Информационно-аналитическая работа в государственном и муниципальном управлении

ИНФОРМАЦИОННОАНАЛИТИЧЕСКАЯ РАБОТА 
В ГОСУДАРСТВЕННОМ 
И МУНИЦИПАЛЬНОМ УПРАВЛЕНИИ

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

Издание второе, переработанное и дополненное

Допущено 
Научно-методическим советом по политологии 
Министерства образования и науки Российской Федерации
в качестве учебного пособия для студентов вузов и факультетов
 гуманитарного и социально-экономического профиля

Москва
ВУЗОВСКИЙ УЧЕБНИК
ИНФРА-М
2020

А.В. ЗОБНИН

УДК 303.442.3(075.8)
ББК 66.0+66.3
 
З78

© Вузовский учебник, 2011,  
 
2015

ISBN 978-5-9558-0405-7 (Вузовский учебник)
ISBN 978-5-16-010363-1 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-102497-3 (ИНФРА-М, online)

Р е ц е н з е н т ы:
доктор политических наук, профессор, заведующий кафедрой философии 
и гуманитарных дисциплин Ивановского государственного архитектурностроительного университета  Ю.М. Воронов;
доктор социологических наук, профессор, директор филиала СевероЗападной академии государственной службы в г. Иваново Е.А. Смирнов

Н а у ч н ы й   р е д а к т о р
доктор исторических наук, профессор, проректор по научной работе 
Ивановского государственного университета  Д.И. Полывянный

Зобнин А.В.
Информационно-аналитическая работа в государственном 
и муниципальном управлении : учебное пособие / А.В. Зобнин. — 2-е изд., перераб. и доп. — Москва : Вузовский учебник : 
ИНФРА-М, 2020. — 137 с.

ISBN 978-5-9558-0405-7 (Вузовский учебник)
ISBN 978-5-16-010363-1 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-102497-3 (ИНФРА-М, online)

Раскрываются особенности информационно-аналитической работы 
в органах государственного и муниципального управления РФ. Показано, 
как взаимосвязаны политико-управленческий процесс (цикл принятия 
политических решений) с процессом информационно-аналитической деятельности. Приводятся примеры аналитического решения комплексных 
управленческих задач.
Студентам, обучающимся по специальностям «Государственное и муниципальное управление», «Конфликтология», «Документоведение и архивоведение». Может быть полезно практикующим аналитикам, государственным и муниципальным служащим.
УДК 303.442.3(075.8)
ББК 66.0+66.3

З78

Предисловие ко второму изданию

Первое издание учебного пособия «Информационно-аналитическая работа в государственном и муниципальном управлении» 
вышло в свет в 2011 г., когда федеральные государственные образовательные стандарты высшего профессионального образования 
(ФГОС ВПО) нового поколения только формировались. Изначально 
пособие составлялось под специальности и направления подготовки 
«Политология» и «Международные отношения».
В настоящее время дисциплины «Информационно-аналитическая 
работа», «Информационно-аналитические технологии» присутствуют 
в ФГОС ВПО по направлениям подготовки «Государственное и муниципальное управление», «Конфликтология», «Документоведение  
и архивоведение». Изменение направлений и степени востребованности аналитических дисциплин в процессе преподавания в высшей 
школе стало одной из причин изменения и дополнения содержания 
настоящего учебного пособия.
Другой такой причиной можно считать увеличение авторских 
разработок в сфере исследования дизайна политического решения: 
автором пособия с 2010 по 2014 г. было опубликовано около десятка 
научных трудов по указанной проблематике1. Несмотря на то что 
дизайн политического решения не стал за последние три года самостоятельной научной дисциплиной или направлением политической 
науки, его можно рассматривать одним из ключевых этапов информационно-аналитической работы в государственном и муниципальном управлении. Именно поэтому в содержании пособия появляется 
новая глава 11 под названием «Конструирование образа политического решения», в ней излагаются процесс формирования и методика 
оценки образов политико-управленческих решений.
В целом алгоритм информационно-аналитической работы не 
претерпел каких-либо серьезных методологических изменений, не 
считая введения в научный оборот новых терминов – «дизайн решения», «образ решения», «аналитический коллапс», «безопасность 
политико-управленческого процесса», «парадокс ограниченного выбора» и др. Содержательную сущность этих терминов вы узнаете  
в процессе изучения второго издания настоящего учебного пособия. 
Приятного вам чтения!

