Административный процесс

 
 
 
 
Административный 
процесс 
 
 
Шестое издание, 
переработанное и дополненное 
 
Рекомендовано Научно-исследовательским институтом  
образования и науки в качестве учебного пособия 
для студентов вузов, обучающихся по направлениям подготовки 
«Юриспруденция» и «Государственное и муниципальное управление»; 
по научным специальностям 12.00.14 «Административное право;  
административный процесс», 12.00.15 «Гражданский процесс;  
арбитражный процесс» 
 
Рекомендовано Международным учебно-методическим центром 
«Профессиональный учебник» в качестве учебного пособия 
для студентов вузов, обучающихся по направлениям подготовки 
«Юриспруденция» и «Государственное и муниципальное управление»; 
по научным специальностям 12.00.14 «Административное право;  
административный процесс», 12.00.15 «Гражданский процесс; 
арбитражный процесс» 
 
 
Электронные версии книг на сайте 
Международной электронной библиотеки 
«Образование. Наука. Научные кадры» 
www.niion.org 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Закон и право  Москва  2021 

УДК 347.998.85(075.8)  
ББК 67.401.031.2я73  
       А31 
 
А в т о р ы: 
В.В. Волкова, О.В. Зиборов, С.М. Зырянов, Н.Д. Эриашвили,  
А.В. Петрушкина, Г.Х. Хадисов, Г.Н. Василенко, Д.Н. Шурухнова, Э.В. Маркина,  
Е.О. Бондарь, С.И. Агафонов, В.А. Поникаров, Л.В. Павлова, Е.В. Сенатова 
 
 
 
Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили, 
кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, 
лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники  
 
 
 
  Административный процесс: учеб. пособие для студентов 
А31 
вузов, обучающихся по направлениям подготовки «Юриспруденция» и «Государственное и муниципальное управление» / В.В. Волкова [и др.]. — 6-е изд., перераб. и доп. — 
М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2021. — 207 с. — (Серия «Dura lex, sed lex»). 
 
 
ISBN 978-5-238-03450-8 
Агентство CIP РГБ 
 
Административный процесс представлен как сложный и комплексный 
административно-правовой институт. Проанализированы задачи, основные принципы, участники административного процесса. Уделено внимание «юрисдикционной» и «управленческой» концепциям административного процесса. Рассмотрена структура административного процесса, виды производств. 
Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов, а 
также студентов, обучающихся по специальности «Государственное и 
муниципальное управление». 
 
ББК 67.401.031.2я73  
 
 
 
 
ISBN 978-5-238-03450-8 
 
© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2010, 2012, 2013, 2019, 2020, 2021 
Принадлежит исключительное право на использование и распространение 
издания.  
Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в 
какой-либо форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного 
разрешения издательства. 

Сущность административного 
процесса. Основные понятия
 
 
 
После изучения данной главы студент будет 
знать: 
 понятие и особенности административного процесса; 
 структуру административного процесса; 
 основные концепции административного процесса; 
 процессуальные полномочия участников административного процесса; 
 стадии административного процесса; 
 процессуальные требования оформления соответствующих документов; 
 соотношение административного процесса и административного судопроизводства; 
 новеллы и современное состояние административного 
судопроизводства в Российской Федерации; 
уметь: 
 логически и грамотно излагать и комментировать стадии административного процесса; 
 обосновывать преимущества управленческой концепции 
административного процесса; 
 раскрывать структуру административного процесса; 
 различать административный процесс и административное судопроизводство; 
владеть: 
 системой знаний, позволяющих определить административный процесс, административно-процессуальное 
право и процессуальную науку; 
 терминологическим аппаратом административно-процессуального права. 
 
