Правовое регулирование обеспечения занятости населения

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ 
ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАНЯТОСТИ 
НАСЕЛЕНИЯ

Москва
ИНФРА-М
2018

Г. В. СУЛЕЙМАНОВА

Учебное пособие

 

Рекомендовано в качестве учебного пособия 
для студентов высших учебных заведений,
обучающихся по направлению подготовки 40.03.01 «Юриспруденция»
(квалификация (степень) «бакалавр»)

УДК 349.2(075.8)
ББК 60.7я73
 
С89

Сулейманова Г.В. 
Правовое регулирование обеспечения занятости населения : 
учеб. пособие / Г.В. Сулейманова. — М. : ИНФРА-М, 2018. — 
250 с. — (Высшее образование: Бакалавриат).

ISBN 978-5-16-004781-2

В учебном пособии рассматриваются вопросы занятости населения, правового регулирования увольнения работников, правового статуса безработного и организационно-правовые формы обеспечения 
занятости.
Для студентов юридических и экономических специальностей высших учебных заведений.

С89

УДК 349.2(075.8)
ББК 60.7я73 

© Сулейманова Г.В., 2011 
ISBN 978-5-16-004781-2

ФЗ 
№ 436-ФЗ
Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 11

Часть 1  
Понятие занятости и субъекты, 
обесПеЧивающие решение  
Проблемы занятости

Глава 1. 
Занятость и беЗработица: 
понятие и виды

1.1. 
 понятие и виды Занятости

Занятость принято рассматривать в двух аспектах: как экономическую и как правовую категорию.
С экономической точки зрения под занятостью традиционно понимают обще ственные отношения по поводу участия в общественно 
полезном труде на конкретном рабочем месте, непосредственное 
соединение трудовых ресурсов со средствами производства, рабочей 
силы с рабочим местом1.
Занятость как социально-экономическая категория, характеризующая различные формы участия трудоспособной части населения 
в общественно-полезной деятельности с получением соответствующих доходов, может быть измерена количественно и качественно. 
В связи с этим различают различные виды занятости.
Так, статья 5 Закона РФ «О занятости населения в Российской 
Федерации»2 закрепляет положение о том, что государство проводит 
политику содействия реализации прав граждан на полную, продуктивную и свободно избранную занятость.
Полная занятость характеризует такое состояние, при котором 
обеспечены работой все нуждающиеся в ней и желающие работать, 
что соответствует наличию сбалансированности между спросом и 
предложением рабочей силы. Эффективная (продуктивная) занятость 

1 
См.: Котляр А.Э., Кирпа И.Н. и др. Занятость населения: изучение и регули рование. М., 1983; Саруханов Э.Р. Проблемы занятости в период перехода к рынку. СПб., 1993; Гусарова А.Ф., Жадан И.Э. Экономические проблемы занятости. Саратов, 1996.
2 
Закон РФ от 19.04.1991 № 1032-1 «О занятости населения в Российской 
Федерации». // Ведомости Советов народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 18. Ст. 565. Далее — Закон, Закон о занятости.

характеризуется с двух точек зрения: с экономической — как наиболее рациональное использование человеческого ресурса и социальной — как наиболее полное соответствие интересам человека труда. 
Таким образом, если полная занятость отражает занятость с количественной стороны, то эффективная занятость — с качественной1.
В январе 1991 года Основы законодательства СССР и союзных 
республик о занятости населения2 признали как факт существование 
такой категории лиц, как безработные и дали первое определение 
занятости.
На сегодняшний день занятость как правовая категория определена в ст. 1 Закона о занятости, который дает следующее определение: занятость — это деятельность граждан, связанная с удовлетворением личных и общественных потребностей, не противоречащая 
законодательству Российской Федерации и приносящая, как правило, им заработок, трудовой доход.
В данном опре делении, по мнению некоторых авторов, сформулированы четыре признака за нятости: 1) ее активный, деятельный 
и целесообразный характер; 2) свободный характер; 3) легальность; 
4) доходность3.
Но чаще всего в специальной литературе при характеристике понятия «занятость» говорят о видах и формах занятости. Причем нередко формы отождествляются с видами. Единооб разного подхода 
здесь пока нет. Наряду с термином «формы заня тости» нередко 
встречаются и другие: «формы обеспечения заня тости», «организационные формы занятости», «специфические виды занятости» и др. 
Иногда они обо значают одни и те же явления. Как совершенно справедливо отмечал О.М. Медведев, это является следствием недостаточного внимания к разработке теоретических аспектов занято сти4. 
Условно все виды занятости общественно-полезной деятельностью в зависимости от целевой направленности и других оснований можно отнести к трем основным: трудовая, учебная, служебная. 
Некоторые авторы делят занятость на два вида: трудовая и нетрудовая. К нетрудовой занятости относится, во-первых, обучение, которое подразделяется на общеобразовательное, имеющее целью приобретение общих знаний, и профессиональное, направленное на 

