Магистр государственного управления: культура, компетентность, профессионализм

О.В. Фролов









МАГИСТР ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: КУЛЬТУРА КОМПЕТЕНТНОСТЬ ПРОФЕССИОНАЛИЗМ



Учебное пособие








2-е издание, стереотипное









Москва Издательство «ФЛИНТА» 2021

УДК 351/352(075)
ББК 67.401.21я73
     Ф91





                Р е ц е н з е н т ы :




д-р пед. наук, профессор Оренбургского государственного педагогического университета Л.Б. Соколова;
д-р экон. наук, профессор Башкирского государственного университета З.Г. Зайнашева





                Фролов О.В.




Ф91     Магистр государственного управления: культура, компетентность,
профессионализм [Электронный ресурс] : учеб. пособие / О.В. Фролов. — 2-е изд., стер. — М. : ФЛИНТА, 2021. — 202 с.
ISBN 978-5-9765-2850-5

     Учебное пособие написано по курсам «Профессиональная культура чиновника», «Этика государственной и муниципальной службы», «Профессиональная этика». Рассматриваются социально-философские, культурологические, педагогические и этические проблемы формирования служебно-профессиональной культуры, компетентности и профессионализма государственного служащего-магистра государственного управления. Дается обзор классических и современных научных позиций на феномен бюрократизма, культуры и государственно-служебной культуры в частности, компетентности и профессионализма.
         Учебное пособие предназначено для магистрантов, обучающихся по направлению подготовки «Государственное и муниципальное управление».



УДК 351/352(075)
ББК 67.401.21я73



ISBN 978-5-9765-2850-5

             © Фролов О.В., 2016
                                    © Издательство «ФЛИНТА», 2016

                ОГЛАВЛЕНИЕ





ВВЕДЕНИЕ ........................................... 4
Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЛУЖАЩЕГО-МАГИСТРА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ...................... 7
     1.1. Социально-философское осмысление проблем высшего профессионального образования
       в условиях кризиса культуры ................. 7
     1.2. Гуманистическая образовательная парадигма профессионального развития государственного служащего-магистра государственного управления ................... 28

     1.3. Культурологический подход как методологическое основание формирования служебно-профессиональной культуры, компетентности и профессионализма государственного служащего-магистра государственного управления ..... 43
     1.4. Личность государственного служащего-магистра государственного управления как цель реализации культурологического подхода в формировании служебно-профессиональной культуры, компетентности и профессионализма .................. 55
Глава 2. СЛУЖЕБНО-ПРОФЕССИОНАЛЬНАЯ КУЛЬТУРА,
КОМПЕТЕНТНОСТЬ И ПРОФЕССИОНАЛИЗМ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЛУЖАЩЕГО-МАГИСТРА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ КАК СОЦИАЛЬНО-УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ....................... 81
     2.1. Феномен бюрократии и бюрократизма
        в классических научных исследованиях ................................. 81
     2.2. Понятие и сущность служебно-профессиональной культуры
        государственного служащего-магистра государственного управления .................... 102
     2.3. Компетентность как цель и результат профессионального развития государственных служащих-магистров
        государственного управления ......................... 114
     2.4. Профессионализация государственной службы
        в пространстве практики государственного управления . 140
     2.5. Ценности профессиональной деятельности государственных служащих-магистров государственного управления ..... 171
     2.6. Профессиональная этика в структуре профессионализма
        государственных служащих-магистров государственного управления .................... 185

3

                ВВЕДЕНИЕ





     Современное общество, находящееся в ситуации культурного кризиса, столкнулось с вызовами, связанными с необходимостью поиска новых направлений развития в культурном, политическом, экономическом, социальном контекстах. Это актуализировало общественное внимание к проблемам государственного управления, качество которого во многом определяется культурой и компетентностью государственных служащих как носителей «освоенных и присвоенных индивидом ценностей культуры» (Л.Выготский), определяющих их действия, деятельность, поведение, поступки.
    Кризис культуры, компетентности и профессионализма государственных служащих явился следствием снижения требований к их образованности и ослабления роли профессионального образования как феномена культуры.
    Между тем, в проекте Указа Президента Российской Федерации «О федеральной программе «Развитие государственной службы Российской Федерации (2015 - 2018 годы)» и плане мероприятий по развитию системы государственной службы Российской Федерации до 2018 года» сказано: «Непременным условием повышения эффективности системы государственного управления в соответствии с вызовами современности и потребностями развития страны является компетентность и профессионализм государственного управленческого аппарата, обеспечиваемые посредством непрерывного развития творческого, личностного и профессионального потенциала государственных служащих в соответствии с актуальными задачами государства»¹.
     Лишь у части действующих государственных служащих наблюдается стремление изменить сложившиеся технологии управленческой деятельности, найти новые формы и методы работы, что свидетельствует о низкой результативности профессиональной подготовки выпускников управленческих вузов и, как следствие, недостаточной культурной реализации ими социальных и профессиональных компетенций в практике управленческой деятельности.
     Усиление культурных начал в профессиональной деятельности государственных служащих - магистров государственного управления - становится условием их становления как носителей служебно-профессиональной культуры, осознающих общественную значимость своей профессии, актуализирует проблему качественной профессиональной подготовки и получения ими дополнительного профессионального образования, результатом чего должна стать сформированная компетентность.
    К сожалению, «сложившаяся система дополнительного профессионального образования не в полном объеме отвечает потребностям в непрерывном

