Эффективность уголовно-исполнительной системы: экономико-правовое измерение

ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ 
Академия права и управления 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
В. И. Терехин, В. В. Чернышов 
 
ЭФФЕКТИВНОСТЬ  
УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ:  
ЭКОНОМИКО-ПРАВОВОЕ ОЦЕНИВАНИЕ 
 
Монография 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Рязань 
2016 

ББК 67.409.02 
         Т35 
Рецензенты: 
А. Я. Гришко, доктор юридических наук, профессор (представитель Президента России по правам человека в Рязанской 
области); 
О. П. Суковатова, кандидат экономических наук (Рязанский 
государственный радиотехнический университет)    

Т35 
Терехин, В. И.  
Эффективность уголовно-исполнительной системы: экономико-правовое измерение : монография / В. И. Терехин, 
В. В. Чернышов. – Рязань : Академия ФСИН России, 2016. – 
318 с. 

ISBN 978-5-7743-0735-7 

В монографии рассмотрены вопросы определения целей и формирования системы показателей эффективности деятельности УИС, 
обоснован подход к определению целей в виде снижения социальноэкономических потерь от рецидивной преступности, исследованы 
риски рецидивных преступлений, предложен метод и инструментарий количественной оценки вклада УИС в снижение общественных 
потерь от рецидивной преступности как функции вероятности постпенитенциарных рецидивов и тяжести ожидаемых преступлений. На 
этой основе разработана система критериев и  показателей  оценки 
результативности и эффективности органов и учреждений УИС как 
подсистем правоохранительных органов. 
Книга предназначена для руководителей и специалистов органов 
и учреждений УИС, научных работников, преподавателей высших 
учебных заведений, ведущих подготовку специалистов для правоохранительных органов. 

ББК 67.409.02 

ISBN 978-5-7743- 0735-7
© Терехин В. И., Чернышов В. В., 2016 
© Академия ФСИН России, 2016 

ВВЕДЕНИЕ 
 
Задача права вовсе не в том,  
чтобы лежащий во зле мир  
обратился в Царство Божие,  
а в том, чтобы он до времени  
не обратился в ад. 

Владимир Соловьев 
 
Правоохранительная деятельность в целом и деятельность уголовно-исполнительной системы в частности оказывают существенное 
влияние на социально-экономическое развитие страны, снижение социальных и экономических потерь общества вследствие преступности. Это прежде всего экономические потери (потери материальных и 
финансовых ресурсов); потери трудовых ресурсов вследствие исключения из легального общественно полезного труда части преступников, находящихся в местах лишения свободы и вне их; потери бизнеса по причине дезорганизации предприятий и организаций в результате совершения преступлений, а также расходы всех видов бюджетов, включая денежные ресурсы отдельных членов общества на борьбу с преступностью и ликвидацию последствий преступлений;  расходы бюджета на содержание правоохранительных органов.  
Значительными представляются потери имиджа страны и ее положения в мире, которые оказывают вторичное влияние на социально-экономические потери общества. 
Социальные потери проявляются в утрате доверия населения 
к правоохранительным органам и государственным институтам в 
целом, что, в свою очередь, снижает эффективность их деятельности. 
Человеческие потери (потерпевших, преступников, работников 
правоохранительных органов) в результате преступлений – наиболее 

                                                            
 Результаты европейского социального обследования показали, что для 
всех стран Европы характерен более низкий уровень доверия респондентов, 
имевших контакты с правоохранительными органами, к их деятельности, чем 
другой части населения. 

