Стратегии социально-экономического развития регионов в ракурсе национальных целей и приоритетов: политический анализ

Москва
2021

Л. Е. Ильичева, А. В. Лапин 

СТРАТЕГИИ СОЦИАЛЬНОЭКОНОМИЧЕСКОГО 
РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ 
В РАКУРСЕ НАЦИОНАЛЬНЫХ 
ЦЕЛЕЙ И ПРИОРИТЕТОВ
Политический анализ

Монография

УДК 32.001
ББК 66.0
 
И46 

Исследование выполнено при поддержке РФФИ в рамках научного проекта №19-011-31489/19 
«Политический анализ региональных стратегий в ракурсе целей 
и задач социально-экономического развития России»

Рецензенты:
В. С. Комаровский, доктор философских наук, профессор РАНХиГС, 
заслуженный деятель науки Российской Федерации
С. В. Рогачев, доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник 
Центра социальной безопасности и рискологии ИСПТ ФНИСЦ РАН

 
Ильичева Л. Е., Лапин А. В.
И46  
Стратегии социально-экономического развития регионов в ракурсе национальных целей 
и приоритетов: Политический анализ: Монография / Л. Е. Ильичева, А. В. Лапин. — М.: Издательство «Аспект Пресс», 2021. — 272 с.

ISBN 978–5–7567–1115–8

В монографии представлены результаты системно-сравнительного анализа действующих региональных стратегий на предмет их соответствия национальным целям и приоритетам, вскрыты 
ключевые проблемы, которые сегодня препятствуют региональной власти обеспечивать эффективное стратегическое государственное управление в регионе, а также предложены методические 
рекомендации по переформатированию региональных стратегий на основе современных коммуникативных процессов с использованием системы сбалансированных показателей. 
Книга рассчитана на руководителей высших исполнительных органов государственной 
власти субъектов Российской Федерации, региональных специалистов в области регионального 
политического управления и стратегического планирования, а также специалистов и студентов 
в области взаимоотношений власти, бизнеса и гражданского общества.

УДК 32.001
ББК 66.0

ISBN 978–5–7567–1115–8  
© Ильичева Л. Е., Лапин А. В., 2021
 
© ООО Издательство «Аспект Пресс», 2021

Все учебники издательства «Аспект Пресс» на сайте
www.aspectpress.ru

Научное издание

Ильичева Людмила Ефимовна
Лапин Андрей Викторович 

СТРАТЕГИИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ 
В РАКУРСЕ НАЦИОНАЛЬНЫХ ЦЕЛЕЙ И ПРИОРИТЕТОВ
Политический анализ

Формат 70×100/16.  Усл. печ. л. 22,1. Заказ № 

ООО Издательство «Аспект Пресс». 
111141, Москва, Зеленый проспект, д. 3/10, стр. 15. 
E-mail: info@aspectpress.ru;  www.aspectpress.ru. 
Тел.: (495) 306-78-01, 306-83-71
Отпечатано в АО «Первая Образцовая типография»
Филиал «Чеховский Печатный Двор»
142300, Московская область, г. Чехов, ул. Полиграфистов, д. 1
Сайт: www.chpd.ru, E-mail: sales@chpd.ru, тел.: 8 (499) 270-73-59

СОДЕРЖАНИЕ

Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4

ГЛАВА 1.  Системно-сравнительный анализ действующих 
региональных стратегий   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7

1.1. Методологические подходы к исследованию региональных стратегий 
в ракурсе национальных целей и приоритетов   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7

1.2. Обобщенные результаты системно-сравнительного анализа стратегий 
развития исследованных регионов   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16

ГЛАВА 2.  Ключевые региональные проблемы 
социально-экономического развития . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .40

2.1. Особенности формирования SWOT-матриц регионов 
в ракурсе национальных целей и приоритетов   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .40

2.2. Выявление ключевых региональных проблем методами 
ивент-анализа и ситуационного анализа   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .54

ГЛАВА 3.  Траектория повышения качества региональной системы 
стратегического управления   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .60

3.1. Особенности методического подхода к переформатированию 
региональной стратегии   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .60

3.2. Методические рекомендации по реформированию 
региональной стратегии с использованием системы 
сбалансированных показателей . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .63

Заключение   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .188

Список использованной литературы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .191