1 
Zobnin A.V. Theory and Practice of the Design of Policy Decision in Public 
Authorities of the Russian Federation // Power. Man. Law. 2010. № 7; Зобнин А.В. 
Теория и практика дизайна политического решения в органах государственной власти Российской Федерации // Власть. Человек. Закон. 2010. № 7; 
Он же. Основы дизайна политического решения. М.: Нобель Пресс, 2013.

ВВедение В дисциПлину

Анализ в определенном смысле есть «аналитико-центрическое» чувство, устраняющее или ограничивающее неоднозначные трактовки политических, социальных и административных аспектов государственной поли тики.
Аллен  Шик1

Информационно-аналитическая работа представляет 
собой комплекс процедур и форм социально-политической коммуникации, без которого немыслим современный политико-управленческий процесс со всеми его составляющими. Информационно-аналитическая работа важна в органах государственной власти, где вертикаль 
властных полномочий традиционно пересекается с горизонталью 
реализуемых общественно-политических функций.
В российской политической науке информационно-аналитическую работу нередко ассоциируют с политическим анализом и экспертно-аналитической деятельностью. Информационно-аналитическая и политико-управленческая составляющие в политическом 
процессе равноценны. Между ними имеются существенные различия: 
первая важна на этапах изучения проблемы и выдвижения вариантов 
ее решения, вторая неразрывно связана с этапами выбора из совокупности альтернатив и оценкой эффективности реализации принятого 
политического решения внутри политико-управленческого процесса2.
Хотя значимость информационно-аналитической работы общепризнанна, с конца 1990-х гг. в большинстве федеральных органов 
власти на фоне реального усиления роли аналитики в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации происходит ослабление роли собственных аналитических структур. Иными словами, если в Москве, Санкт-Петербурге и отчасти в центрах федеральных округов информационно-аналитические разработки чаще 
передаются через конкурсные заказы негосударственным консалтинговым структурам, то в регионах РФ некоммерческие структуры, 
профессионально занимающиеся аналитической деятельностью, 
представлены слабо или вообще отсутствуют. Этот недостаток час
1 
Schick A. Beyond Analysis // Public Administration Review. 1977. Vol. 37. № 3. 
Р. 258.
2 
В американской политической науке с начала 1950-х гг. существует четкое разграничение экспертного знания, занимающегося оценкой  
результатов политической деятельности, и собственно аналитической  
деятельности. См.: Callander S.A. Theory of Policy Expertise // Quarterly Journal 
of Political Science. 2008. № 3; Kramer F.A. Policy Analysis as Ideology // Public 
Administration Review. 1975. September/October. 

тично восполняют научно-исследовательские центры и лаборатории, 
функционирующие при высших учебных заведениях3.
В начале 1990-х гг. на российском рынке информационно-аналитических услуг преобладали государственные аналитические 
центры Администрации Президента РФ, Правительства РФ и Федерального Собрания РФ, их число в конце 1990-х гг. составляло более 
двух десятков. В настоящее время большая их часть ликвидирована 
либо переведена в статус некоммерческих организаций. В 1998 г. 
было реорганизовано Аналитическое управление Президента РФ, 
что также можно считать одним из проявлений тенденции сокращения аналитического сектора в органах государственного управле- 
ния4.
Характеризуя информационно-аналитическую деятельность 
в области международных отношений и мировой политики (мирополитическом анализе), необходимо отметить, что в Советском Союзе высококвалифицированную аналитическую работу проводили 
в институтах Академии наук СССР (Институт мировой экономики 
и международных отношений АН СССР, Институт США и Канады 
АН СССР), МГИМО МИД СССР и МГУ им. М.В. Ломоносова. 
Часть аналитических материалов, поступавших из перечисленных 
институтов, была предназначена для информационно-аналити- 
че ских подразделений Министерства иностранных дел СССР, Центрального комитета КПСС, Комитета государственной безопасности 
СССР и, прежде всего, для его Первого главного управления, которое занималось не только разработкой и реализацией специальных 
разведывательных операций за рубежом, но и прогнозированием 
развития событий на международной арене5.

