Региональное управление и территориальное планирование


ВЫСШЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ - БАКАЛАВРИАТ серия основана в 1 996 г.



Г.А. ХМЕЛЕВА
В.К. СЕМЁНЫЧЕВ



РЕГИОНАЛЬНОЕ
УПРАВЛЕНИЕ
И ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ


Рекомендовано
    Советом Учебно-методического объединения по образованию в области менеджмента в качестве учебного пособия для обучающихся в высших учебных заведениях по направлению подготовки 38.03.04 «Государственное и муниципальное управление» (квалификация (степень) «бакалавр»)


znanium.com


Москва ИНФРА-М 2021

   ФЗ    Издание не подлежит маркировке   
№ 436-ФЗ в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 11

УДК 332.02:332.1:338.2(075.8)
ББК 65.290-2я73
      Х65
Рецензенты:
К.А. Титов — д-р экон. наук, профессор;
Л.В. Московцева — д-р экон. наук, профессор

      Хмелева Г.А.
Х65 Региональное управление и территориальное планирование : учебное пособие / Г.А. Хмелева, В.К. Семёнычев. — Москва : ИНФРА-М, 2021. — 224 с.+ Доп. материалы [Электронный ресурс]. — (Высшее образование: Бакалавриат). —DOI 10.12737/10665.
           ISBN 978-5-16-010788-2 (print)
           ISBN 978-5-16-102572-7 (online)
           В учебном пособии раскрывается комплекс методических и практических положений регионального управления и территориального планирования. Определенное место отводится классическим теориям пространственной организации региона. Представлены современные научные подходы и инструментарий управления регионом как совокупностью процессов региональной социально-экономической системы, методические положения территориального планирования на основе применения современных технологий администрирования.
           Соответствует требованиям Федерального государственного образовательного стандарта высшего образования последнего поколения.
           Для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению подготовки 38.03.04 «Государственное и муниципальное управление», а также преподавателей и обучающихся по программам высшего и послевузовского профессионального образования в области экономики и управления региональным хозяйством. Может быть полезно специалистам, занятым в сфере государственного и муниципального управления.
УДК 332.02:332.1:338.2(075.8)
ББК 65.290-2я73




                                      Материалы, отмеченные знаком

, доступны

в электронно-библиотечной системе Znanium.com

ISBN 978-5-16-010788-2 (print)
ISBN 978-5-16-102572-7 (online)



© Хмелева Г.А., Семёнычев В.К., 2015

Подписано в печать 01.03.2021.
Формат 60x90/16. Бумага офсетная. Гарнитура Newton. Печать офсетная. Усл. печ. л. 14,0.
ППТ20. Заказ №
ТК 344700-1290956-250415
ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М» 127214, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1 Тел.: (495) 280-15-96, 280-33-86. Факс: (495) 280-36-29 E-mail: books@infra-m.ru            http://www.infra-m.ru

            ВВЕДЕНИЕ



   Курс «Региональное управление и территориальное планирование» занимает важное место при подготовке бакалавров по направлению «Государственное и муниципальное управление» общего и специального профиля в области регионального и муниципального менеджмента, поскольку способствует приобретению обучающимися таких профессиональных компетенций, как способность применять адекватные инструменты и технологии регулирующего воздействия при реализации управленческого решения; умение определять социальные, политические, экономические закономерности и тенденции; готовить информационно-методические материалы по вопросам социально-экономического развития общества и деятельности органов власти; оперировать информацией о ключевых вопросах и технологиях государственного регулирования для их четкого и убедительного публичного изложения и др.
   Почему одни регионы развиваются быстрее, другие медленнее? Чем объяснить столь существенные различия между регионами в социально-экономическом развитии? И, наконец, — как управлять регионом для его успешного развития? Как обеспечить устойчивое и сбалансированное пространственное развитие территорий? Эти и подобные вопросы в последние годы приняли вполне очевидный междисциплинарный характер, поскольку занимают центральное место в многочисленных публикациях не только экономистов, но и социологов, географов, регионалистов, историков, политологов и исследователей других научных направлений. Этот растущий интерес к региональным исследованиям отчасти объясняется тем, что процессы социально-экономического развития, внедрения инноваций, обеспечения устойчивого роста экономики применительно к регионам по сути имеет пространственную природу.
   Поэтому без знаний научно обоснованных принципов и закономерностей, без владения специальными инструментами регионального управления и территориального планирования невозможно в полной мере достигнуть профессионального уровня в государственном и муниципальном управлении.
   Необходимость регионального управления и территориального планирования заложена в основах федеративного устройства Российской Федерации. Результаты регионального управления формируют национальный потенциал и оказывают определяющее влияние на социально-экономическое развитие страны. Залогом эффективного регионального управления является регулирование процессов в социально-экономической системе региона, основанное на знании