значимые негативные результаты преступности. В связи с этим борьба с преступностью как одно из важнейших направлений повышения 
качества жизни населения была и остается одной из приоритетных 
задач государства и общества. Решению этой ключевой задачи повышения эффективности правоохранительной деятельности способствуют происходящие в последние годы процессы совершенствования  
системы управления. 
  УИС – ключевое  звено в системе правоохранительных органов, 
реализующее цели исправления преступника и его социальной адаптации.  
УИС выступает, с одной стороны, как значительная производственная корпорация (объем товарной продукции, выполненных работ 
и оказанных услуг составил 32,6  млрд руб., что примерно на 4,2 % 
выше, чем в 2013 году, в том числе для нужд ФСИН России – 
57,5 %), с другой  – как один из крупных потребителей бюджетных 
ресурсов (расходы консолидированного бюджета государства на 
финансирование деятельности ФСИН России в 2013 году составили 
256 млрд руб., в 2014 году – 274,3 млрд руб, на 2015 год предусмотрено 248,4 млрд руб.). 
Таким образом, содержание одного осужденного к лишению свободы требует расходования 498,4 тыс. рублей средств государственного бюджета в год. Кроме того, каждые 2–2,5 осужденного к лишению свободы требуют привлечения одного работника УИС для их содержания.   
В силу своей социальной роли в борьбе с преступностью и во 
влиянии на экономическую ситуацию в стране повышение результативности и эффективности управления УИС является важнейшей задачей государственного управления. 
Совершенствованию деятельности УИС способствует активная 
работа по модернизации законодательства в сфере исполнения уголовных наказаний.  Только в 2014 году было принято 10 федеральных 
законов, 14 постановлений Правительства РФ, издано 6 указов Президента Российской Федерации. В Государственной Думе Федерального Собрания РФ находится 12 проектов  федеральных законов, направленных на государственную поддержку УИС. Реализуются ме

роприятия, предусмотренные государственной программой «Юстиция» и федеральной целевой программой «Развитие уголовноисполнительной системы (2007–2016). 
 В 2014 году активизировалась работа системы социальных лифтов, являющейся одним из эффективных инструментов повышения 
эффективности управления учреждениями УИС. Система работала в 
обоих направлениях: как в сторону облегчения условий отбытия наказаний, так и в сторону их ужесточения. 34,5 тыс. осужденных переведены из обычных условий содержания в облегченные, около 
8 тыс. – из обычных условий в строгие, свыше 10 тыс. осужденных  – 
из исправительных колоний в  колонии-поселения, около 4 тыс. осужденных – из колоний-поселений в исправительные колонии и т. п. 
Судами были приняты решения о замене лишения свободы более 
мягким видом наказания 6 тыс. осужденных, около 47 тыс. осужденных условно-досрочно освобождены из мест лишения свободы. 
Эти и другие меры по совершенствованию управления в УИС 
привели в течение 2014 года к сокращению общего количества зарегистрированных преступлений в местах лишения свободы на 11,7 %, 
в том числе побегов – на 13,3 %. В ходе проведенных профилактических мероприятий было дискредитировано 212 лидеров уголовнопреступной среды, в том числе 4 лица, занимающих высшее положение в преступной иерархии, разобщено 285 группировок осужденных 
отрицательной направленности. 
 Наряду с этими положительными тенденциями в развитии  УИС 
следует выделить проблему несистемности управления.  
Первым проявлением несистемности управления является  несовершенство целеполагания и обоснованности критериев, состоящее в 
ограничении целей периодом отбытия наказания. Снижение пенитенциарной преступности лишь косвенно и ограниченно влияет на постпенитенциарные рецидивы, наносящие обществу значительно большие социально-экономические потери, поэтому проблема снижения 
числа постпенитенциарных рецидивных преступлений требует существенно большего внимания. Это определяется увеличением доли 
лиц, имевших ранее судимость, в числе осужденных. Так, доля лиц, 
содержащихся в исправительных колониях для взрослых, осужден