К середине 1980-х гг. при поддержке КГБ СССР для оперативного 
анализа международной ситуации удалось создать при академических 
институтах сеть специальных отделов, например отдел технико-экономических исследований (ОТЭИ) Института мировой экономики и международных отношений АН СССР, «секретный отдел» Института социологии АН СССР, сектор технико-экономических исследований (СТЭИ) 
Института народов Азии АН СССР и др.6 С распадом Советского союза 

3 
Филиппов В.А. Аналитические центры – стратегический интеллектуальный 
ресурс. М.: ЛЕНАНД, 2007. С. 30–40.
4 
Часть полномочий Аналитического управления Президента РФ была 
передана созданному Экспертному управлению Президента РФ и Управлению Президента РФ по внутренней политике. См. также: Указ Президента РФ от 24.04.1995 г. № 396 «Об Аналитическом управлении Президента РФ» и Указ Президента РФ от 16.07.2001 г. № 853 «Об утверждении 
Положения об Экспертном управлении Президента РФ».
5 
См. подробнее: Леонов Н.С. Лихолетье. М.: Терра, 1997.
6 
См. подробнее: Черкасов П. ИМЭМО: портрет на фоне эпохи. М.: Весь 
мир, 2004. С. 288–300.

большая часть подобных структур была ликвидирована. В результате 
в Российской Федерации и на всем постсоветском пространстве стал 
ощущаться дефицит профессиональных аналитических команд. Их 
место, по мнению представителя Ассоциации приграничного сотрудничества в Республике Узбеки стан В.В. Парамонова, пока занимают 
«кустари-одиночки и аналитики-любители»7. Правда, это замечание 
автор не относит к Казахстану и Белоруссии, где профес сиональная 
аналитическая деятельность, по его мнению, активно развивается. 
В России существует ряд ведомственных и коммерческих аналитических центров (Российский институт стратегических исследований, 
Институт стран СНГ, ПИР-центр и др.), а также работают подразделения 
иностранных «мозговых центров» (Фонда Карнеги, Project Syndicate 
и др.).

Фундамент отечественной школы мирополитического анализа 
был заложен в МГИМО МИД СССР в середине 1970-х гг. в рамках 
Проблемной научно-исследовательской лаборатории системного 
анализа международных отношений, основанной В.Б. Тихомировым 
(в дальнейшем лабораторию многие годы возглавлял известный ученый-международник И.Г. Тюлин). Многие публикации сотрудников 
лаборатории имели гриф «Для служебного пользования». Именно 
в рамках этой лаборатории были начаты исследования переговорных 
процессов с использованием количественных (в том числе и математических) методов политического анализа8.
Отечественный опыт информационно-аналитической работы 
был продолжен в 1990-е гг. на новой основе, включавшей, в частности, активное использование трудов зарубежных, прежде всего 
американских, политологов. Работы У. Данна9, Д. Уэймера и А. Вайнинга10 по прикладному политическому анализу вызвали среди российских аналитиков и ученых дискуссии по вопросу методологической уникальности аналитической деятельности и ее роли в процессе принятия политических решений11. Результатом этой дискуссии 
в отечественном политико-академическом сообществе стало появление в государственных образовательных стандартах высшего про
7 
Парамонов В.В. Аналитика СНГ: когда спящий проснется? // Международные процессы. 2008. Т. 6. № 3 (18). С. 135.
8 
Факультет политологии МГИМО-Университета / Под общ. ред. А.Д. Воскресенского. М.: МГИМО(У) МИД РФ, 2009. С. 57–58.
9 
Dunn W.N. Public Policy Analysis: an Introduction. Englewood Cliffs: PrenticeHall, 1981. См. также: Dunn W. N. Assessing the Impact of Policy Analysis: the 
Functions of Usable Ignorance // Knowledge & Policy. 1991. Vol. 4. № 4.
10 Weimer D., Vaining A. Policy Analysis: Concepts and Practice. Englewood Cliffs: 
Prentice-Hall, 1992; Weimer D. Theories of and in the Policy Process // The 
Policy Studies Journal. 2008. Vol. 36. № 4.
11 Дегтярев А.А. Прикладная политология: о концепции и программе учебного курса // Вестник Московского ун-та. Сер. 12. Политические науки. 
1997. № 1.