1 
Слезингер Г.Э. Труд в условиях рыночной экономики. Учебное пособие. 
М., 1996. С. 52.
2 
Основы законодательства Союза ССР и республик о занятости населения. // 
Ведомости Советов народных депутатов и Верховного Совета СССР. 1991. 
№ 5. Ст. 111.
3 
Курс российского трудового права. Т. 2: Рынок труда и обеспечение занятости (правовые вопросы) / Под ред. С.П. Маврина, А.С. Пашкова, Е.Б. Хохлова. М., 2001. С. 326.
4 
Медведев О.М. Правовое регулирование обеспечения занятости населения. Учебное пособие. М., 1992. С. 12.

подготовку к конкретной профессиональной деятельности, а, вовторых, «учредительство» тех организаций, по отношению к кото рым 
учредитель приобретает имущественные права1.
Таким образом, в зависимости от содержания деятельности, «наполняющей» занятость, можно говорить о занятости в широком смысле, понимая под ней участие в любой социально значимой деятельности, независимо от ее формы, и о занятости в узком смысле, т.е. о 
занятости «трудовой», имеющей своим содержанием трудовую деятельность в ее традиционном понимании, связанном с экономическим харак тером труда2. В первом случае речь идет о любой деятельности, необходимость и полезность которой признается на данном 
этапе обществом, когда понятием занятости охватывается не только 
возмездная, доходная деятельность, но и труд «нетоварный», например, по воспитанию детей, уходу за нетрудоспособными в семье, 
ведению домашнего или личного подсобного хозяйства, обу чению, 
не направленному на подготовку к профессиональной дея тельности, 
и т.п.3 Эта деятельность направлена на удовлетворение личных и общественных интересов, и несмотря на то, что она не приносит доход, 
она не выходит за рамки определения занятости, данного в статье 1 
Закона о занятости. С учетом этих видов деятельности можно говорить о занятости в широком смысле.
Во втором случае (в узком смысле) содержанием за нятости выступает собственно труд либо подготовка к нему в форме профессионального обучения. Современное российское законодательство исходит из «трудового» характера занятости и потому относит к числу 
занятых лишь лиц, работающих (занима ющихся предпринимательской деятельностью или работающих по найму) и обучающихся очно 
в общеобразовательных и профессио нальных учебных заведениях. 
При этом временное отвлечение от такой деятельности без утраты 
правовой связи с рабочим (или учебным) местом не означает прекращения занятости.
Специфическим признаком всех этих форм «трудовой» занятости 
служит, как правило, включение времени выполнения работы в трудовой стаж, дающий право на пенсию, пособие и льготы, установленные в законодательстве для работающих4. 
Следует, однако, отметить, что правовой аспект понятие занятости имеет только в смысле статьи 2 Закона о занятости. В широком 
же и узком смыслах эта категория имеет только социальный, эконо
1 
Курс российского трудового права. Т. 2: Рынок труда и обеспечение занятости (правовые вопросы) / Под ред. С.П. Маврина, А.С. Пашкова 
Е.Б. Хохлова. М., 2001. С. 336.
2 
Там же. С. 325.
3 
Саруханов Э.Р. Проблемы занятости в период перехода к рынку. СПб. 1993.
4 
Пашков А.С. — В книге: Трудовое право России. СПб., 1994. С. 99.

