Объединение регионов Российской Федерации : социологические данные, глубинные интервью, сравнительный анализ

Московский государственный институт 
международных отношений (Университет) 
МИД России

Институт международных исследований 
Центр пространственного анализа 
международных отношений

ОБЪЕДИНЕНИЕ РЕГИОНОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

социологические данные
глубинные интервью
сравнительный анализ

Монография

Москва
2020

УДК  327
ББК   66.4
О29

Исследование выполнено при поддержке Российского 
научного фонда в рамках Президентской программы 
исследовательских проектов (грант № 17-78-10053).

Ав т о рс к и й  к о л л е к т и в:
Окунев И. Ю. (руководитель проекта), Осколков П. В., 
Тисленко М. И., Бибина Э. С., Шиловский Р. С.
Р е цен з е н т ы:
доктор политических наук, профессор И. М. Бусыгина
доктор политических наук, профессор В. Ю. Зорин

О29  
Объединение регионов Российской Федерации: Социологические 
данные, глубинные интервью, сравнительный анализ / И. Ю. Окунев, 
П. В. Осколков, М. И. Тисленко и др. — М.: Издательство «Аспект Пресс», 
2020. — 208 с.
 
ISBN 978–5–7567–1057–1
Книга коллектива авторов под руководством И. Ю. Окунева посвящена оценке итогов одного из ключевых мероприятий федеративной 
реформы, прошедшей в Российской Федерации в 2000-е годы, – присоединению шести автономных округов к более крупным регионам страны. Исследование основывается на обширном первичном эмпирическом 
материале, собранном коллективом в ходе проведения социологических 
опросов и многочисленных глубинных интервью в рамках восьми экспедиций в присоединенные регионы. Собранный уникальный материал 
позволил впервые в отечественной науке дать комплексную оценку последствий реформы для пространственного развития страны как в политико-управленческом, так и в социоэкономическом и этнокультурном 
срезе. Полученные в результате сравнительного анализа противоречивые 
оценки результатов реформы позволили сформулировать общие рекомендации для последующих дискуссий об административно-территориальном устройстве государства.
Книга будет интересна широкому кругу специалистов, в первую очередь исследователям в области региональной политики, этнополитологии, политической и социально-экономической географии.

 
УДК 327
 
ББК 66.4

ISBN 978–5–7567–1057–1  
© Коллектив авторов, 2020
 
© ООО Издательство «Аспект Пресс», 2020

Все учебники издательства «Аспект Пресс» на сайте
www.aspectpress.ru

ОГЛАВЛЕНИЕ

Предисловие (В. Ю. Зорин). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
Введение. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7

Ч аст ь  I

Объединение регионов как часть федеративной 
реформы России 2000-х годов

Сложносоставные регионы как элемент российского федерализма. . . . . . . .14

Объединение Коми-Пермяцкого АО и Пермской области . . . . . . . . . . . . . . . . 16

Объединение Таймырского (Долгано-Ненецкого) АО, 
Эвенкийского АО и Красноярского края. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .22

Объединение Корякского АО и Камчатской области. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

Объединение Усть-Ордынского Бурятского АО и Иркутской области  . . . . . 38

Объединение Агинского Бурятского АО и Читинской области  . . . . . . . . . . . 48

Ч аст ь  II

Оценка последствий объединения регионов 
Российской Федерации

Институциональный аспект. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58

Электоральный аспект . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
Коми-Пермяцкий АО и Пермская область  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО, Эвенкийский АО 
и Красноярский край  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
Корякский АО и Камчатская область . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .77
Усть-Ордынский Бурятский АО и Иркутская область  . . . . . . . . . . . . . . . . 83
Агинский Бурятский АО и Читинская область  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88

Социально-экономический аспект  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
Коми-Пермяцкий АО и Пермская область  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
Корякский АО и Камчатская область . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .103
Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО, Эвенкийский АО 
и Красноярский край  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .106
Усть-Ордынский Бурятский АО и Иркутская область  . . . . . . . . . . . . . . . . 107
Агинский Бурятский АО и Читинская область  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .109

Этнический аспект  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112

Анализ публикаций в СМИ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118
Коми-Пермяцкий АО и Пермская область  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .120
Таймырский (Долгано-Немецкий) АО, Эвенкийского АО 
и Красноярского края . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
Корякский АО и Камчатская область   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127
Усть-Ордынский Бурятский АО и Иркутская область  . . . . . . . . . . . . . . . .128
Агинский Бурятский АО и Читинская область  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .130

Анализ опроса общественного мнения. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133
Пермь и Кудымкар  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .142
Красноярск, Дудинка и Тура  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .145
Петропавловск-Камчатский и Палана . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .148
Иркутск и Усть-Ордынский  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .150
Чита и Агинское. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152

