Эффективность управления социально-экономическим развитием административно-территориальных образований

Москва

ИНФРА-М

2021

Под редакцией доктора экономических наук, профессора В.И. Терехина

ЭФФЕКТИВНОСТЬ УПРАВЛЕНИЯ
ЭФФЕКТИВНОСТЬ УПРАВЛЕНИЯ 

СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ 

РАЗВИТИЕМ АДМИНИСТРАТИВНОРАЗВИТИЕМ АДМИНИСТРАТИВНО
ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ
ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ 

ОБРАЗОВАНИЙ
ОБРАЗОВАНИЙ

ÌÎÍÎÃÐÀÔÈß
ÌÎÍÎÃÐÀÔÈß

Эффективность управления социально-экономическим разви
тием административно-территориальных образований : монография / под ред. д-ра экон. наук, проф. В.И. Терехина. — Москва : ИНФРА-М, 
2021. – 315 с. — (Научная мысль).

ISBN 978-5-16-006444-4 (print)
ISBN 978-5-16-101206-2 (online)

Исследованы методы оценки уровня и потенциала социально-экономи
ческого развития административно-территориальных образований страны 
(регионов и муниципальных образований) как ключевого элемента регионального управления. Обоснованы методы и предложен инструментарий 
повышения объективности оценок. Разработан метод определения результативности управления территориями. Выводы и предложения апробированы 
на примере регионов и районных муниципальных образований ЦФО.

Для  руководителей территориальных органов управления, специали
стов, занимающихся проблемами территориального управления, студентов 
и преподавателей вузов. 

УДК 65(075.4)

ББК 65.290

УДК 65(075.4)
ББК 65.290
 
Э94

© Коллектив авторов, 2013

ISBN 978-5-16-006444-4 (print)
ISBN 978-5-16-101206-2 (online)

Э94

К о л л е к т и в  а в т о р о в:

И.В. Дуканова, Т.Н. Морозова, О.П. Суковатова, В.И. Терехин, 
Л.А. Чернобродова

Р е ц е н з е н т ы:

д-р экон. наук, проф., заслуженный деятель науки РФ В.П. Грузинов;
д-р экон. наук, проф., зав. кафедрой экономической теории и социологии 
Донского государственного аграрного университета Н.В. Сапрыкина

Подписано в печать 14.01.2021.

Формат 60×90/16. Печать цифровая. Бумага офсетная.

Гарнитура Newton. Усл. печ. л. 19,69.

ППТ12.  Заказ  № 00000

ТК 410850-1238775-251212

ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М»

127214, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1.

Тел.: (495) 280-15-96, 280-33-86.     Факс: (495) 280-36-29.
E-mail: books@infra-m.ru                 http://www.infra-m.ru

ФЗ 

№ 436-ФЗ

Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1

Отпечатано в типографии ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М»

127214, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1

Тел.: (495) 280-15-96, 280-33-86. Факс: (495) 280-36-29

ВВЕДЕНИЕ

Общепризнано, что эффективность социально-экономического разви
тия общества непосредственно зависит от качества управления. Авторы 
разделяют позицию ученых и хозяйственников, считающих целесообразным усиление роли количественных оценок целей и результатов управления развитием. Положение о том, что эффективно управлять можно только тем, что может быть измерено, аксиоматично.  Необходимость объективизации количественных оценок развития возрастает  в связи с тем, что 
уровни социально-экономического развития различных территорий страны в настоящее время значительно различаются. Отдельные регионы 
страны находятся еще на стадии незрелого индустриального и даже доиндустриального общества, в других активно развиваются признаки постиндустриального общества.

Фрагментарность – основное препятствие социально-экономического 

развития страны. «Институциональные механизмы обеспечения сбалансированного развития отдельных подсистем – как рыночные, так и административные, пока недостаточно эффективны. Фрагментарность экономики ограничивает конкуренцию и провоцирует инфляцию»1. Концепция 
«полюсов роста», как локомотивов экономической динамики страны, неприменима для фрагментарной экономики. 