мический характер, подчеркивая социальную значимость для общества рассматриваемых групп населения1.
Трудовая занятость — это занятость граждан в сфере общественного и личного труда в непротиворечащих законодательству формах, 
как направленная на получение заработка (трудового дохода) или 
иного вознаграждения, так и не имеющая такой цели2.
Таким образом, нужно различать как минимум два вида (подвида) 
трудовой занятости (в зависимости от ее цели). Первый вид трудовой 
занятости — это деятельность, направленная на получение заработка (дохода). Второй вид — деятельность, не преследующая цели получения заработка (дохода). Каждый из них имеет свои формы.  
В частности, основными формами второго вида являются: воспитание детей, уход за больным членом семьи, ведение домашнего хозяйства и др. Трудовая занятость первого вида — это есть занятость в 
сфере производства или в экономическом значении. Под ней следует понимать удовлетворение потребности трудоспособного населения в сфере общественного и личного труда в непротиворечащих 
законодательству формах и направленную на получение заработка 
(трудового дохода) или иного вознаграждения. Ее формы — это установленные законом (или во всяком случае не противоречащие ему) 
сферы приложения труда, показывающие где и как граждане реализуют право на труд. Ими, например, являются: работа по найму на 
предприятиях независимо от их вида, форм собственности и хозяйствования, ведение крестьянского (фермерского) хозяйства, членство в кооперативах, предпринимательская деятельность и др.
Анализ занятости как социально-экономической категории приводит некоторых авторов к выводу о существовании основной и 
вспомогательной форм занятости. Непосредственное участие в создании общественного продукта или национального дохода, обеспечивающего вос производство жизни общества в целом и каждого 
индивида в отдельности за счет оплаты его занятости в процессе совместного трудового воспроизводства жизни общества, называют 
основной формой занятости трудоспособного населения. Но основная 
форма занятости трудоспособного населения в материальном производстве и воспроизводстве жизни не могла существовать, если не 
было бы вспомогательной, инст рументальной формы занятости, 
опосредованно обеспечива ющей производство и воспроизводство 
материальной и духов ной жизни людей, создающей необходимые 
предпосылки для реализации основной формы занятости людей в 
сфере мате риального производства. Эти предпосылки создаются в 
сфе рах образования, здравоохранения, науки, культуры, полити ки, 

1 
Смирнов — С. 140
2 
Джиоев С.Х. Правовые проблемы содействия трудовой занятости. М., 
2006. С. 21.

морали, быта и физического развития людей. Такую заня тость называют вспомогательной или инструментальной формой занятости трудоспособного населения1.
Кроме того, различают виды занятости в зависимости от отношения к закону. Как видно из определения, содержащегося в Законе о 
занятости, любая деятельность граждан, связанная с удовлетворением личных и общественных потребностей и не противоречащая законодательству, признается легальной занятостью. Более того, незанятость граждан не может служить основанием для их привлечения 
к административной и иной ответственности. В этом и состоит, в 
частности, свобода личности и свобода выбора форм занятости2. 
Между тем можно предположить, что деятельность граждан, осуществляемая с нарушением действующего законодательства или прямо ему противоречащая, может быть охарактеризована как занятость 
незаконная или нелегальная. Здесь также возможна дальнейшая градация на виды (подвиды). Незаконная деятельность может быть прямо 
запрещена законом (преступления, предусмотренные УК РФ) или 
может быть деятельность сама по себе не противоречит законодательству, но осуществляется с нарушением закона — без надлежащей регистрации или без наличия специального разрешения (лицензии).
При этом критерию легальности должна отвечать как сама деятельность, являющаяся содержанием занятости, так и внешняя форма, или оформление, этой деятельности3. Однако российское законодательство подходит к этому в достаточной сте пени формально, 
практически не анализируя содержание самой деятельности при 
признании ее занятостью. Особенно наглядно это проявляется в отношении занятости в виде работы по найму, так как независимо от 
характера обязанностей, составля ющих трудовую функцию работника, он будет признан занятым с учетом только того, надлежаще ли 
оформлены его отношения с работодателем, т.е. заключен ли договор 
о труде. Не повлияет на признание работника занятым и незаконность деятельности рабо тодателя. И даже в том случае, когда элементом трудовой функции явятся действия, прямо запрещенные законом, и работник будет нести ответственность за их совершение, состояние занятости для него сохранится. По мнению авторов «Курса 
трудового права» такое положение следует признать оправданным, 
во-первых, в силу того, что подобная деятельность в период ее осуществления отвечает всем прочим признакам занятости, а, во-вто
1 
Боровик В.С., Ермакова Е.Е., Похвощев В.А. Занятость населения. Учебное пособие. Ростов-на-Дону, 2001. С. 44–45.
2 
Пашков А.С. — В книге: Трудовое право России. СПб., 1994. С. 99.
3 
Курс российского трудового права. Том 2. Курс российского трудового 
права. Т. 2: Рынок труда и обеспечение занятости (правовые вопросы) /
Под ред. С.П. Маврина, А.С. Пашкова, Е.Б. Хохлова. М., 2001. С. 331.