3

научных закономерностей и принципов. Управление региональным развитием в высокой степени подвержено влиянию геополитических процессов. Для специалиста в сфере государственного и муниципального управления очень важно обладать критическим мышлением, своевременно выявлять тенденции, предпринимать опережающие меры, направленные на усиление потенциала развития региона.
   Структура учебного пособия состоит из трех разделов и шести глав, последовательно знакомящих с теорией, методическими инструментами и практическими вопросами регионального управления. В главе 1 рассматривается теоретико-методический инструментарий регионального управления и территориального планирования. Показано место региона в пространственной системе национального хозяйства, раскрывается генезис научно-обоснованных подходов к управлению рациональным размещением производства.
   В главе 2 раскрывается представление о региональном управлении с позиции системного подхода (субъекты и объекты регионального управления, их интересы, структура государственного регионального управления). В главе 3 обоснована ключевая роль политики региона, раскрыты методы и инструменты ее реализации.
   В главе 4 представлен инструментарий обеспечения устойчивого и сбалансированного развития регионов в условиях таких глобальных вызовов, как усиление глобализации, необходимость повышения энергоэффективности, усиление влияния экологических факторов, старение населения.
   Глава 5 посвящена методическим вопросам территориального планирования: раскрывается основное содержание, цели и задачи территориального планирования, его нормативно-правовая база, а также соответствующее программное обеспечение.
   В главе 6 на примерах зарубежного опыта рассматриваются общие подходы к территориальному планированию в странах Евросоюза, приводятся примеры территориального планирования в ведущих странах этого макрорегиона — Великобритании и Германии.
   При написании учебного пособия авторы опирались на классическую научную литературу, включая первоисточники основателей приведенных в пособии теорий, обобщили позиции зарубежных и отечественных представительных ученых-специалистов в области региональной экономики и управления, официальные статистические, аналитические данные последних лет, современную нормативноправовую и методическую базу. При изучении зарубежного опыта первоисточниками послужили официальные нормативные положения Евросоюза, государственных и территориальных министерств и ведомств европейских стран.

4

   Цель учебного курса «Региональное управление и территориальное планирование» — ввести студента в круг знаний, формирующих профессиональные компетенции в области регулирования социальноэкономических процессов в регионе, территориальной организации хозяйства и принципов экономического районирования, теории и практики регионального устройства в Российской Федерации.
   Задачи учебного курса
   В ходе изучения дисциплины «Региональное управление и территориальное планирование» студенты должны получить теоретические знания о:
• пространственной системе национального хозяйства;
• научно-обоснованных подходах к размещению производства на территории;
• теоретических основах системы государственного регулирования;
• региональной политике России, ее целях, задачах, приоритетах.
   Студент в практической деятельности должен уметь:
• проводить анализ региона как части экономики страны;
• оценивать ресурсный потенциал региона и его использование;
• оценивать уровень специализации территории;
• выявлять и обосновывать условия и факторы повышения использования производительных сил.
   Студенты получат представление об отношениях, возникающих между центром страны и регионами, между самими регионами, а также внутри регионов по поводу производства, распределения, обмена и потребления продукта производственной деятельности.
   В результате освоения дисциплины «Региональное управление и территориальное планирование» у студентов сформируются теоретические знания и практические навыки критического осмысления и анализа территориального устройства страны, системного подхода к решению возникающих проблем, вызванных неэффективным использованием ресурсов: природных, трудовых, инвестиционных.
   Ожидаемые результаты
   В результате освоения дисциплины обучающийся будет обладать следующими общекультурными, общепрофессиональными и профессиональными компетенциями:
   1)    способностью использовать основы экономических знаний в различных сферах деятельности (ОК-3).
   Для этого обучающийся должен:
• знать: социально-экономическую, пространственную систему национального хозяйства, генезис научно-обоснованных подходов к размещению производства на территории, экономическую сущность современного регионального управления и территориального планирования;

5

• уметь: применять экономические знания в области регионального управления и территориального планирования;
• владеть: методическими основами территориального планирования;
   2)   способностью находить организационно-управленческие решения, оценивать результаты и последствия принятого управленческого решения и готовность нести за них ответственность с позиций социальной значимости принимаемых решений (ОПК-2).
   Для этого обучающийся должен:
• знать: методику и практику регионального управления: структуру, субъектов, объекты системы государственного регионального управления; цели, задачи, приоритеты государственной региональной социально-экономической политики, методы и инструменты ее проведения;
• уметь: находить организационно-управленческие решения по вопросам разработки и реализации региональной социальноэкономической политики;
• владеть: навыками оценки результатов и последствий управленческого решения в области регулирования социально-экономического развития региона;
   3)   способностью разрабатывать социально-экономические проекты (программы развития), оценивать экономические, социальные, политические условия и последствия реализации государственных (муниципальных) программ (ПК-12).
   Для этого обучающийся должен:
• знать: инструментарий управления устойчивым и сбалансированным развитием региональной экономики;
• уметь: разрабатывать программы социально-экономического развития региона;
• владеть: навыками оценки экономических, социальных, политических условий и последствий реализации государственных (муниципальных) программ).

