар. науч.-практ. 
конф. (Кутафинские чтения): Материалы конференции: В 4 ч. М., 2018. 
С. 84—88; Она же. Социально-философские аспекты народного представительства // Система органов публичной власти: Сб. науч. работ / Сост., отв. ред. 
В.В. Комарова, В.В. Невинский, А.М. Осавелюк.  Т. III.  М.: РГ-Пресс, 2018. 
С. 82—89. 

Глава 1 
 
6 
до сих пор не получил однозначной оценки как в отечественной, так и в зарубежной литературе, так как далеко не во всех 
странах есть легальное определение представительства (например, в Великобритании и США представительство как частноправовой институт прежде всего регулируется прецедентным 
правом). 
Кроме того, комплексных исследований о юридических способах (механизме) реализации субъектами правоотношений в 
сфере народного представительства своих прав и обязанностей и 
факторах, оказывающих влияние на данный механизм, до сих 
пор крайне мало. В связи с этим в настоящей работе функционирование механизма народного представительства рассматривается сквозь призму разделения властей по горизонтали и вертикали с выделением факторов, как препятствующих развитию 
представительства, так и содействующих ему. Соответственно 
разделение властей понимается в двух аспектах:   не только как 
принцип организации и осуществления государственной власти, 
предполагающий самостоятельность органов законодательной, 
исполнительной и судебной власти и сбалансированность их 
полномочий в целях предотвращения концентрации власти в 
руках одного лица или органа (разделение властей по горизонтали), но и как распределение властных полномочий между различными территориальными уровнями государственного управления — центральными, региональными и местными органами 
власти (разделение властей по вертикали)1. 
В науке конституционного права отсутствует единое понимание содержания понятия «народное представительство». Немаловажную роль в этом сыграли существовавшие ранее единоличная и коллективистская концепции государственной власти. Кроме того, дореволюционная доктрина последовательно 
сформулировала политическую, социологическую и юридическую теории народного представительства, каждой из которых 
                                                            
1 См., например: Арутюнян Г.Г., Баглай М.В. Конституционное право: Энцикл. 
словарь. М.: Норма, 2006. С. 389—390; Авакьян С.А. Конституционное право 
России: Учеб. пособие: В 2 т. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма — Инфра-М, 
2011. С. 392—393; Конституционное (государственное) право зарубежных стран. 
Общая часть: Учебник для вузов / Рук. авт. колл. и отв. ред. Б.А. Страшун. 
4-е изд., обновл. и дораб. М.: Норма, 2005. С. 310; Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Норма – 
Инфра-М, 2010. С. 145–148. 

Понятие народного представительства: проблема определения содержания… 
 
7
было свойственно собственное понимание этой проблемы1 в 
рамках западной либерально-демократической идеологии, одним из родоначальников которой можно назвать Аристотеля. 
Как отмечает О.В. Мартышин, в отношении публичного 
представительства Аристотель полагал, что нельзя признавать 
гражданами (т.е. участвующими в законосовещательной и судебной деятельности) всех, кто необходим для государства. Необходимо различать лиц, которые учреждают государство, и 
тех, кто в него входит, живет на его территории. При этом речь 
идет не только о рабах. Гражданами не являются все те, кто изза отсутствия достатка, досуга, образования не способен самостоятельно приходить к разумным решениям. Помимо рабов, 
это чужеземцы, ремесленники, торговцы, матросы. В отличие 
от Платона Аристотель не считал, что женщины должны обладать гражданскими правами. Кроме того, полноправные граждане — только те, кто может быть избран на любую должность 
и обладает средним достатком. Они участвуют в работе народного собрания, выбирают магистратов. Чем выше должность, 
тем большим имуществом должны обладать претендующие на 
нее лица2. Как представляется, подобные воззрения легли в 
основу существующей системы народовластия в современных 
либерально-демократических странах3. 
Так, первая Конституция Франции 1791 г. осуществление 
избирательного права при выборах первичных собраний в городах и кантонах поставила в зависимость от уплаты налога в 
размере стоимости трех рабочих дней. Право избирать получили лица, представившие расписку об уплате и не находящиеся 
в услужении, т.е. не являющиеся слугами (разд. 3, гл. 1, п. 2 
отдела II). Такой налог, получивший наименование ценза, сокращал число избирателей до одной трети от числа взрослого 
населения. Для того чтобы стать выборщиком в Национальное 
собрание, необходимо было соблюсти более высокие имущест                                                            
1 Более подробно см.: Филиппова Н.А. Юридическое содержание публичного 
представительства: доктринальные основы конституционного права // Науч. 
ежегодник Ин-та философии и права Урал. отд-ния Российской академии наук. Екатеринбург, 2011. Вып. 11. С. 489—512. 
2 См.: История политических учений: Учебник для вузов / Под общ. ред. проф. 
О.В. Мартышина. М.: Норма — Инфра-М, 2002. С. 58, 60. 
3 Более подробно см.: Коврякова Е.В. Политические взгляды Аристотеля и современный механизм народовластия за рубежом // Мир юридической науки. 
2016. ¹ 3. С. 19—26. 