 
 Понятие и особенности административного процесса 
 
Административный процесс — это урегулированная 
административно-процессуальными нормами деятельность исполнительных органов (должностных лиц) по 
рассмотрению и разрешению различного рода индивидуальных 
административных дел, возникающих в сфере государственного 
 
3

управления, в порядке реализации задач и функций исполнительной власти. 
Специфика административного процесса, сформировавшегося в качестве теоретически выделяемой области правоотношений 
внутри административного права, заключается в том, что в отличие от уголовного или гражданского процесса, где процедура 
устанавливается исключительно применительно к разрешению 
спорной ситуации в рамках судопроизводства, административный процесс имеет в своей основе позитивные процедуры, существующие в рамках реализации исполнительных и распорядительных правомочий субъектов государственного управления. 
Управленческая деятельность органов государственного управления и должностных лиц средствами административного права 
заключена в определенные процедурные рамки. 
Во-первых, это совокупность, система последовательно совершаемых субъектами публичного права действий. 
Во-вторых, порядок совершения юридически значимых 
действий регулируется процессуальными нормами административного права. 
В-третьих, административный процесс как деятельность 
субъектов публичного права состоит из стадий, на каждой из 
которых участниками процесса совершаются определенные 
юридические действия, направленные на достижение конкретного юридического результата: принятие акта управления; выдачу юридического документа; предоставление информации и т.п. 
В-четвертых, конечной целью и результатом административного процесса является реализация субъектами правоотношений прав и обязанностей на основе соответствующих материальных норм права. 
Правоприменительный административный процесс направлен на разрешение на основе соответствующих норм права 
конкретных жизненных ситуаций, в том числе юридических 
конфликтов в сфере исполнительной власти. Он включает в 
себя следующие виды деятельности: 
1) властно-организующую деятельность органов государственной власти, в том числе органов исполнительной власти и 
должностных лиц; 
2) деятельность физических и юридических лиц по реализации 
своих прав и законных интересов, а также по исполнению возложенных на них обязанностей в сфере государственного управления. 
Деятельность физических и юридических лиц по реализации принадлежащих им на основе правовых норм субъективных прав и обязанностей, направленная на удовлетворение их 
 
4 

законных интересов, является правореализующим процессом, 
который во многих ситуациях требует одновременной реализации органами государственного управления и органами местного самоуправления их властных полномочий в рамках соответствующих правил, предусмотренных административно-про- 
цессуальными нормами. 
Иным видом правоприменительного административного процесса является властно-организующая деятельность компетентных 
органов государственного управления и должностных лиц, а также деятельность судов по реализации возложенных на них функций по осуществлению мер административного принуждения, в 
том числе по применению мер административного наказания. 
Вместе с тем административный процесс имеет место при 
осуществлении судами функций административной юстиции, 
т.е. судебного контроля за законностью действий органов публичной власти в отношении граждан и их организаций. 
 
 Структура административного процесса 
 
Под структурой административного процесса понимается совокупность составляющих его элементов. 
Это процессуальные действия и группы действий, 
объединенные по каким-либо общим основаниям и 
признакам. В административном праве нет единства мнений 
относительно структуры административного процесса.  
Критериев построения структуры несколько: 
1) в зависимости от объема и степени реализации процессуальной формы, полноты законодательного регулирования процессуальных действий; 
2) в зависимости от содержания процессуальных действий и 
юридических дел; 
3) в зависимости от последовательности совершения действий, цельности и завершенности отдельных групп процессуальной деятельности. 
Административный процесс включает в себя три составляющие: административные процедуры, административную юрисдикцию, административную юстицию. 
Административные процедуры — это упорядоченные в нормативном порядке действия органов исполнительной власти и 
образуемых этими органами государственных учреждений, направленные на реализацию предусмотренных законодательством 
 
5

либо подзаконными нормативными правовыми актами прав и 
свобод граждан, прав и законных интересов организаций. 
Под административной юрисдикцией понимается процесс 
рассмотрения и разрешения административных споров, в том 
числе рассмотрения жалоб граждан и организаций органами 
публичной власти, применения органами исполнительной власти и судами мер административного принуждения к физическим и юридическим лицам. 
Административная юстиция подразумевает судебный контроль за законностью актов государственного управления, 
принимаемых органами (должностными лицами) исполнительной власти, и актов, принимаемых органами местного самоуправления. 
 