  Компетенции, вы-      Дескрипторы (признаки проявления компетенции)       
бранные для учебной         знать             уметь            владеть     
     дисциплины                                                            
1. ОК-3: способность 1.1: современные    1.2: проводить   1.3: методикой   
использовать основы  теории и концепции  анализ условий и анализа условий и
экономических зна-   регионального       факторов различ- факторов регио-  
ний в различных      управления и терри- ных аспектов     нального развития
сферах деятельности  ториального плани-  регионального                     
                     рования             развития                          

6

  Компетенции, вы-       Дескрипторы (признаки проявления компетенции)        
бранные для учебной         знать        уметь                   владеть     
     дисциплины                                                              
2. ОПК-2: способ-    2.1: методику и     2.2: находить ор-  2.3: навыками    
ность находить орга- практику региональ- ганизационно-уп-   оценки результа- 
низационно-управ-    ного управления:    равленческие       тов и последствий
ленческие решения,   структуру, субъек-  решения по во-     управленческого  
оценивать результаты тов, объекты сис-   просам разра-      решения в области
и последствия приня- темы государствен-  ботки и реали-     регулирования    
того управленческого ного регионального  зации регио-       социально-эконо- 
решения и готов-     управления; цели,   нальной            мического разви- 
ность нести за них   задачи, приоритеты  социально-эконо-   тия региона      
ответственность с    государственной     мической поли-                      
позиций социальной   региональной соци-  тики                                
значимости прини-    ально-экономичес-                                       
маемых решений       кой политики, ме-                                       
                     тоды и инструменты                                      
                     ее проведения                                           
3. ПК-12: способ-    3.1: инструментарий 3.2: разрабатывать 3.3: навыками    
ность разрабатывать  управления устой-   программы (про-    оценки экономи-  
социально-экономи-   чивым и сбаланси-   екты) социально-   ческих, со-      
ческие проекты (про- рованным развитием  экономического     циальных, поли-  
граммы развития),    региональной эко-   развития региона   тических условий 
оценивать экономи-   номики                                 и последствий    
ческие, социальные,                                         реализации госу- 
политические                                                дарственных (му- 
условия и послед-                                           ниципальных)     
ствия реализации                                            программ)        
государственных                                                              
(муниципальных)                                                              
программ                                                                     

   Межпредметные связи
   Дисциплина базируется на знаниях дисциплин гуманитарного, социального и экономического цикла: «Экономическая теория (микро- и макроэкономика, мировая экономика)», «Политология», «Социология», «Социологические методы в государственном и муниципальном управлении», «Государственное регулирование экономики», «Основы государственного и муниципального управления», «Прогнозирование и планирование», «Государственные и муниципальные финансы» и др.
   Изучение данной дисциплины необходимо для дальнейшего изучения следующих дисциплин: «Государственная и муниципальная служба», «Муниципальная поддержка малого и среднего бизнеса», «Принятие и исполнение государственных решений», «Муниципальное управление жилищно-коммунальным комплексом», «Муниципальное управление социальной сферой», «Оценка эффективности муниципального управления», «Стратегическое управление в муниципальном образовании» и др.

                Раздел 1
                ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РЕГИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ И ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ





ГЛАВА 1
   ТЕОРЕТИКО-МЕТОДИЧЕСКИЙ ИНСТРУМЕНТАРИЙ
   РЕГИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
   И ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ




1.1. РЕГИОН В ПРОСТРАНСТВЕННОЙ СИСТЕМЕ НАЦИОНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА

   Считается, что «регион» происходит от латинского regio — страна, область — крупная индивидуальная территориальная единица (например, природная, экономическая, политическая и др.). Региональный — относящийся к какой-либо определенной территории (району, области, стране, группе стран)¹.
   Распространение термина «регион» активизировалось в начале ХХ в. в связи с закреплением научного направления региональной экономики. Но дискуссии относительно смыслового наполнения рассматриваемого термина нельзя признать завершенными. Зачастую значение понятия «регион» ставится в зависимость от целей и задач исследователя. Следует также отметить различия в зарубежных и отечественных подходах к определению региона.
   Так, согласно ранним представлениям Кристаллера (1933) и Леша (1954) регион определяют как иерархические системы центральных мест и городов, в которых каждый регион имеет один или несколько крупных городов более высокого порядка и множество мелких городов нижнего порядка. Город характеризуется не только высокой численностью населения, но и разнообразием предлагаемых товаров и услуг. Города импортируют товары из других городов более высокого порядка и экспортируют товары и услуги в населенные пункты низшего порядка. Города одного и того же порядка не взаимодействуют

¹ Большая советская энциклопедия: В 30 т. М.: Советская энциклопедия, 1969—
   1978.