Анализ глубинных интервью  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .158

Выводы и рекомендации  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171

Список источников и литературы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176

Приложения. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .190
Приложение 1. Ход исследования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .190
Приложение 2. Гайд социологического опроса   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203
Приложение 3. Гайд глубинных интервью . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  207

ПРЕДИСЛОВИЕ

В политической науке сегодня сложилось общее понимание того, 
что федерализм в России призван обеспечивать государственное единство и территориальную целостность, развитие самоуправления и этнокультурное самоопределение народов в рамках единого государства, 
защиту прав национальных меньшинств и малочисленных народов. 
Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации до 2025 г. ставит двуединую задачу формирования российской 
нации и этнокультурного развития всех населяющих ее народов.
Коллектив авторов обратился к тому аспекту федеративного устройства России, который остается практически не изученным, точнее, оставался до момента появления этой книги. Речь идет о процессе, который 
получил название парада объединений. Научные разработки исследуемой проблемы, несомненно, представляют значительный вклад в анализ 
особенностей становления национальной политики Российской Федерации, в выявление путей ее совершенствования и развития. В результате 
проведенных в 2000-х годах референдумов в России из десяти автономных округов, наряду с республиками и автономной областью, основанных на национально-территориальном принципе, осталось четыре. 
За годы, прошедшие с момента их слияния с более крупными субъектами, мне не встречалось комплексных эмпирических исследований 
этой реформы, основанных на сравнительном анализе всех случаев объединения и их результатов. Авторы подошли к вопросу весьма 
основательно: в монографии освещены практически все важнейшие 
аспекты реформирования автономных округов — исторический, институциональный, электоральный, социально-экономический. Не забыт и этнический компонент, что представляет для меня особый интерес как для этнополитолога. Стоит отметить, что монография — это 
результат трехлетнего исследования, поддержанного Российским научным фондом, в ходе которого авторы показали себя не просто «кабинетными политологами», но опытными полевыми исследователями. 
Более того, проект можно считать логистически одним из самых сложных в современной истории российской политической науки: в непростых климатических и инфраструктурных условиях были совершены 
восемь комплексных экспедиций в труднодоступные уголки нашей 
страны. Удачная комбинация анкетирования и глубинных интервью, 
которые проводились как в центрах бывших автономий, так и в краевых и областных столицах, позволила представить целостную картину 
общественного мнения по поводу реформы. Представленными оказа

П Р Е Д И С Л О В И Е

лись мнения как «за», так и «против», так что нельзя сказать, что исследование получилось в какой-либо степени однобоким.
Исследование имеет не только научное, но и практическое измерение. До сих пор в российском публичном дискурсе приходится слышать 
разговоры о необходимости кардинальной трансформации сетки административно-территориального устройства страны: то о существенном сокращении субъектов, то о ликвидации национальных регионов. 
При этом в качестве причин обычно приводятся либо экономические, 
либо управленческие доводы, дескать, такое механическое объединение 
повысит уровень жизни и качество работы государственного аппарата. 
Представленная монография показывает, что российское пространство 
намного более дисперсное и многогранное, чем видится из Москвы. 
Сложное национально-территориальное устройство Российской Федерации сложилось в советский период нашей истории, и сегодня раздаются голоса о необходимости его пересмотра. Авторы монографии 
приходят к выводу, что реформы территориальной организации страны не противопоказаны, но должны делаться аккуратнее, без простых 
схем «сверху», с учетом специфики местных условий и главное — проводиться на основе фундаментальных полевых исследований и с опорой на мнение экспертов, которое позволяет обеспечить качественную 
этнологическую экспертизу управленческих решений.
Как одному из непосредственных участников сложных общественно-политических процессов, происходивших в российских регионах 
в 2000-х годах, мне представляется очень важным, что оказался заполненным существовавший пробел в исследовании российского федерализма. Более того, пробел заполнило качественное эмпирическое, 
междисциплинарное исследование, сочетающее методы политологии 
и социологии, способное встать в один ряд с классическими трудами 
по федерализму. 
Глубоко символично, что за столь важный проект взялся именно 
молодой коллектив, не испугавшийся масштаба стоящих перед ним 
задач и многочисленных трудностей, встретившихся на пути к намеченной цели. Остается только поблагодарить авторов за проделанную 
работу и пожелать им дальнейших научных успехов.