фессионального образования дисциплины «Основы политического 
анализа»12 и специализированного научного издания «Вестник аналитики», учрежденного Институтом стратегических оценок и анализа13.
Постепенно пришло осознание сложной многомерной структуры 
процесса принятия управленческих решений. Специалисты по экономической политике Э. Вилкас и Е. Майминас выделили три параллельных подпроцесса принятия решений: 1) организационный, где 
этапы различаются по организации работы; 2) информационный, 
где этапы задаются логикой анализа и обработки информации;  
3) технологический, в котором этапы образуются для группировки 
сходных и однородных управленческих процедур14.
Отметим, что комплексный характер процесса принятия управленческих решений определяет и многомерные логики его анализа 
и описания: во-первых, общая логика самого политического процесса, – как она описана в работах Д. Истона и Г. Алмонда15; во-вторых, 
логика управления политическим процессом, выявленная в работах 
Дж. Андерсона16; в-третьих, логика прикладного политического анализа, предложенная У. Данном17; и, наконец, логика исследования 
политического процесса, предложенная Д. Мангеймом и Р. Ричем18.
Наибольшую ценность для нас представляют выводы У. Данна19, 
который выделил пять этапов аналитического процесса: 1) структурирование проблемы, 2) прогнозирование, 3) разработка рекомендаций, 
4) мониторинг действий, 5) экспертиза результатов20.

12 Государственный образовательный стандарт высшего профессионального 
образования по специальности 35.02.00 («Международные отношения»). 
М., 1996.
13 Сайт Института и журнала «Вестник аналитики» можно найти по адресу: 
URL: http://www.isoa.ru 
14 Вилкас Э., Майминас Е. Решение: теория, информация, моделирование. 
М.: Экономика, 1981.
15 Easton D. An Approach to the Political System // World Politics. 1957. Vol. 9. 
№ 3; Almond G., Powell B. Comparative Politics Today. N.Y.: John Wiley, 1996.
16 Anderson J. Public Policymaking: an Introduction. Boston: Houghton Mifflin, 
1994.
17 Dunn W.N. Public Policy Analysis. Englewood Cliffs: Prentice-Hall, 1981.
18 Manheim J., Rich R. Empirical Political Analysis: Research Methods in Political 
Science. N.Y.: Longman, 1991.
19 Определение политического анализа, предложенное У. Данном, вошло 
в большинство учебников и энциклопедий: «Политический анализ – прикладная социально-научная дисциплина, использующая разноплановые 
методы доказательства и аргументации для получения и обработки релевантной информации, которая может быть использована в управленческой 
практике для разрешения политических проблем» (Dunn W.N. Public Policy Analysis. P. 14).
20 Ibid. P. 15–19.

Дальнейшая декомпозиция вычлененных У. Данном этапов указанного процесса привела нас к выделению тринадцати этапов информационно-аналитической деятельности:
1)  оформление заказа на проведение анализа;
2)  сбор и обработка первичной информации;
3)  формулировка проблемы;
4)  концептуализация проблемы;
5)  операционализация проблемы;
6)  программирование информационно-аналитической работы;
7)  структурирование вторичной информации;
8)  формирование альтернативных решений;
9)  оценка альтернативных решений;
10)  формулировка рекомендаций;
11) конструирование образа политического решения;
12)  мониторинг результативности действий;
13)  оформление итогового заключения.
Это деление и определило структуру настоящего пособия, в основу которого положен авторский опыт аналитической работы в органах 
государственного и муниципального управления Ивановской области 
и преподавания учебных курсов «Основы политического анализа», 
«Прикладные политические исследования», «Экспертно-аналитическая деятельность», «Принятие внешнеполитических решений в РФ» 
и «Основы мирополитического анализа» для студентов исторического 
факультета Ивановского государственного университета, обучающихся 
по направлению подготовки «Международные отношения»21.
В целом последовательность работы современного аналитика 
задает схема рационально-интеллектуальной деятельности. В органах 
государственной власти к этому набору добавляются фактор времени, необходимость оперативного принятия решения, особой ответственности за результат работы и ограничений, характерных для 
иерархической управленческой системы.

Информационно-аналитическая работа в органах государственной власти 
представляет собой процедуры комплексной обработки и структурирования 
информации с целью построения оптимальной программы деятельности органа 
власти, эффективного и оперативного решения стоящих перед ним управленческих задач.
Говоря языком американского социолога А. Этциони22, предметом информационно-аналитическая деятельность в структурах государственного управления является не столько информация в поли
21 Зобнин А.В. Основы политического анализа: методические рекомендации 
для студентов исторического факультета. Иваново: Ивановский гос. ун-т, 
2009.
22 Etzioni A. Modern Organizations. Englewood Cliffs: Prentice-Hall, 1964; 
см. также: Public Policy in a New Key. New Brunswick: Transaction Publishers, 
1993.