  Проект Указа Президента Российской Федерации "О федеральной программе "Развитие государственной гражданской службы Российской Федерации (2015 - 2018 годы)" и плане мероприятий по развитию государственной гражданской службы Российской Федерации на 2015 - 2018 годы" (подготовлен Минтрудом России 29.01.2015)
Прим. до настоящего времени Указ не подписан

4

профессиональном развитии государственных служащих в условиях стремительного обновления внешних и внутренних факторов, требующих новых знаний, умений и навыков, в том числе в части инновационных информационных технологий в государственном управлении. Зачастую обучение носит формальный характер и не дает государственным служащим новых компетенций - приращения знаний и развития навыков»².
     Культурно-компетентностный концепт является одним из важнейших в реализации проектов гуманизации и гуманитаризации профессиональной подготовки магистров государственного управления, поскольку современная культура выступает, с одной стороны, эффективным фактором созидания и совершенствования мира, а с другой, инструментом самопознания и самоиз-менения человека.
     В процессе вузовской профессиональной подготовки решение проблемы поиска и реализации научных и практических оснований формирования служебно-профессиональной культуры и компетентности магистра государственного управления приобрело междисциплинарный характер, став предметом исследований социологов (С.В. Алиева, Б.А. Гучинова, Н.Е.Дмитриева, Н.А.Мохова, М.В. Павленко и др.), правоведов (С.Э.Арутюнова, Н.В. Белова, С.В.Бондарь, В.С. Груздев, И.А.Дякина и др.), экономистов (Л.В.Вагина, О.В.Гунина, Н.Н.Клищ, М.В.Кораблин, Л.Г.Никулина, Е.Г. Олейник и др.), психологов (А.И.Азаров, А.С.Гусева, А.А. Леваева, Е.А. Науменко, М.Е. Павлова, О.Ю. Скуднова, Л.А.Степнова, С.А.Романова, В.И.Храмцов и др.), педагогов (П.В.Беспалов, Е.И.Власова, А.К. Жигачев, А.В. Кириллов, А.В. Коростелев, В.А. Мастерова, А.И. Митин, Д.В. Митячкин, А.Г. Прохода, С.А.Прохоцкая, Н.Л. Уварова и др.).
     Однако идеологическая направленность современного российского профессионального образования на приобретение выпускниками вузов главным образом прикладных умений, на формирование успешного человека, ориентированного, в первую очередь, на пользу, а не на благо, приводит к утрате культурных оснований, взаимной зависимости и снижению ответственности в условиях увеличения личной свободы, к подмене ценностей.
     В связи с изменением социально-психологической сферы человека, что объективно связано с происходящими изменениями культурно-историческая среды, выступающей источником развития личности, «остро встает проблема осмысления именно современной среды, в которой находится человек, понимания, в каком мире, каком пространстве и в каком обществе он живет и какие требования объективно предъявляет к нему новая ситуация его развития, какие требования формулирует и предъявляет общество» (Д.И.Фельдштейн)³.

2 Проект Указа Президента Российской Федерации "О федеральной программе "Развитие государственной гражданской службы Российской Федерации (2015 - 2018 годы)" и плане мероприятий по развитию государственной гражданской службы Российской Федерации на 2015 - 2018 годы" (подготовлен Минтрудом России 29.01.2015).
Прим. до настоящего времени Указ не подписан

3
  Фельдштейн Д.И. Психолого-педагогические проблемы построения новой школы в условиях значимых изменений ребенка и ситуации его развития// Проблемы современного образования. - 2010. - №2. - С.5-12.

5

     Рассогласованность культуры и компетентности в профессиональной деятельности государственных служащих становится основным препятствием повышения их профессионализма, и, как следствие, снижения качества государственного управления.