ных к лишению свободы второй и большее количество раз, составила  
на 1.01.2015 г.  63,6 % и имеет тенденцию к росту. В воспитательных 
колониях для несовершеннолетних доля лиц, ранее отбывавших наказание в воспитательных колониях, около 100 %.  Многими исследованиями и статистическими наблюдениями доказано, что потери от 
каждого рецидивного преступления, как правило, значительно превышают потери от первых преступлений. 
УИС обладает рядом специфических особенностей, учет которых 
необходим для конкретизации и объективизации целей и управленческих решений. Главной из этих особенностей является монополизм 
системы и ее положения в цикле правоохранительной деятельности. 
ФСИН России, во-первых, не может оказать существенного влияния 
на формирование и проявление первичной преступности, факторами 
которой являются социально-экономическая ситуация в стране и эффективность 
деятельности 
всех 
правоохранительных 
органов;         
во-вторых, в настоящих условиях не располагает достаточными ресурсами и полномочиями по влиянию на постпенитенциарные факторы преступности. Инструментами реализации основной цели органов 
и учреждений УИС (исправления осужденных) являются исполнение 
приговора и воспитательная деятельность персонала в период пребывания осужденных в учреждениях. Таким образом, пред-  и постпенитенциарные периоды жизнедеятельности осужденных, оказывающие 
определяющее влияние на состояние преступности в стране, находятся вне зоны интересов и целей УИС.  
Период отбытия наказания в виде лишения свободы  является 
ключевым на жизненном пути осужденного. Решение вопроса о риске 
рецидивных преступлений после освобождения осужденного во многом зависит от эффективности деятельности УИС.  Вернется ли осужденный после освобождения в социум и продолжит жизнь как обычный гражданин страны  или усилит свою криминальную направленность в результате пребывания в период лишения свободы в условиях 
криминальной субкультуры учреждения? 
Рецидивная преступность в настоящее время представляется наиболее опасным видом преступности в целом. Особую актуальность 
борьбе с рецидивной преступностью придает процесс самовоспроиз

водства преступлений. Рецидивная преступность – это катализатор 
преступности в целом. Способствуя развитию первичной преступности, рецидивная преступность развивается в ней. Каждое рецидивное 
преступление при  низкой эффективности правоохранительной деятельности стимулирует последующие преступления. Высокая ответственность руководителей органов и учреждений УИС за пенитенциарную преступность достаточно высока и закреплена в ведомственных нормативных актах ФСИН России. Социально-экономические 
последствия постпенитенциарной преступности многократно превышают потери от преступлений осужденных в период отбытия наказания. Соответственно и деятельность всех правоохранительных, включая уголовно-исполнительную систему, должна быть направлена на 
предотвращение рецидивов.  
Считаем, что ответственность ФСИН России, определенная действующими законами и иными правовыми актами, за постпенитенциарные преступления в стране и возможности ее влияния недостаточна. Оценка деятельности органов и учреждений  не содержит показателей рецидивности осужденных, отбывших наказание. Эти показатели отсутствуют и в отчетности ФСИН России. Критерий исправления 
осужденного не имеет количественного измерения, что снижает эффективность изменения режима содержания как одного из ключевых 
инструментов воспитательной работы. Низка эффективность трудовой 
деятельности осужденных вследствие недостаточности объема  и качества производственных мощностей, недостаточен уровень подготовки осужденного к жизни в социуме после  освобождения и др. 
Второе проявление несистемности управления в УИС состоит в 
недооценке значимости оценивания целей и результатов управления. 
Уголовно-исполнительная система рассматривается нами как подсистема правоохранительных органов, выступающих, в свою очередь, 
подсистемой государства. Как подсистема она решает задачи, направленные на достижение целей социально-экономического развития страны, повышения качества жизни населения. Целеполагание  в 
УИС рассматривается нами как первая важнейшая функция управления. Конкретность цели и возможность ее количественной оценки – 
одно из условий эффективного управления.      

Приоритетными задачами ФСИН России являются: повышение 
уровня эффективности управления уголовно-исполнительной системы и ее устойчивое функционирование с учетом экономии финансовых средств и оптимизации численности личного состава; организация деятельности по оказанию осужденным помощи в социальной 
адаптации и др.  
Однако вопросы количественной оценки эффективности с учетом 
общественных результатов в виде влияния УИС на снижение рецидивной постпенитенциарной преступности не включены в приоритетные  задачи ФСИН России. 
Создавшаяся ситуация относительно отношения ФСИН России к 
постпенитенциарной преступности легко объяснима и кажется логичной в связи с отмеченной выше особенностью положения УИС в 
системе правоохранительных органов: уровень интеграции осужденного в общество после освобождения зависит от приема его обществом, а ресурсами влияния на облегчение условий ресоциализации 
система не обладает. Гипотеза настоящей работы состоит в том, что 
борьба с постпенитенциарной преступностью может и должна  стать 
важнейшей целью  органов и учреждений УИС. Даже при сохранении 
своих целей в системе правоохранительных органов и дефицитности 
ресурсов возможность влияния органов и учреждений ФСИН России 
на снижение уровня преступности осужденных после их освобождения может быть повышена.  
Определенный вклад в повышение качества правоохранительной 
деятельности, включая деятельность УИС, может внести развитие 
теории, методики и инструментария управления, в том числе целеполагания и оценки результатов деятельности.  
В монографии исследуются подходы к повышению системности 
управления по обоим направлениям, интегрированные в обоснование 
системы целей, критериев, показателей и инструментария количественной оценки эффективности УИС. Влияние объективной количественной оценки целей и результативности деятельности УИС на повышение эффективности управления проявляется в следующем. 
1. Объективное и содержательное определение целей правоохранительных органов, включая УИС, и оценка уровня их достижения – 