8

друг с другом. Данное определение является достаточно узким и служит лишь для выявления пространственной структуры территории, не позволяя проследить рыночные связи между соседними регионами.
   Среди более поздних зарубежных определений можно выделить наиболее популярные подходы к региону с пространственной точки зрения, как промышленному узлу, рынку труда и капитала. Так, E.M. Гувер и Ф. Джиаратани отводят региону две ключевые характеристики: 1) регион имеет сложившуюся структуру взаимозависимых и интегрированных друг в друга рынков труда, капитала и характерных для данного региона товаров, отличную от аналогичной структуры другого региона; 2) хозяйственная деятельность сконцентрирована в некотором узле региона (доминирующей территории), в котором существует определенная структура элементов, отличающая узел от периферийной зоны¹. П. Гордон, Г. Ричардсон и Х. Вонг (1986) расширяют границы узлового региона и вводят в научный оборот понятие «полицентрический регион», имеющий несколько регионов и несколько периферийных зон, обладающих между собой высокой степенью внутренней интеграции².
   В современной практике зарубежного государственного и муниципального управления признана целесообразной первичная привязка региона к трудовым ресурсам и рынкам. Так, по мнению К.Дж. Доукинс³это позволяет обеспечить достаточное основание для экономического обоснования разграничения территорий на основе сложившихся функциональных связей между работниками, предприятиями, организациями и рынками сбыта продукции и услуг. Как считают аналитики Бюро экономических исследований США, привязка к человеческим ресурсам, а не к территориям позволяет путем отслеживания устоявшихся функциональных связей обеспечить развитие локальных территорий и одновременно минимизировать затраты, с которыми хозяйствующие субъекты сталкиваются в пространственном аспекте: затраты работников на проезд, транспортные расходы фирм на доставку сырья, материалов и готовой продукции до места сбыта. Однако несовершенство данной концепции со временем проявляется все более явно, поскольку развитие технологий

¹ Hoover E.M., Giarratani Fr. An Introduction to Regional Economics. URL: http:// rri.wvu.edu/WebBook/Giarratani/contents.htm (дата обращения: 15.11.2013).

² Gordon P., Richardson H., Wong H. The Distribution of Population and Employment in a polycentric city: the case of Los Angeles // Environment and Planning, 1986. 18 (2), 161-173.

³  Dawkins C.J. Regional Development Theory: Conceptual Foundations, Classic Works,
    and Recent Developments // Journal of Planning Literature, 2003. Vol. 18. No. 2 (November).

9

транспорта и связи снижает транспортные расходы для многих видов предпринимательской деятельности.
   В современной отечественной науке о региональном управлении регион, как правило, рассматривается с двух позиций: как определенная территория и как хозяйственная система.
   Наиболее общее определение региону было дано академиком А.Г. Гранбергом — определенная территория, отличающаяся от других территорий по ряду признаков и обладающая некоторой целостностью, взаимосвязанностью составляющих ее элементов¹.
   Впрочем, региональное управление — сфера достаточно формализованная, справедливо подвергающаяся всестороннему нормативно-правовому регулированию, поэтому примем официально признанное «Основными положениями региональной политики Российской Федерации» понятие, согласно которому «регион — часть территории, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и других условий»².
   Регион как хозяйственная система представляет собой систему взаимосвязанных отношений между предприятиями и организациями различных видов деятельности, форм собственности и масштаба, осуществляющих свою деятельность на определенной территории.
   В зависимости от масштаба различают микро-, мезо- и макрорегион. Микрорегион представляет собой совокупность предприятий и производств на одной территории, объединенную по признаку однородности технологии. Микрорегионом является административнотерриториальная единица в форме муниципального образования, поселения. Мезорегион, или собственно регион, — административнотерриториальная единица, субъект Российской Федерации. Под «макрорегионом», как правило, понимают экономико-географические районы, включающие совокупность отдельных административно-территориальных единиц. Макрорегионом в Российской Федерации являются федеральные округа.
   Российская Федерация состоит из 85 равноправных субъектов, четыре из которых имеют статус автономных округов: Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ — Югра, Чукотский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ.
   В 2014 г. произошли знаковые для России события — возвращение в состав страны Республики Крым и Севастополя в статусе города федерального значения. Такой поворот событий способствует

¹ Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. М.: Изд-во ГУ-ВШЭ, 2000.
   С. 16, 83.

² «Основные положения региональной политики Российской Федерации». Указ Президента РФ № 803 от 03.07.1996 URL: http:// base.consultant.ru/ cons/cgi/ online.cgi?req=doc;base=LAW;n=10590. (дата обращения: 16.09.2013).

10