Приложение   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .194

ВВЕДЕНИЕ

Прошло два года после выхода фундаментального и революционного Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 (далее — Указ № 204) [4], определяющего приоритеты и цели национального развития до 2024 г. Почему именно 
такое утверждение: фундаментальный и революционный? На этот вопрос Президент 
России В. В. Путин в своем выступлении на встрече с рабочей группой по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию, состоявшейся 26 февраля 
2020 г., ответил сам, заявив о ложности устоявшегося стереотипа о том, что эффективная экономическая политика неизбежно приведет к социальной справедливости: 
на самом деле, чтобы победить бедность, в стране нужно научиться повышать доходы 
населения и уменьшать количество людей, живущих за чертой бедности [31]. Этот 
посыл принципиально смещает мировоззренческий контур социально-экономического развития страны в сторону такой социально-политической конструкции, в которой приоритет повышения качества жизни граждан доминирует над экономическими аргументами коммерческих и бюджетных выгод.
Переход к новой социально-политической модели развития страны ставит 
перед властью совершенно иные задачи, чем те, которые она решала ранее: вместо 
прежнего фокуса внимания на показатели повышения валового внутреннего продукта, рентабельности, жилой площади на душу населения и т.п. на первый план вышли 
такие показатели, как повышение реальной среднемесячной заработной платы, снижение количества людей, находящихся за чертой бедности, повышение качества городской среды и т.д. Реализация социально-политической модели развития страны 
потребовала введения соответствующих политических ориентиров, которыми можно 
было бы охарактеризовать обобщенное целевое состояние государства в желаемом 
будущем. И такой интегральный показатель Указом Президента России от 25 апреля 
2019 г. № 193 (далее — Указ № 193) [7] был предложен — это уровень доверия населения к власти, выведенный из логики рассуждения о том, что, скорее всего, население 
станет доверять только той власти, которая проявит искреннюю заботу о нуждах граждан, будет эффективно работать над решением задач повышения их благосостояния. 
Этот указ санкционировал, с одной стороны, инновационный, а с другой стороны, 
глубоко неизведанный, нематериальный, т.е. имеющий отношение больше к ожиданиям, чем к прагматике, новый критерий оценки эффективности работы руководства 
региональной власти, сквозь призму которого федеральная власть будет оценивать 
все другие ключевые региональные социально-экономические показатели. В 2020 г. 
Президент Российской Федерации еще раз подтвердил и уточнил национальные цели 
и приоритеты на период до 2030 г. (далее — Указ № 474) [5], тем самым подчеркнув 
непреклонную устойчивость своих намерений.
В условиях, когда федеральная власть четко и настойчиво заявила о национальных целях и приоритетах, естественным образом возникает вопрос о том, а насколько 
глубоко региональные элиты прониклись духом искренней заботы о жителях региона, в какой степени умело и энергично они способны быть поводырями у своего населения в момент формирования такой общественно-политической повестки региона, которая признáет народ источником власти, возродит былую силу общественного 
мнения, склонит граждан к их политической самоидентификации, рационализирует 
неравенство и расставит точки над поворотливостью институтов власти [22].

Нельзя недооценивать сложность перевода регионального управления в новое 
качество. В России, как и во всем глобальном мире, сегодня возросла потребность 
в эффективном государственном управлении. Эта тенденция была вызвана возросшей сложностью и противоречивостью общественного развития, повышением роли 
государства как основного актора политики, обеспечивающего все возрастающее 
использование управленческих подходов на основе концепции общественных ценностей. Кроме того, само государство находится в процессе перестройки на гибридную систему управления, зарождающуюся в условиях сложного взаимопереплетения 
широкого спектра интересов международных, национальных, региональных и местных экономических акторов. Это означает, что достижение общественного согласия 
власти, бизнеса и общества по вопросам целей государственного развития невозможно без возведения вертикали публичного управления, опирающейся на общественно значимые ценности, скрепляющие намерения акторов действовать совместно 
в борьбе за новое качество своей жизни.
Однако первые трудности, с которыми столкнулись федеральные органы власти 
в ходе практической работы по продвижению национальной стратегии на региональный и муниципальный уровни, поставили вопросы:

 
— а так ли уж нужна региональной и муниципальной власти государственная 
стратегия?
 
— имеются ли такие эффективные механизмы и инструменты, которые способны мотивировать региональную и муниципальную власть активно включиться в деятельность по долгосрочному социально-экономическому развитию 
региона?