В. Ю. Зорин,
доктор политических наук, профессор, главный научный сотрудник
Института этнологии и антропологии РАН,
в 2001–2004 гг. Министр Российской Федерации

ВВЕДЕНИЕ

Административно-территориальное деление (АТД) государства 
часто рассматривается как инструмент выстраивания отношений 
между центром и регионами, при помощи которого можно определить 
и сконструировать конфигурацию центр-периферических связей. Соответственно, любое изменение АТД и тем более масштабная реформа 
способны привести к принципиальной трансформации федеративных 
отношений, что несет значительные политические и экономические 
риски, в то время как поддерживать установленный статус-кво всегда 
безопаснее.
В Российской Федерации в середине 2000-х годов решились 
на проведение реформы административно-территориального устройства, заключавшейся в укрупнении субъектов Федерации, а именно 
в объединении:
 
•
Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа 
в Пермский край;
 
•
Красноярского края и Таймырского (Долгано-Ненецкого) 
и Эвенкийского АО в Красноярский край;
 
•
Камчатской области и Корякского АО в Камчатский край;
 
•
Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского АО в Иркутскую область;
 
•
Читинской области и Агинского Бурятского АО в Забайкальский край.

По мнению С. С. Артоболевского и Е. Ш. Гонтмахера, реформы 
АТД — явление для Российской Федерации не новое, а перекройка 
внутренних границ в России всегда инициировалась государством, 
за исключением коротких периодов политических флуктуаций, а потому такие решения в большинстве своем имели сиюминутный характер, 
хотя и были обоснованы политической или экономической целесообразностью, остротой задач государственного управления, необходимостью обеспечения контроля над территориями и границами. В случае преобразований 2000-х годов декларируемыми властью причинами 
были экономические (позволить регионам-локомотивам «вытянуть» 
отсталые регионы, как в случае Пермской области и Коми-Пермяцкого АО) и управленческие (например, как указывает М. Ильющенко, 

В В Е Д Е Н И Е

до объединения Корякский АО называли «самым чиновничьим» субъектом Федерации). Тем не менее одним из важных, но умалчиваемых 
оснований для реформы АТД было повышение «управляемости» регионов после всплеска их независимости в 1990-х годах, повод для которого также был дан центром, когда в августе 1990 г. Б. Н. Ельцин 
произнес в Казани знаменитую фразу: «Берите суверенитета столько, 
сколько сможете». Таким образом, по мнению В. Гельмана, «парад суверенитетов» сменился «парадом объединений» с целью выстраивания 
вертикали власти и повышения субординации и степени унификации 
в регионах.
Указанные причины трансформаций демонстрируют, что реформы АТД зачастую оцениваются лишь в институциональном и социально-экономическом измерениях: в первом случае в центре внимания 
исследователей оказывается перестройка федеративных институтов 
и изменения в отношениях региональных и федеральной элит, а во втором — экономическая целесообразность реформы, возможности для повышения уровня жизни и оптимизации миграционных и финансовых 
потоков. Следовательно, изучение реформ административно-территориального устройства сводится либо к анализу взаимодействий элит 
центра и регионов–участников преобразований, либо к оценке шансов 
реформы как драйвера социально-экономического развития регионов. 
В то же время из виду часто упускается национально-культурный компонент, особенно если трансформация не была инициирована с целью разрешения уже существующих противоречий на этнической, религиозной 
или в целом культурной почве.
С одной стороны, противоречия культурного характера могут быть 
всего лишь орудием в руках местных элит в борьбе за финансовые и политические компенсации в обмен на лояльность, а с другой — не стоит переоценивать возможности истеблишмента навязать свою волю 
населению, даже заручившись весомыми гарантиями центра. В итоге 
риски, связанные с реакцией населения, могут принимать различные 
формы: это бегство из региона и голосование против дискредитированной элиты, проводившей преобразования, а также рост недовольства и социальной напряженности, носящих кумулятивный характер 
и способных «сдетонировать» спустя годы. Кроме того, если первые два 
последствия можно отследить по социально-экономической и электоральной статистике, то третий вариант реакции изучить по официальным источникам невозможно. Тем не менее анализ трансформаций 
территориальной идентичности в затронутых реформой регионах может дать научному сообществу и политическому руководству понима