Глава 1 
 
8 
венные требования. Например, в сельской местности требовалось иметь в собственности имущество или пожизненно пользоваться имуществом, равным по стоимости 150 рабочим дням, 
либо арендовать имущество, имеющее стоимость 400 рабочих 
дней. В итоге выборщиками могли стать только несколько десятков человек из всего многомиллионного населения страны1. 
В Англии представительство как самостоятельный частноправовой институт возникло в XVII—XVIII вв. Прежде всего, 
это было связано с произошедшей в этой стране буржуазной 
революцией и принятием Билля о правах 1689 г., окончательно 
утвердившего конституционную монархию (т.е. ограничение 
власти короля буржуазией) и верховенство парламента в области законодательства. В итоге процесс накопления денежных 
средств у буржуазии и появление на рынке особого товара — 
рабочей силы — создали экономические предпосылки для появления представительства2. Эта же самая причина (усиление 
буржуазии и ослабление власти монарха) явилась основой для 
возникновения теории разделения властей, обоснования наличия власти у парламента как представительного органа не 
только в Англии, но и в других странах, в которых произошли 
буржуазные революции3. Кроме того, в этот же период были 
учреждены центральные банки как реальный инструмент власти ростовщиков, фактически стоящий над всеми ветвями власти4. Таким образом, появление представительства как частного, так и публичного института произошло примерно в один и 
тот же период времени — XVII—XVIII вв., поэтому, на наш 
взгляд, для полного понимания данного института необходимо 
проанализировать не только его публично-правовой, но и частноправовой аспект. Это связано и с тем, что, как отмечал 
Леон Дюги, нормы публичного и частного права основываются 
на одинаковом принципе. Это означает, что любая правовая 
норма обязательна для государства, а также для частных или 
публичных лиц. Кроме того, по его мнению, в основе изучения 
                                                            
1 См.: Сборник нормативных правовых актов зарубежного избирательного законодательства / Отв. ред. А.А. Вешняков. М.: Весь Мир, 2004. С. 180. 
2 См.: Субботин Н.А. Представительство в англо-американском праве: Дис. … 
канд. юрид. наук: 12.00.03. М., 1983. С. 21, 26. 
3 Более подробно см.: Коврякова Е.В. Современные концепции представительных систем// Право и государство: теория и практика. 2015. ¹ 5. С. 46—50. 
4 Более подробно см.: Катасонов В. Центробанки на службе «хозяев денег». Кн. 
1.: Центробанки: история и современность. М.: Б-ка РЭО им. С.Ф. Шарапова, 
2018. С. 7—8, 17—72. 

Понятие народного представительства: проблема определения содержания… 
 
9
как частного, так и публичного права должен быть дух справедливости. То же самое касается и метода изучения, так как 
право — это социальная наука, а методом социальных наук является метод наблюдения в сочетании с методом исследования. 
Отсюда следует, что непроницаемой стены между публичным и 
частным правом нет1.  
Следует отметить, что римскому частному праву данный институт известен не был. Некоторые зарубежные авторы (А. Конард, Р. Кнаус, С. Сигель) объясняют это тем, что представительство рассматривалось как «нежелательное вмешательство» в 
характерную для римского права «частную автономию римских 
граждан»2. В свою очередь, в отличие от французской доктрины римское и германское публичное право, по сути, также не 
знали представительства. Так, немецкие авторы Гельдер и Биндер считали, что орган или должностное лицо может осуществлять только свое, а не чужое право. Например, регент осуществляет свои права, но в интересах короля. В отечественной дореволюционной литературе эта точка зрения была представлена 
во взглядах Н.И. Лазаревского, который отрицал осуществление публичного представительства тем или иным органом,  так 
как, по его мнению, нельзя назвать представителем того, кто 
сам определяет объем и содержание своих полномочий (например, французский парламент может издать закон, определяющий его права)3. 
В современном частном англо-американском праве понятие 
«представительство» трактуется несколько иначе, чем в романо-германской правовой системе. Так, например, в англоамериканском праве личность доверителя (принципала) и доверенного лица (агента)4 отождествляются в отношениях с 
третьим лицом. Это значит, что доверенное лицо, действуя в 
                                                            
1 См.: Дюги Леон. Конституционное право. Общая теория государства: Монография. М.: Инфра-М, 2013. С. 47—49. 
2 Conard A.F., Knauss R.L., Siegel S. Agency, Association, Employment and 
Partnerships. Mineola. N.Y., 1977. P. 254. Цит. по: Субботин Н.А. Указ. соч. 
С. 22. 
3 См.: Лазаревский Н.И. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами. СПб., 1905. Цит. по: Магазинер Я.М. Указ. соч. С. 79—81. 
4 Агент — доверенное лицо (юридическое или физическое), совершающее по 
агентскому договору в пределах полученных полномочий действия по поручению и в интересах другого лица (принципала). Предоставляет услуги за определенное вознаграждение. См.:  Юридический справочник. URL: http://law. yodex.ru/termins/index.php?category=1 (дата обращения: 06.10.2014).