Проблемы развития регионов России обусловлены  не только общей со
циально-экономической ситуацией, но и неэффективностью региональной 
политики, неадекватностью региональной законодательной и регулирующей 
базы, пассивным ожиданием региональными властями федеральной помощи 
и другими негативными явлениями. В Концепции долгосрочного  социально-экономического развития РФ до 2020 года2 обеспечение сбалансированного социально-экономического развития регионов рассматривается 
как один из целевых ориентиров социально-экономического развития 
Российской Федерации. В этих условиях для придания динамизма развитию социума необходимы существенные изменения в системе государственного управления развитием территорий, прежде всего, формирование 
целевых функций и показателей результативности  управления, которые 
способствовали бы снижению уровня фрагментарности. Поэтому количественная оценка уровня и динамики социально-экономического развития 
отдельных территорий на основе системы критериев и показателей и 
управление этим процессом представляется ключевым условием ускорения развития страны.

Совершенствование управления социально-экономическим развитием 

требует, прежде всего, формирования целей и приоритетов развития территориальных образований, соответствующих системе целей развития 

1 Мезоэкономика развития / Под ред. чл.-корр. РАН Г.Б. Клейнера; ЦЭМИ 

РАН. – М.: Наука, 2011, С. 33. 

2 Официальный сайт Министерства экономического развития Российской Фе
дерации: www.economy.gov.ru. 

страны. Высшими целями развития страны в соответствии с направлениями стратегического развития до 2020 года признаны: 

1) повышение качества жизни населения;
2) обеспечение безопасности страны;
3) обеспечение устойчивых темпов экономического развития;
4) создание потенциала для будущего социально-экономического раз
вития.

На уровне административно-территориальных образований страны 

эти цели трансформируются в цели и ограничения роста уровня и потенциала развития. При этом обеспечивается учет специфических приоритетов отдельных территорий, увязка целей и компетенций органов управления. Что же касается цели обеспечения безопасности страны, то на уровне 
территорий проблема должна рассматриваться как формирование и обеспечение социально-экономической и экологической безопасности3. 

Теория и практика реализации государственной региональной поли
тики показали, что объективная количественная оценка уровня и потенциала развития расширяет области их эффективного использования, способствует повышению эффективности управления. Но оценки этих показателей в нормативно-правовых актах4 как проектах изменения институциональной среды носят в настоящее время, преимущественно, качественный характер, а рекомендации научного сообщества и региональные 
методики обладают значительным потенциалом роста объективности. В 
частности, многоаспектность результатов деятельности органов управления приводит к необходимости  использования совокупности формируемых экспертами натуральных показателей, сопоставляемых на основе 
экспертно определенных показателей значимости, или принимаемых равнозначными. Это наиболее распространенный способ, более приемлемые 
способы в теории эффективности не разработаны. Но многомерность 
оценок эффективности государственного управления формирует ряд методических задач, решение которых теоретически обосновано, практически реализуемо, но не применяемо. В настоящей работе решение этих 
задач рассматривается применительно к  нормативно-правовым актам по 
оценке уровня социально-экономического развития административнотерриториальных образований как базовой характеристики результатов 
их развития.  

Несовершенство методов оценки уровней развития в методиках, в том 

числе официальных, является одной из причин необъективности оценок 
результативности управления развитием. Для оценки результативности 

3 Мезоэкономика развития / Под ред. чл.-корр. РАН Г.Б. Клейнера; ЦЭМИ 

РАН. – М.: Наука, 2011 (Экономическая наука современной России), с. 33. 

4 Например, 1) методика, разработанная в соответствии с Указом Президента 

РФ №607 от 28 апреля 2008 года «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», и 
утвержденная Распоряжением Правительства РФ №1313-р от 11 сентября 2008 г.; 
2) Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. №825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти  субъектов Российской Федерации» и 
др.