В В Е Д Е Н И Е

ние не только оценки реформ населением, но и того, какие коррективы 
в способы административного управления следует внести и как контролировать подобные риски в регионах. Данные вызовы особенно 
значимы в преддверии электоральных циклов 2018–2021 гг.
Перечисленные обстоятельства позволили авторам выдвинуть следующую гипотезу: потерявшие политическую автономию субъекты 
РФ не утратили особой территориальной идентичности. Лишившись 
институциональной основы своей идентичности и поддерживавших ее 
политических акторов, население сохранило специфические представления об особом значении данных территорий и уникальном характере их пространственного положения, требующего особого внимания 
как федерального, так и нового регионального центра. Соответственно, по мнению жителей, к включенным территориям нельзя относиться как к обычным районам краев и областей, несмотря на то что в центрах укрупненных краев можно по-прежнему наблюдать тенденцию 
к унификации этих территорий с другими районами. Таким образом, 
выявление территориальных идентичностей и формализация их в виде 
обобщенной модели позволят оценить ход реформы административно-территориального устройства и развитие институтов федерализма 
за последние десять лет на локальном уровне и впоследствии управлять 
частью региональных рисков.
Для проверки гипотезы были проведены восемь экспедиций в бывшие административные центры присоединенных субъектов, а также 
административные центры действующих субъектов, к которым присоединили данные регионы, а именно:

1) Пермь и Кудымкар (б. Коми-Пермяцкий АО);
2) Чита и Агинское (б. Агинский Бурятский АО);
3) Иркутск и Усть-Ордынский (б. Усть-Ордынский Бурятский АО);
4) Дудинка и Норильск (Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО);
5) Красноярск и Тура (Эвенкийский АО);
6) Петропавловск-Камчатский (Корякский АО).

Методология проекта подразумевала включенное наблюдение с ведением дневников исследователя, глубинное интервьюирование местных чиновников и работников сфер образования, культуры и туризма 
как носителей стандартизированного дискурса территориальной идентичности, проведение блиц-опросов населения на улицах городов, 
сбор письменных, устных и аудиовизуальных материалов, национальной символики, а также создание корпуса релевантных текстов, которые будут подвергнуты контент- и дискурс-анализу.

В В Е Д Е Н И Е

В итоге было собрано и обработано 555 полностью актуализированных анкет и 48 не полностью актуализированных анкет блиц-опросов, 
проведенных по телефону. Всего для целей опроса совершено 3383 звонка. Полностью актуализированные анкеты равномерно распределились между всеми исследуемыми городами: Иркутск — 50 анкет, УстьОрдынский (б. УОБАО) — 51, Чита — 50, Агинское (б. АБАО) — 50, 
Пермь — 51, Кудымкар (б. КПАО) — 50, Красноярск — 51, Дудинка 
(б. ТДНАО) — 63, Тура (б. ЭАО) — 38, Петропавловск-Камчатский — 
50, Палана (б. КАО) — 51 анкета. Крайне низкая численность населения п. Тура не позволила собрать там 50 анкет, поэтому они были 
дособраны в другом регионе, присоединившемся к Красноярскому 
краю, — Дудинке. Также было проведено и расшифровано 125 глубинных интервью, организованных в ходе экспедиций , в 95 организациях.
Роль территориальной идентичности и взаимоотношений «центр–
периферия» — одна из ключевых тем политической географии. Современные представления об идентичности в политологии, общественной географии и других социальных науках основаны на триединстве 
и тесном взаимопроникновении культуры, экономики и социальной 
сферы. Идентичность, в том числе идентичность региональная, становится в связи с этим одним из важнейших понятий. Тематике территориальной идентичности населения посвящены работы многих 
отечественных и зарубежных географов: О. И. Вендиной, Д. Н. Визгалова, А. А. Гриценко, Д. Н. Замятина, Н. Ю. Замятиной, В. Н. Калуцкова, В. А. Колосова, М. П. Крылова, А. Г. Манакова, И. И. Митина, С. Г. Павлюка, Н. В. Петрова, К. А. Пузанова, М. В. Рагулиной, 
Л. В. Смирнягина, В. Н. Стрелецкого, А. А. Ткаченко, Р. Ф. Туровского, У. Зеленского, Э. Рельфа, И-Фу Туана, Г. Харда, Р. Хейл и др. Также данным вопросом занимались ряд политологов и других исследователей: В. Я. Гельман, А. А. Гончарик, М. В. Назукина, В. И. Пантин, 
И. Л. Прохоренко, И. С. Семененко, С. Роккан, Д. Урвин, П. Бергер, 
П. Бурдье, В. Н. Гасилин, М. Н. Губогло, Л. Дробижева, Л. Г. Ионин, 
П. Крастев, Т. Лукман, И. В. Малыгина, A. C. Панарин, М.-А. Робер, 
A. Софронова, Т. Г. Стефаненко, Ф. Тильман, В. А. Тишков, В. Г. Федотова, У. Эко, В. А. Ядов, В. Н. Ярская и др.
Многие исследователи рассматривают проблематику формирования региональной идентичности в контексте отношений «центр–регионы». Это связано со спецификой «центростремительных» образов 
российского пространства. Авторов интересуют причины данных процессов, а также механизмы и способы взаимодействия центра и регионов, содержание центробежных и центростремительных процессов