тико-управленческом процессе, сколько механизм ее познания и обработки агентами принятия и реализации решений. Управленческая 
информация не может существовать вне субъекта системы государственной власти23.

Аналитик, находящийся на государственной гражданской службе, 
всецело должен ощущать оперативность как базовое свойство государственной и политической деятельности и осознавать, что его работа  
существенным образом отличается от независимой аналитической  
деятельности. Эту особенность тонко подметил известный американский политический деятель и ученый Г. Киссинджер. Он писал:
«Аналитик в силах выбирать, какую именно проблему он желает  
исследовать, в то время как на государственного деятеля проблемы сваливаются сами собой… Аналитик не ограничен временем и может затратить его, сколько нужно, чтобы прийти к четкому и ясному выводу, зато 
государственный деятель все время находится в цейтноте… Аналитик 
ничем не рискует. Если его выводы окажутся неверными, он напишет 
новый трактат. Государственному деятелю дозволена лишь одна попытка; если он не угадает, ошибки становятся непоправимыми. Аналитик 
имеет в своем распоряжении все факты, и судят о нем в зависимости от 
его интеллектуальных способностей. Государственный деятель вынужден действовать, исходя из оценок, которые не может доказывать в тот 
момент, когда их выносит; история будет судить о нем на основании 
того, насколько мудро ему удалось осуществить необходимые изменения и, что самое главное, до какой степени он сумеет сохранить этот 
мир»24.

Аналитическая деятельность в органах государственной власти 
субъектов РФ направлена на решение ряда стратегических задач 
в области управления, в частности:
1. Регулярный разноплановый мониторинг ситуации, наблюдение за состоянием и выявлением новых проблем во всех сферах жизнедеятельности общества.
2. Оперативное предоставление альтернативных вариантов решения управленческих задач, подготовленных с использованием 
различных исследовательских методик и технологий, а также с привлечением независимых экспертов и специалистов.

23 Несмотря на это утверждение, отметим, что мировая история знает прецеденты функционирования информационно-аналитических компьютеризированных систем без непосредственного участия человека в них. См.: 
Зобнин А.В. Информационная сила в международной политике: основы 
анализа // Пространство и время в мировой политике и международных 
отношениях: Материалы 4-го Конвента РАМИ: В 10 т. / Под ред. А.Ю. Мельвиля; Российская ассоциация международных исследований М.: 
МГИМО(У) МИД РФ, 2007. Т. 6. С. 55. 
24 Киссинджер Г. Дипломатия / Пер. с англ. В.В. Лобова; предисл. Г.А. Арбатова. М.: Ладомир, 1997. С. 19–20.

3. Формирование информационного банка данных с широким 
спектром материалов по различным проблемам и создание условий 
для оперативного доступа к этим материалам25.
9
9 В трактовке российского политолога М.А. Хрусталева, в современном 
мире информация перестает быть специфическим ресурсом, гораздо 
более важной ценностью становится механизм ее организации, а точнее – самоорганизации26. Процесс информационно­аналитической работы, как и политическая наука в целом, переживает эволюцию, ход 
и направление которой определяются генезисом парадигм научного 
знания: от механи ческой к организационной через энергетическую и информационную. В результате аналитическая деятельность в XXI в. стала 
формироваться на междисциплинарном методологическом уровне. 
В целом в России повсеместно наблюдается процесс специализации 
аналитических структур, работающих на извлечение прибыли от выполнения частных заказов, и некоммерческой (что не означает буквально 
«неоплачиваемой») аналитической деятельности, связанной с академическими институтами и высшими учебными заведениями.

25 Иванов В.Ф. Информационно-аналитическое обеспечение региональных 
органов власти и управления // Аналитический вестник Совета Федерации 
ФС РФ. 2002. № 2 (157). С. 23–25.
26 Хрусталев М.А. Политология и политический анализ. В кн.: Богатуров А.Д., 
Косолапов Н.А., Хрусталев М.А. Очерки теории и методологии политического анализа международных отношений. М.: НОФМО, 2002. С. 9–11; 
см. также: Хрусталев М. А. Анализ международных ситуаций и политическая 
экспертиза: очерки теории и методологии. М.: НОФМО, 2008.