используются показатели эффективности (экономической, социальной, 
общественной и др.), результативности, производительности и др. Разработанные для оценки эффективности управления бизнесом критерии эффективности (рентабельность собственного капитала, стоимость бизнеса 
и др.) в управлении социально-экономическим развитием административно-территориальных образований еще не нашли применения, хотя 
авторы считают возможным использование этих подходов.  В оценках 
эффективности и качества управления до настоящего времени распространена подмена объектов оценки: результаты развития территории считаются результатами управления территорией.

Цель настоящей работы состоит в развитии, повышении объективно
сти методов количественной оценки уровня развития и потенциала социально-экономического развития  административно-территориальных образований России и разработке на их основе методов определения качества и эффективности  деятельности региональных и муниципальных органов власти по управлению  этим процессом.

Термин «развитие» употребляется в различных словосочетаниях: эко
номическое развитие, социально-экономическое развитие, развитие экономики России (или другой страны), развитие региона, города и др. В каждом 
случае под развитием обычно подразумевается любое прогрессивное изменение, прежде всего, в экономической сфере. Если изменение количественное, говорят об экономическом росте и (или) развитии. В настоящей работе 
рассматривается социально-экономическое развитие административнотерриториальных образований страны, выражающееся в системных изменениях их отдельных элементов. К таким изменениям относятся изменения 
качества жизни населения, изменения экономической основы социального 
развития, включая  изменения (расширение) содержания развития, приобретение экономической системой новых характеристик и т.п.

В работе содержится:
- во-первых,  анализ представительной выборки работ, в которых рас
сматриваются вопросы формирования показателей развития (преимущественно уровня и потенциала) административно-территориальных образований России и зарубежных стран; 

- во-вторых, доведенные до уровня практического использования 

предложения авторов по повышению объективности оценок развития 
территориальных образований. Предложения включают: развитие традиционных методов оценки, расширение состава показателей оценки уровня 
развития путем включения в него характеристик стабильности развития;

- в-третьих, предложения по способам оценки результатов деятельно
сти органов управления административно-территориальных образований. 
Эти вопросы представляются авторам наиболее актуальными в связи с 
недостаточностью их проработанности в теории и субъективизмом практически выполняемых оценок.

Практические результаты, полученные по различным административ
но-территориальным образованиям, приведены только для пояснения 
предложенного методического инструментария, поскольку основаны на 
экспертных оценках, которые могут быть признаны необъективными. 

Результаты настоящего исследования могут быть использованы в

процессе разработки способов совершенствования нормативно-правовых
актов, регламентирующих оценки результатов социально-экономического
развития, управления развитием административно-территориальных образований страны как ключевого направления государственного управления территориями.

В работе подведены некоторые итоги работы группы преподавателей

и аспирантов кафедры государственного и муниципального управления
Рязанского государственного радиотехнического университета, выполненной в 2009-2011 годах. Авторами отдельных частей работы являются:

- И.В. Дуканова, к.э.н., ведущий специалист «Инжинирингового цен
тра Энерго» -    глава 5.

- Т.Н. Морозова – аспирант кафедры ГМУ и ЭТ РГРТУ – параграф 4

главы 2 и глава 4.

- О.П. Суковатова , к.э.н., доцент кафедры ГМУ и ЭТ РГРТУ - глава 2

и глава 3.

- В.И. Терехин, д.э.н., профессор РГРТУ и Академии ФСИН России
введение и глава 5.

- Л.А. Чернобродова, к.э.н., доцент кафедры ГМУ и ЭТ РГРТУ - гла
ва 1 и глава 6.