По мнению известного британского экономиста, руководителя подразделения 
по вопросам разработки политического курса при премьер-министре Великобритании Д. Малгана [17], любая власть стремится воспроизвести саму себя путем узаконивания свой деятельности и выстраивания доверительных отношений, иначе у политиков нет шансов победить на выборах. Однако, для того чтобы быть легитимной 
и иметь доверие окружающих, власти нужно знать границы собственных прав и владеть методами создания нужных знаний для других. Другими словами, знание пределов своих возможностей, легитимированных через законотворческие процессы, 
определяет способность власти выбирать силы и средства адекватно сопутствующим 
обстоятельствам для наиболее эффективного развития страны.
В современном мире компетенции власти не являются абсолютными и неизменными. Властным структурам приходится внимательно всматриваться во внешнюю 
среду, прислушиваясь и приспосабливаясь к ее изменениям, все более сосредотачиваясь на сотрудничестве с институтами гражданского общества. В еще большей степени легитимность и длительность существования власти зависит от того, насколько 
общество верит, что властные действия являются разумными, честными и эффективными. В этой ситуации, для продления времени своего правления власть вынуждена 
уделять пристальное внимание подлинным потребностям общества. 
В настоящее время фокус общественного мнения естественным образом сместился на вопросы качества жизни, здоровья, достатка, состояния природной среды и т.д. Общественными ценностями становятся справедливость, человеколюбие, 
свобода, безопасность, образование, семейные устои и др. Однако, в условиях разрыва между реальностью и устремлениями возникает острое чувство несоответствия 
практике жизни, тем приоритетам, которые олицетворяют собой надежду на лучшее. 

Чем больше несоответвствие, тем сильнее протесты, которые могут иметь для власти 
разрушительные последствия. Это несоответствие, а также вера в возможность устранения этого разрыва являются основной движущей силой реализации стратегии развития регионов.
Доверие — это результат, а зачастую и необходимое условие воплощения в жизнь 
правильной государственной стратегии, так как торжество достижения национальных приоритетов зависит от готовности общества исходить из основанной на доверии презумпции разумности государственного курса. Власть утрачивает доверие тогда, когда начинает пренебрегать возможностью слышать людей, своих граждан.
Стратегии, разрабатываемые властью, могут быть воплощены в жизнь лишь в той 
мере, в какой граждане считают себя сопричастными к долгосрочным замыслам 
и ориентирам, только тогда они будут готовы положить все свои силы и знания на алтарь Прогресса. 
Воплощение любой стратегии — это действия, финал которых обращен в будущее. Несмотря на то что стратегии, как правило, основываются на анализе и прогнозировании, тем не менее будущее, обремененное риском получения моральной 
травмы и материального ущерба, все равно остается terra inсognita. 
Неудачи в реализации стратегии могут возникнуть как вследсвие того, что существует разрыв между политикой и положениями стратегии, что исполнители, недостаточно компетентны, так и в силу того, что власть недостаточно учитывает местные 
реалии при воплощении стратегии в жизнь.
Сегодня политикам, на наш взгляд, важно не только осознавать причины, убедительно демонстрировать цели своих стратегических намерений, но и делиться этой 
устремленностью с гражданами, которые выдвинули их для защиты собственных 
прав и интересов. Чиновникам предстоит так организовать свою деятельность, чтобы их полномочий и знаний оказалось достаточно для достижения заданных целей 
самым оптимальным путем вопреки системному или случайному влиянию внешней 
среды. И наконец, политикам, чиновникам и гражданам необходимо постоянно обновлять свои знания, чтобы в случае возникновения значимых угроз и вызовов быть 
готовыми к изменению траектории развития.
Представленный выше базовый взгляд на принципы формирования и реализации государственной стратегии, по сути, явился отправной точкой для исследования1, проведенного нашим научно-исследовательским коллективом и составившего 
основу настоящей монографии. Перед нами стояла задача определить, насколько востребованы региональные стратегии, как мировоззрение региональных властей соотносится с общепринятыми подходами к вопросам стратегического развития, какие 
региональные факторы способствуют или препятствуют долгосрочному развитию 
регионов с учетом принятого в стране нового стратегического мышления.

1 Исследование выполнено при поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 19-01131489/19 «Политический анализ региональных стратегий в ракурсе целей и задач социальноэкономического развития России».

ГЛАВА 1

СИСТЕМНО-СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ 
ДЕЙСТВУЮЩИХ РЕГИОНАЛЬНЫХ 
СТРАТЕГИЙ

1.1. Методологические подходы к исследованию 
региональных стратегий в ракурсе 
национальных целей и приоритетов