 Основные концепции административного процесса 
 
 
 
Юрисдикционная концепция сформировалась на основе традиционных общеправовых представлений о 
сущности и структуре процесса, выработанных в 
ходе научной работы над проблемами гражданского и уголовного процесса. 
B.C. Тадевосян определял административный процесс как 
определенную деятельность по разрешению споров, вытекающих из административно-правовых отношений1. 
По мнению Н.Г. Салищевой, административный процесс — 
это рассмотрение государственными органами споров, возникающих при разрешении индивидуальных дел, а также применение мер принуждения2. 
Указанная концепция признает равнозначными содержание 
понятий «административный процесс» и «гражданский процесс» (или «уголовный процесс») и понятий «гражданский процесс» и «уголовный процесс». В рамках юрисдикционной концепции утверждается, что любой процесс является «способом 
обеспечения обязательности норм материального права и применения мер воздействия (принуждения) по отношению к лицам, нарушающим правовые нормы». Так, О.В. Иванов утверждает, что процесс — это специальная деятельность, имеющая 
                                                 
1 Советское государство и право. 1963. ¹ 1. С. 131. 
2 Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. С. 2. 
 
6 

целью в установленном законом порядке добиться принудительного осуществления норм материального права по властной их реализации, по применению мер принуждения, являющихся санкциями за неисполнение норм материального права1. 
В рамках юрисдикционной концепции понятия «процесс» и 
«производство» находятся в своеобразном соотношении, при 
котором процесс оказывается понятием более узким. 
Соответственно и процессуальными в рамках юрисдикционной концепции признаются только административно-правовые нормы, определяющие процедуру разрешения административных споров и применения мер административного принуждения. Таким образом, в общем виде административный 
процесс сторонники юрисдикционной концепции определяли 
как «регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения». 
Управленческая концепция. Г.И. Петров писал, что административный процесс в широком смысле — это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления2. 
По мнению В.М. Манохина, административный процесс — 
не только деятельность государственных органов по разрешению индивидуальных дел в сфере государственного управления, 
но это прежде всего порядок реализации аминистративно-правовых 
норм3. 
Если Д.Н. Бахрах отмечает, что «особенностью административного процесса является то, что он реализует не только юрисдикционную деятельность, т.е. деятельность по рассмотрению 
споров и применению принудительных мер, но и деятельность 
по реализации регулятивных норм, деятельность, так сказать, 
положительного характера»4. Авторы считают, что понятие «административный процесс» следует толковать с двух точек зрения 
(в дифференцированном порядке): это процесс управления государством и управленческая деятельность всех субъектов управле                                                 
1 Иванов О.В. Рец. на кн.: Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР // 
Труды Иркут. гос. ун-та. Т. ХХХIХ. Сер. юридическая. Вып. 7. Ч. 11. 1965. С. 256. 
2 См.: Петров Г.И. О кодификации советского административного права // 
Советское государство и право. 1965. ¹ 5. С. 33. 
3 См.: Манохин В.М. Органы советского государственного управления. Саратов, 
1962. С. 44—45. 
4 Советское государство и право. 163. ¹ 1. С. 131. 
 
7

ния и их должностных лиц; это процесс реализации норм законов об административной ответственности, только в рамках 
процессуальных правил, предписанных КоАП РФ1. 
Признаком, служащим для отнесения общественных отношений к числу процессуальных, является процедурный характер регулирующих их норм. Собственно, процесс — это всякая 
исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая 
на основе определенных процессуальных правил, совокупность 
которых и составляет административный процесс в целом. Посредством административного процесса происходит реализация 
всех материальных норм административного права. 
Деятельность по реализации регулятивных норм административного права составляет особенность административного 
процесса по сравнению с другими видами процесса. 
Таким образом, административный процесс: 
1) это юридическая форма реализации исполнительной власти, следовательно, имеет ярко выраженную юридически управленческую природу; 
2) реализуется органами исполнительной власти всех уровней, а 
также другими субъектами, что составляет основу его динамичности; 
3) обеспечивает реализацию материальных норм российского права; 
4) состоит из отдельных производств, регулируемых специальными группами административно-правовых норм процессуального характера; 
5) состоит из процессуальной деятельности уполномоченных субъектов и административно-правовых отношений. 
 
 Стадии административного процесса 
 
Административный процесс — это такая деятельность, 
в ходе осуществления которой складываются, изменяются и прекращаются отношения, регулируемые административно-процессуальным правом как самостоятельной процессуальной отраслью российского права. 
                                                 
1 См.: Васильев Ф.П. Процессуальные особенности в административной ответственности в России / Предисл. д-ра экон. наук, проф., канд. юрид. наук Н.Д. Эриашвили. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. С. 590. 
 