Авторы с благодарностью примут замечания и предложения читате
лей. Отзывы и предложения можно отправлять по адресу: 390005, г. Рязань, ул. Гагарина, д.59/1, РГРТУ, каф. Государственного и муниципального
управления
и
экономической
теории.
Электронный
адрес:

et@rsrey.ru

Глава 1. ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ КАК 

СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ СИСТЕМА 

1.1. ПРИНЦИПЫ ФОРМИРОВАНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ                

ОБРАЗОВАНИЙ

Проблемы оценки и планирования уровня развития территориальных 

образований предполагают, прежде всего, определение целей и принципов их образования. Далее мы рассматриваем территориальные образования как сложные социально-экономические непрерывно эволюционирующие системы, связанные с определенной территорией.

В отечественной и зарубежной литературе содержится множество оп
ределений социально-экономической системы. Основные из них приведены в таблице 1.1.

Таблица 1.1

Основные определения социально-экономической системы

Авторы, работы
Сущность понятия
Область 
применения

Ключевые 
понятия

И. Кант «Критика 
чистого разума»

Единство многообразных 
элементов, объединенных 
общим качеством, которое 
эту систему конституирует 
и определяет положение 
элементов системы 
относительно друг друга. 
Это качество образует 
тотальность — «множество, 
рассматриваемое как 
единство»

Философия науки

«Элементы», 
«единство»

Е. А. Ерохина 
«Теория 
экономического 
развития: 
системносинергетический 
подход» http://eklit.agava.ru/eroh/21.html

Совокупность объектов и 
процессов, называемых 
компонентами, 
взаимосвязанных и 
взаимодействующих между 
собой, которые образуют 
единое целое, обладающее 
свойствами, не присущими 
составляющим его 
компонентам, взятым в 
отдельности

Общая 
теория 
систем

«Объекты», «целое»

Г.А. Явлинский 
Социальноэкономическая 
система России и 
проблема ее 
модернизации. 
Дисс..дра.экон..наук: 
08.00.01 «Экономическая 
теория», 2005.

Совокупность и 
взаимодействие основных 
социальных, 
экономических и отчасти 
политических нормативноправовых институтов, с 
одной стороны, и их 
практического 
осуществления, а также 
неформальных институтов 
в контексте экономической 
реальности последних 
пятнадцати лет - с другой. 
Подразумевается, что 
указанная совокупность 
находится в динамике, а 
следовательно, ее 
неотъемлемой частью 
являются также движущие 
ею интересы и наиболее 
существенные ожидания

Выбор 
перспективных 
направлений 
мо
дернизации социальноэкономической 
системы 
страны

«Совокупность»

Ю.Е. Суслов 
Управление 
рациональностью 
социальноэкономических 
систем: элементы 
теории, 
методология и 
методы : дис. дра экон. наук: 
08.00.05 – СанктПетербург, 2005.

Особое состояние 
определенного и 
конкретного 
функционирования данного 
человеческого образования, 
которое дает новое 
синергетическое качество 
целого (качества жизни
данного СЭС) как итог 
взаимосодействия 
элементов данной 
общности - конкретных 
людей

Экономические 
и 

социальные отношениями 
людей

«Функционирование», 
«взаимодействие»

Т.А. Ванеева 
Метасистемный 
подход к оценке 
уровня развития 
региона. 

Целостность трех структур: 
блока социальных 
отношений, блока 
экономических 
взаимосвязей и блока 
экологических подсистем

«Биосоциоэкономический» 
подход на 
уровне 
региона

«Триединая» сущность, 
«целостность 
подсистем»

А.Г. Воронин, 
В.А. Лапин, А.Н. 
Широков. 
Основы 
управления 
муниципальным 
хозяйством. Издво: Моск. 
обществ. науч. 
фонд, 1997

Целостность, включающая
три составляющих: 

население (жители) + 

территория проживания + 
коллективные потребности 
(интересы) жителей

Самоуправляемая 
тер
риториальная социальноэкономическая 
система

«Целостность 
составляющих»

В.Н. Цыгичко 
Руководителю о 
принятии 
решений. - 2-е 
изд., испр. и 
доп. - 
М.: ИНФРА-М, 
1996

Любое социальноэкономическое 
образование, обладающее 
определенной свободой 
выбора форм деятельности 
и представляющее собой 
единую организационную 
структуру, элементы 
которой взаимосвязаны и 
совместно функционируют 
для достижения общих 
целей

Бизнес
«Единство», 
«взаимосвязь элементов»

Э.Р. Каримова 
Управление 
социальноэкономической 
системой 
муниципального 
образования// 
Региональная 
экономика: 
теория и 
практика. 2007. 
№7(46), с.78-82.