В актуальных публикациях по теме социально-экономического развития регионов [24, 29, 32] в основном проводится экономический анализ региональной 
текущей ситуации вне контекста действующих внутрирегиональных политических 
процессов, последствия которых могут существенным образом влиять на сценарии возможного развития регионов. Кроме того, в этих публикациях практически 
не рассматриваются вопросы достижения регионами социально-экономических 
приоритетов, установленных Указом № 204, в котором ясно выражена миссия государства, определенная как «повышение качества жизни населения», где в центре 
внимания системы государственного управления должны быть граждане с их ценностями и потребностями.
Отсутствие достаточного массива опубликованных данных, характеризу ющих 
актуальную социально-политическую ситуацию в регионах, привело к мысли 
о том, что кроме проведения системно-сравнительного анализа содержания региональных стратегий в ракурсе национальных целей и приоритетов для лучшего 
понимания причинно-следственных связей, повлиявших на выбор региональных 
целей и приоритетов, следует дополнительно изучить мотивацию и ограничения 
действий региональных элит в системе регионального публичного управления после изменения федерального целеполагания.
Действующая федеральная система публичного управления может эффективно 
функционировать при условии внутреннего соответствия стратегических документов федерального и регионального уровней по целям, приоритетам, задачам, показателям, ресурсам и срокам реализации. Однако сложность состоит в том, что Федеральный закон № 172-ФЗ (далее — закон № 172-ФЗ) [6], к сожалению, трактует 
феномен «стратегическое планирование» как процесс, застывший на начальном 
этапе реализации стратегии, когда формируется целеполагание и разрабатываются прогнозы, планы и программы социально-экономического развития на феде

ГЛАВА 1

ральном и региональных уровнях. Как видно из этого определения, в деятельности 
по стратегическому планированию фактически исключен комплексный процесс 
постоянного мониторинга и оценки хода реализации запланированных мероприятий, оказания управляющего воздействия на планы, программы и объект планирования, ориентированного на результат [19]. Вследствие такого подхода важнейший 
этап реализации запланированных мероприятий по выполнению стратегии практически выпал из поля зрения Федерального закона № 172-ФЗ, определяющего юридические особенности процесса стратегического планирования.
Эта особенность федерального законодательства привела к тому, что региональные стратегии оказались отключенными от бюджетного процесса, так как на этапе 
реализации утвержденных этими стратегиями задач уже действуют иные, полностью «погруженные» в бюджетную систему инструменты стратегического планирования в форме государственных программ, содержание которых определяется 
соответствующим порядком [10] и другими директивными документами Российской Федерации [3, 9].
Несмотря на то что и национальная стратегия, и государственные программы 
имеют одни и те же цели, заключающиеся в обеспечении устойчивого и сбалансированного социально-экономического развития, между ними существует лишь 
опосредованная связь:
 
— стратегия развития утверждает систему долгосрочных приоритетов, целей 
и задач государственного управления, но не включает в себя программные 
мероприятия, направленные на достижение упомянутых приоритетов, целей и задач;
 
— государственная программа, в свою очередь, содержит пакет планируемых 
программных мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, а также описывает инструменты 
государственной политики, которые по формальному признаку должны 
обеспечить достижение приоритетов и целей государственной политики, 
определенных в стратегии социально-экономического развития.

Из сравнения трактовок «стратегии социально-экономического развития» 
и «государственной программы» можно сделать удивительный вывод о том, 
что правовая связка «стратегия социально-экономического развития — государственная программа» может эффективно функционировать только при одном 
условии — когда и в стратегию, и в государственную программу «зашиты» единые 
приоритеты, цели и задачи. Однако в реальности это условие трудновыполнимо: 
если стратегии социально-экономического развития формируются ориентированными на долгосрочный горизонт планирования акторами, представляющими 
высший уровень федеральной и региональной власти, то государственные программы разрабатываются, как правило, отраслевыми лоббистами, ориентированными на краткосрочный горизонт планирования, поскольку запланированные 
мероприятия привязаны к конкретным ежегодным финансовым ресурсам, которые во что бы то ни стало нужно освоить. Отсюда и появляется расхождение между 
долгосрочными стратегическими целями и приоритетами, которые существуют 