необходимое условие укрепления единства органов и общества в 
борьбе с преступностью.   
2. Объективная оценка ожидаемых результатов планов и программ обеспечивает их состоятельность и эффективность, формирует  возможности развития УИС в условиях выделенных ресурсов. Ожидаемый результат – повышение вклада в решение задач 
социально-экономического развития общества за счет снижения 
потерь от преступности, включая затраты бюджета на правоохранительную деятельность. 
3. Обеспечивается возможность более полной координации деятельности всех правоохранительных органов, органов управления  
регионами и муниципальными образованиями в целях минимизации 
потерь от преступности.  
4. Обеспечивается объективность ответственности руководителей 
органов и учреждений правоохранительных служб за эффективность 
управления, вклад в реальные результаты снижения уровня преступности, за положительное  восприятие результатов правоохранительной деятельности населением. 
Актуальность предложений и выводов  выполненного исследования  состоит в следующем: 
– обоснованы  количественные оценки вероятности совершения 
рецидивных преступлений лицами, освобождаемыми из мест лишения свободы. Предложен и практически апробирован алгоритм определения вероятности исправления и ресоциализации осужденных по 
совокупности их личностных характеристик; 
– 
обоснован 
метод 
определения 
совокупных 
социальноэкономических потерь общества от совершения рецидивных преступлений (криминального потенциала преступника); 
– исследуются факторы риска совершения рецидива и его тяжести (интегральных социально-экономических потерь). Рассмотрены 
проблемы и возможности использования методов и моделей классического риск-менеджмента в УИС; 
– исследуются подходы и предлагаются критерии количественной оценки эффективности деятельности УИС как подсистемы правоохранительных органов и учреждений уголовно-исполнительной 

системы как подсистем ФСИН России. Эффективность определяется по степени достижения системной цели УИС: увеличение вклада 
органов и учреждений ФСИН России в снижение социальноэкономических потерь общества. Обоснованы предложения по количественной оценке вклада. 
Монография содержит ряд методологических и методических новаций в области оценки результативности борьбы с рецидивной преступностью на различных этапах ее формирования, которые могут 
быть отнесены к дискуссионным. Наряду с этим отдельные предложения являются развитием сложившихся рутин управления. Они не 
требуют радикальных изменений системы управления, но способны 
повысить ее результативность. В монографии приводится и используется для обоснования теоретических выводов и предложений  значительный эмпирический материал по преступности в России в целом, в 
отдельных учреждениях и территориальных органах, отдельных физических лиц. 
Работа состоит из 4 глав, соответствующих логике  исследования. 
В первой главе исследуются закономерности и проблемы дальнейшего 
развития УИС, анализируются взгляды ученых и практиков. Вторая 
глава содержит исследование  и классификацию факторов формирования рецидивной преступности, обоснование способов оценки их влияния на деятельность осужденного после освобождения. В третьей главе 
предложен алгоритм оценки вероятности совершения рецидивных 
постпенитенциарных преступлений. Анализируется деятельность учреждений по управлению рисками, обосновываются  меры по организации риск-менеджмента в УИС. В четвертой главе дается авторское 
понимание целей УИС и результатов их реализации (эффективности 
деятельности) в виде снижения вероятности постпенитенциарного рецидива и социально-экономических потерь общества, исследуются алгоритмы формирования количественных значений критериальных показателей, приводятся примеры их расчета и сферы возможного применения.  
Обоснованы предложения по ориентации управления в УИС по 
результатам, способствующие  при их развитии и реализации повышению эффективности управления органами и учреждениями и обес