Любое социальноэкономическое 
образование, обладающее 
определенной свободой 
выбора формы 
деятельности и 
представляющее собой 
единую организационную 
структуру, элементы 
которой взаимосвязаны и 
совместно функционируют 
для достижения общей 
цели

Исследование муниципального образования

«элементы», «совместно 
функционируют»

Способ организации территориальных образований характеризует 

территориальное устройство страны. В России это такие территориальные образования, как федеральный округ, регион, район, субъект Федерации, муниципальное образование. 

Деление страны на территориальные образования (районирование) 

может быть проведено на основе множества принципов: национального, 
экономического, административного, географического. В соответствии с 
экономическим принципом территория рассматривается как часть народно-хозяйственного комплекса; национальный принцип означает учет исторически сложившегося национального состава населения; административный принцип определяется политическими факторами; географиче

ский – географическим местоположением территории. Сформировавшееся в настоящее время социально-экономическое и административнотерриториальное деление России представляет собой сложную по составу 
элементов и связей систему. Ее базовыми признаками территориальных 
образований являются целостность, комплексность, специализация, экономическая самостоятельность, управляемость. 

Особый интерес с позиций целей настоящей работы имеет реализация 

базовых 
принципов 
в 
общеэкономическом 
и 
административно
территориальном делении страны.

Общеэкономическое районирование определяют как объективно су
ществующую территориальную дифференциацию экономики страны в 
целях совершенствования территориального управления. В отечественной литературе типологию территориальных образований России осуществляют на основе принципов однородности и комплексности. На основе 
однородности выделяют зоны  и осуществляется зонирование, на основе 
комплексности выделяют комплексы, на основе сочетания этих двух признаков — районы5. Типология региональных образований расширяется 
при учете  различия системы территориального устройства Российской 
Федерации. Выделяются, например, зоны (экономические районы) Европейской  части, Сибири и Дальнего Востока с выделением подзон; 11 
крупных экономических районов; 83 региона (субъекта Федерации), 
сформированные на базе административно-территориального деления 
страны, включающего республики, национальные и автономные округа, 
края, области, города и административные районы; территориальнопроизводственные комплексы разных типов, сформированные внутри 
крупных экономических районов на базе уникальных природных ресурсов. 

Ключевым понятием общеэкономического районирования является 

«экономический район», который  рассматривается как «территориально 
и экономически целостная часть хозяйства страны, характеризующаяся 
своеобразием природных, исторических и экономических условий, а также исторически сложившейся специализацией хозяйства на основе территориального разделения труда, наличием внутрирайонных устойчивых и 
интенсивных хозяйственных связей»6. В основе экономических районов 
лежат территориально-хозяйственные системы, под которыми понимаются взаимосвязанные целостные образования центра и организуемой им 
территории, которая специализируется в территориальном разделении 
труда на производстве определенных видов общественно необходимой 
продукции или услуг7. 

5 Бусыгина И. Территориальный фактор в европейском сознании // Космопо
лит. 2007/2008. № 2.
6 Федеральные округа России. Региональная экономика: учебное пособие/ 

коллектив авторов; под ред. В.Г.Глушковой и Ю.А.Симагина. - 2-е изд., перераб. и 
доп. – М.:КНОРУС, 2011.- с.8.
7 Курнышев В. В. Региональная экономика. Основы теории и методы исследо
вания:  учебное пособие / В. В. Курнышев, В. Г. Глушкова. – М.:  КНОРУС, 2010, 
с.44.