СИСТЕМНО-СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ДЕЙСТВУЮЩИХ РЕГИОНАЛЬНЫХ СТРАТЕГИЙ

в стратегиях лишь как ориентиры, не подкрепленные финансовыми резервами, 
и теми краткосрочными задачами / целевыми показателями в государственных 
программах, которые расписаны по каждому году реализации с привязкой к предметным задачам, целевым показателям и индикаторам, ответственным исполнителям, срокам и к «живым» деньгам. 
Краткосрочный характер государственных программ, на первый взгляд, диссонирует с периодом действия этих программ (от 5 до 10–15 лет), однако при более внимательном рассмотрении можно убедиться в том, что содержание государственных программ корректируется фактически не менее одного-двух раз в год, 
исходя из уточнения стратегических документов как федерального, так и регионального уровня, а также вследствие изменения значимых внутренних и внешних 
факторов, поэтому формальное соответствие долгосрочному периоду действия 
нивелируется регулярным внесением в содержание государственных программ достижимых краткосрочных целевых показателей и индикаторов.
Поскольку между стратегиями социально-экономического развития и государственными программами отсутствует целевое единство, финансовая связь 
и правовая преемственность, уровень значимости стратегий в федеральной 
и регио нальной социально-политической системе резко снижается, вследствие 
чего ведущие акторы преимущественно фокусируют свое внимание на выборе сценариев своего участия в рамках государственных программ.
На региональном уровне, ввиду упомянутых особенностей стратегий социально-экономического развития, интерес к их разработке мог бы вообще «обнулиться», 
если бы не требование федерального центра по наличию региональных стратегий 
как формального основания для получения регионами трансфертов из федерального бюджета. Поэтому региональные стратегии являются в своем большинстве бюрократическими документами, не мобилизующими региональную власть и общество 
на системную деятельность по достижению таких общественно-политических целей, как расширение пространства свободы, укрепление институтов демократии, 
местного самоуправления, структуры гражданского общества; концентрация всех 
ресурсов для создания современной комфортной среды для жизни; снижение уровня бедности и повышение уровня благосостояния населения.
По сути, стратегическое планирование в регионах находится в архаичном состоянии, фактически региональная власть делегировала полномочия 
по формированию своего перспективного целеполагания федеральному центру 
как по социально-политическому, так и по финансово-экономическому дизайну 
своего регионального будущего. В отсутствие понимания образа будущего региона 
в долгосрочной перспективе как объединяющей цели для всех региональных акторов текущая деятельность региональных руководителей в основном направлена 
на реализацию отраслевых государственных программ и региональных проектов, 
находящихся к тому же под наблюдением со стороны исполнительных органов федеральной власти, что приводит к разрыву единого регионального экономического пространства, снижению самостоятельности регионов, повышает зависимость 
регионов от получения федеральных трансфертов. Подобная централизация имеет еще одну негативную сторону: поощрение региональной пассивности отбивает 

ГЛАВА 1

желание у активных граждан проявлять свои лидерские качества и направлять все 
силы на созидательную эффективную работу.
Поэтому ключевыми задачами, которые участники научно-исследовательского коллектива поставили перед собой, стали оценка роли и уровня влияния общественно-политических факторов на эффективное решение проблем социально-экономического развития регионов, выявление сложившегося в реальности 
целеполагания исполнительных систем регионального стратегического управления, анализ системных дефектов региональных механизмов преодоления ключевых политико-экономических проблем и разработка рекомендаций, направленных на совершенствование региональных систем стратегического планирования.
Однако до анализа политических факторов, влияющих на эффективность 
социально-экономического развития регионов, необходимо было оценить, а насколько действующие сегодня региональные стратегии и другие документы регионального стратегического планирования соответствуют национальным целям 
и приоритетам России.
Предварительный анализ региональных документов стратегического планирования, проведенный через полтора года после утверждения Указа № 204, показал, что количество показателей, утвержденных в рамках региональных стратегий, 
как правило, ограничивалось 20–35 единицами по стратегическим направлениям развития регионов, в то время как Указом № 204 и Указом № 193 установлено 
180 показателей/задач, подлежащих исполнению. Не указанные в региональных 
стратегиях показатели/задачи были в том или ином виде «зашиты» региональными властями в соответствующие региональные государственные программы и проекты, что затрудняло выявление точек соприкосновения региональных стратегий 
и национальных целей и приоритетов. Большая часть текста региональных стратегий оказалась посвящена отчетам о проделанной региональными властями работе до момента утверждения данной стратегии, а не аргументации выбора региональных стратегических задач и целевых показателей, обоснование которых в ряде 
стратегий либо было излишне детализировано, либо, наоборот, вообще отсутствовало. Например, некоторые исследования отметили, что около 75% действующих 
региональных стратегий имеют весьма низкое качество, они не увязаны с национальными трендами развития экономики, отсутствуют новые механизмы развития 
регионов, в стратегиях не предусмотрены механизмы их реализации и т.д. [27]. 
Хотя оценка качества региональных стратегий и их соответствия методическим рекомендациям [2] не входила в перечень задач нашего исследования, тем 
не менее приходится констатировать, что за редким исключением уровень адекватности положений большинства исследованных действующих региональных 
стратегий находится в резко негативной дисгармонии с современными представлениями о стратегическом документе, который должен мобилизовать власть, 
бизнес и общество на интенсивную, целеустремленную и солидарную работу 
по  повышению благосостояния людей. С уверенностью можно заявить, что в регионах реально существует явное и неявное расхождение между федеральными 
и региональными трактовками задач/показателей, которыми можно описать будущий целевой образ региона.