6

Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЛУЖАЩЕГО-МАГИСТРА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ




                1.1. Социально-философское осмысление проблем высшего профессионального образования в условиях кризиса культуры




     Современное российское общество переживает период глубоких структурных социокультурных трансформаций. Кризис культуры обуславливает духовное состояние личности и общества.
     Кризис культуры - ситуация, возникающая в результате резких изменений в социально-культурной сфере, связанных с ослаблением и разрушением прежних духовных структур и институтов, ценностных систем, с утратой человеком чувства стабильности и уверенности, нарастанием настроений растерянности и страха.
     Человек испытывает проблемы в адекватном восприятии окружающей его природной, общественной и культурной реальности. Все это создает атмосферу отчужденности, которая проявляется в бессилии личности перед внешними, объективными обстоятельствами жизни, в ощущении обособленности, исключенности из общественных связей, в утрате личностью своего «Я».
     Кризис культуры характеризует переходный период, когда происходит смена формаций или «когда наблюдается процесс подавления одной цивилизационной системы, слабой в технологическом отношении, другой, более сильной, когда культура находится в состоянии «пограничности» или «переходности» [2].
     Наиболее очевидные черты кризиса культуры современного российского общества проявляются в следующем:
- в духовно-нравственной сфере: разрушение традиционных ценностных ориентаций, норм общественной жизни, ощущение массами людей страха, бессмысленности и бесперспективности их деятельности, нарушение эмоциональной связи между людьми, рост отчужденности, изолированности человека в обществе, разгул преступности, алкоголизма, наркомании;
- в трудовой сфере: падение престижа трудовой деятельности и профессионального образования, трудовая пассивность, сужение сферы культурнотворческой деятельности, утверждение потребительской идеологии;
- в этнической сфере: процессы дезинтеграции и размежевания в межнациональных отношениях, ведущие к острым межэтническим конфликтам, разрушение интернационалистских установок и оживление национализма и неофашизма, экстремизма, терроризма, шовинизма; экспансия и утверждение западных образцов массовой культуры, образа жизни и ориентаций на культуры других народов; подрыв национального культурного достояния;
- в экологической сфере: опасность уничтожения биологических условий жизни, угроза физического самоуничтожения человека в результате экологической катастрофы и генетического вырождения.


7

- в сфере государственного управления: некомпетентная власть, не обеспечивающая выполнение основных функций государства по предоставлению обществу базовых общественных благ; коррумпированная, безответственная, заигрывающая с институтами общества; нарушение принципов социальной справедливости и общественной солидарности; экономическая и социальная политика, не обеспечивающие поступательное и эволюционное развитие страны.
     Новые культурные условия меняют смысл и назначение человека -продукта рыночной системы.
     Российский философ Н.Д. Абсава утверждает, что «...примат меновой стоимости вынуждает человека рассматривать себя и других не как носителя определенных качеств, а как вещь, имеющую количественную определенность. Человек рыночной системы, подобно любому товару, ориентирован на потребности рынка. Если он и заботится о приобретении и развитии каких-то свойств и качеств, то лишь потому, что, вынося их на суд рынка, ожидает получить количественный результат. Выдвижение количественной стороны за счет принижения, оттеснения, извращения и полного игнорирования собственных качеств стало предметом заботы человека рыночной ориентации. Стремление быть признанным рынком вынуждает человека свое неповторимое качество заменить на более «обменоспособное» на данный момент свойство, причем смена свойств и качеств не должна отставать от изменения ко-ньюнктуры рынка. Иметь спрос, находить признание на рынке - вот главная проблема человека рыночной системы. Следовательно, смысл жизни для последнего заключается не в осуществлении субстанциальной цели, а в успешном сбыте молниеносно приобретаемых и так же молниеносно изгоняемых из себя свойств и качеств. Бесконечная погоня за ростом количественной стороны - вот главное качество человека рынка. Соответственно и смысл жизни сводится к стремлению быть успешно проданным. Погоня за меновой стоимостью атрофирует все внутренние способности и дарования человека, постепенно сводя их на нет. Человек становится бездарностью, наделенной способностью продаваться. Ведь чем абсолютнее пустота, тем проще приспосабливаться к спросу потребителя» [1].
     Переходное состояние общества обусловило переосмысление и новую интерпретацию смыслов высшего профессионального образования, обусловленных как особенностями и условиями функционирования мирового сообщества, так и конкретно-исторических, связанных со спецификой развития российского общества. «Этот комплекс обстоятельств не может не учитываться при определении принципов и характера организации образования, когда речь идет о реальной, объективно сформированной социокультурной потребности подготовки исторически нового субъекта, способного принять на себя ношу решения проблем такого масштаба, как сохранение человечества, его гуманизации и творческого преобразования - решения, осуществляемого в его конкретно совершающейся деятельности» [9].
     Современное образование, «строящееся, с одной стороны, на идеологии удовлетворения всех субъективных желаний и потребностей (крайнего