8 

Подобно другим разновидностям юридического процесса, административный процесс представляет собой определенную процедуру, складывающуюся из предусмотренных законом и осуществляемых в логической последовательности действий участников 
процесса. Исходя из этого, общая теория права, в том числе наука 
административного права, различает в названной процедуре определенные этапы (стадии), в пределах которых участники административного процесса обязаны или правомочны совершать предусмотренные законом действия. Стадию можно определить как 
часть процесса, в пределах которой участники данного административного производства выполняют обязательные или возможные 
действия, предусмотренные для этой стадии, оформляемые соответствующими юридическими документами. Выполнение действий в рамках предыдущей стадии является необходимым условием реализации последующих стадий данного производства. 
Анализ административных производств позволяет сделать 
вывод, что в них имеется различное число стадий. В максимально развернутом виде производство включает стадии:  
1) возбуждения производств по административному делу; 
2) установления фактических обстоятельств дела; 
3) рассмотрения дела; 
4) принятия решения по делу; 
5) пересмотра решения по делу; 
6) исполнения решения по делу. 
Три из названных являются обязательными стадиями производства по административному делу: возбуждение дела, принятие решения и исполнение решения по делу. Иные стадии в 
зависимости от сложности административного дела и волеизъявления участников могут либо совмещаться с основными стадиями, либо отсутствовать в производстве. Поэтому они называются факультативными стадиями. 
Каждая стадия имеет свои особенности. 
Возбуждение производства по административному делу состоит в том, что субъект, уполномоченный вести дело, получает 
информацию от заинтересованных участников производства 
или из иных источников, которая является поводом к возбуждению дела. Информация, как правило, поступает в установленной форме — устной или письменной: заявление, жалоба, ходатайство, рапорт, иные официальные документы или неофициальная информация (сообщения СМИ и т.п.). Информация 
надлежащим образом учитывается, регистрируется и передается 
уполномоченным лицом, как правило, руководителю органа вла 
9

сти или учреждения для предварительной, в том числе и юридической, оценки и принятия управленческого решения по порядку дальнейшей работы с первичной информацией. В отдельных производствах (контрольно-надзорных, об административных правонарушениях) первичная информация оформляется. По делам о принятии нормативных актов управление 
принимает решения в виде протоколов и других документов 
по инициативе уполномоченных лиц о подготовке нормативного акта, исполнителях, сроках и других обстоятельствах 
движения дела. По правоприменительным делам стадия завершается принятием решения о возбуждении (отказа в возбуждении) дела в виде резолюции руководителя о движении 
дела либо в виде отдельного документа (протокола, постановления, акта, определения и т.п.) с последующим направлениям по подведомственности.  
Стадия установления фактических обстоятельств дела в зависимости от вида производства может включать проверки поданных документов и соблюдение нормативных требований (например, при лицензировании), служебные проверки (по дисциплинарным производствам), проведение экспертиз и иных исследований (при проведении конкурсов, аттестации учреждений, 
сертификации товаров и услуг, установлении факта инвалидности и т.п.), изучение личных и профессиональных качеств граждан (кадровое производство, производства о допусках и др.), 
проведение административного расследования по делам об административных правонарушениях и иные действия, направленные на получение фактической информации, имеющей значение 
для принятия объективного решения по делу. Стадия завершается принятием промежуточного решения (заключения, акта, ходатайства, постановления, представления и т.п.) либо проекта 
решения по делу. Материалы проверок и иных действий по установлению фактических обстоятельств вместе с итоговым документом по стадии направляются должностному лицу либо органу на расследование. По правотворческим производствам на 
этой стадии и создается проект нормативного акта управления, 
пояснительная записка к нему, экспертные заключения и другие 
документы. 
Стадия рассмотрения административного дела охватывает 
действия, направленные на исследование и оценку всех обстоятельств дела, формирование верного варианта решения по делу. 
Коллективный орган или уполномоченное лицо, исследуя материалы дела и непосредственно получая информацию от участников производства, устанавливает обстоятельства дела и дает 
 
10