8

индивидуализма), с другой, - на идеологии тестового технократизма (крайнего функционализма), инициируя дезинтеграционные процессы в развитии человека, перестает отвечать потребностям развития как самого человека, так и общества в целом» [29].
     Ускоренная и непродуманная коммерциализация российского профессионального образования - общая тенденция, которая объективно ведет к снижению качества подготовки и ряду других пока плохо прогнозируемых негативных последствий.
      «Фактически в современном образовании, тяготеющем к некой всеобщности, назревает конфликт между процессами формирования образованной личности и развитием стандартизированной мировой системы образования. В современной системе образования можно констатировать <.. .> качественные изменения этого социального института: ориентация на поликультурность в содержании образования; изменение структуры формального образования; приобретение высшим образованием массового характера. При этом, с одной стороны, образование выступает как средство решения социокультурных проблем и проникает во все сферы жизни общества, с другой, -оно аккумулирует в себе все новые составляющие и формы человеческой активности, становится самоценным. Это вновь приводит к противоречию, так как создание всеобщей образовательной сети заключает в себе запрограммированные потери ориентации на личность не как некую отвлеченную социальную форму, а как на совокупность индивидуальных и непрограммируемых черт, качеств, свойств в культуре» [5].
     Проблемы и противоречия развития российской системы образования, выделенные В.Д.Шадриковым [30], порождают его кризисное состояние.
     Кризис образования - многомерное и многоуровневое явление, сопровождающее процесс глубокой трансформации российского общества при переходе от одних оснований его организации к другим; сочетает качественные характеристики кризиса цивилизационного, кризиса социальных систем, системного кризиса института образования, выражающегося в нарастающей дисфункции.
     Сущность кризиса образования состоит в беспомощности и неэффективности современного образования перед лицом глобальных проблем цивилизационного масштаба [12].
     Причина кризиса заключается в том, что традиционные социальнопедагогические механизмы классической модели образования, сложившиеся в рамках прежнего типа социокультурной коммуникации, в силу своей консервативности продолжают функционировать как самосохраняющиеся, а осуществляемые в рамках образовательной политики модернизационные шаги не решают сущностных проблем его организации, акцентируя внимание на формообразующих моментах, что не способствует действительному преодолению кризиса российского образования [11].
     В современных научных публикациях [16, 22] кризис образования определяется по следующим направлениям:

9

      1.      Падение качества знаний, рост функциональной безграмотности, растущая волна посредственности, несоответствие качества подготовки специалистов требованиям современного производства. Острые проблемы в высшем профессиональном образовании создаются сохранением достаточно свободного приема в вузы, высоким процентом отсева и сложностями трудоустройства выпускников. Кризис современного профессионального образования проявляется в неспособности системы образования сформировать у молодежи необходимую профессиональную культуру. Учебные планы не обеспечивают знаний и навыков, которые требуются от квалифицированных работников. Реализация даже несовершенных учебных планов тормозится нехваткой квалифицированных преподавателей, учебных пособий, слабой обеспеченностью образовательных организаций оборудованием и техническими средствами обучения, неэффективной организацией управленческого процесса.
      2.      Рост затрат на образование, дефицит финансовых и материальнотехнических ресурсов. Образование становится все более дорогим. Быстро растет потребность в современной компьютерной технике и новых образовательных технологиях. Оптимизация сети образовательных организаций приводит к массовым сокращениям квалифицированных преподавателей. Низкая заработная плата профессорско-преподавательского состава снижает мотивацию к трудовой деятельности. Высокая нагрузка профессорско-преподавательского состава не способствует повышению качества преподавания. Рост затрат на образование увеличивает расслоение общества, делает образование все менее доступным для большого числа населения. Кризис современного профессионального образования выражается в необеспеченности провозглашенного права на образование и невозможности его реализовать в жизни. Это приводит к выхолащиванию и девальвации общественных целей, воспитывает в людях недоверие, пренебрежение и игнорирование по отношению к социальным ценностям и нормам.
      3.      Падение социального престижа профессионального образования, рост недовольства по поводу его неэффективности, развенчание надежд на его способность разрешить социальные проблемы. Наблюдается широкое использование лиц с высшим профессиональным образованием для выполнения работы, не требующей высокой квалификации. Переход на двухуровневую профессиональную подготовку снижает качество образования будущих специалистов. Кризис современного профессионального образования обнаруживается в низком качестве профессиональной подготовки будущих специалистов. Резко изменились шансы молодого поколения на социальное продвижение в обществе посредством образования. Наличие диплома все в меньшей степени обеспечивает будущее специалиста. С ростом конкуренции и напряженности на рынке труда у выпускников вузов крепнет ощущение того, что воспользоваться плодами профессионального и социального роста становится все труднее.
      4.      Кризис школы свидетельствует о потере ею главных ориентиров. Это проявляется в неспособности ответить на главные вопросы жизни и соб

10