рых, распространение на работника в этот период статуса незанятого не соответствует социальному назначению за конодательства о 
занятости, ибо оно имеет целью прежде всего социальную защиту 
незанятых, в которой данный работник не нуждается1.
Что же касается внешней формы, т.е. оформления, занятости, то 
здесь ситуация иная. Деятельность, осуществляемая с наруше нием 
порядка оформления, — так называемая неформальная, или скрытая, 
занятость — не имеет правовой формы и поэтому не может быть предметом правового регулирования, хотя ее экономическое содержание 
и позволяет рассматривать ее в качестве варианта занятости. Поэтому 
и лица, ею занимающиеся, не могут быть признаны занятыми.
Занятость в теневой экономике широко распространена во многих странах (преимущественно в сельском хозяйстве, строитель стве 
и ремонте, туризме, сфере услуг); в России общий процесс расширения скрытых экономических отношений не мог не повлечь за собой 
расширения и незарегистрированной занятости. Переход части трудоспособного населения в безналоговую, «теневую» эко номику имеет не только экономические (возникновение параллель ной системы 
расчетов, недобор налогов, поступлений во внебюджетные фонды), 
но и социальные (полное отсутствие правовой защиты занятых в 
этой сфере граждан) последствия.
С переходом к рыночной экономике измерение числом людей 
становится недостаточным, учитывая возможности регулирования 
рабочего времени в интересах работодателя и работника. Поэтому 
единым измерителем может быть количество часов рабочего времени. Такой подход позволяет учитывать частичную или неполную занятость, а также вторичную занятость. Заслуживает внимания тот 
факт, что в США на одного экономически активного жителя приходится в среднем более двух занятий2. 
Опыт стран с развитой рыночной экономикой свидетельствует о 
том, что в некоторых случаях более приемлемой для отдельных категорий работников может быть неполная занятость, которая дает 
им возможность сочетать работу с семейными обязанностями, удовлетворить желание в повышении образовательного уровня или решить иные проблемы.
Между тем, в нашей стране в середине 90-х гг. прошлого века 
складывалась совершенно иная ситуация, когда отпуска без сохранения заработной платы и перевод работников на режим неполного 
рабочего времени осуществлялись по инициативе работодателя.  

1 
Курс российского трудового права. Том 2: Рынок труда и обеспечение 
занятости (правовые вопросы) / Под ред. С.П. Маврина, А.С. Пашкова, 
Е.Б. Хохлова. М., 2001. С. 332.
2 
Слезингер Г.Э.Труд в условиях рыночной экономики. Учебное пособие. 
М., 1996. С. 52.

В данном случае имела место вынужденная неполная занятость, которая навязывалась работникам помимо их воли. Аналогичная ситуация характерна и для нынешнего периода финансово-экономического кризиса.
Значительное распространение неполной занятости, задержки 
выплаты заработной платы, а также сложности с трудоустройством 
обусловили распространение в стране вторичной и неформальной 
занятости. По оценке Всероссийского центра изучения общественного мнения, в 1997 г. вторую работу имели около 8 млн человек (в 
1996 г. — 7 млн человек); численность занятых в неформальном секторе, для которых этот вид деятельности является единственным 
источником дохода, составила в 1997 г. около 7,5 млн человек1.
Существует еще и такая количественная характеристика занятости, как «сверхзанятость». Она также может быть доброволь ной и 
вынужденной. К вынужденной «сверхзанятости» относится, например, работа по совместительству, вызванная низким разме ром заработка по основному месту работы, а к добровольной — та же работа 
по совместительству, но в силу недозагрузки по основ ной работе и 
имеющихся в результате не только свободного времени, но и потребности в дополнительной реализации способности к труду2. Хотя в 
некоторых случаях так называемая «сверхзанятость» рассматривается как вторичная занятость (см выше).
В сегодняшних условиях из всех активных методов регулирования 
занятости временное трудоустройство граждан в первую очередь на 
общественные работы относится к числу приоритетных направлений 
содействия занятости населения.
Цель привлечения безработных и незанятых граждан к временной 
занятости или общественным работам состоит в оказании им материальной поддержки (в первую очередь безработным), сохранении 
мотивации к труду у длительно безработных граждан, приобретении 
трудовых навыков у молодежи, начинающей трудовую деятельность.
С этой целью необходимо создавать дополнительные рабочие 
места для временного трудоустройства граждан, если таковые отсутствуют у работодателя, в том числе с использованием средств местного бюджета.
Другим видом временного трудоустройства граждан должна стать 
организация временной занятости граждан по срочным трудовым 

1 
Постановление Правительства РФ от 24.07.1998 № 828 «О Федеральной 
целевой программе содействия занятости населения Российской Федерации на 1998–2000 годы» с последующими изменениями и дополнениями. // 
Собрание законодательства РФ. 1998. № 33. Ст. 4005. 
2 
Курс российского трудового права. Т. 2: Рынок труда и обеспечение 
занятости (правовые вопросы) /Под ред. С.П. Маврина, А.С. Пашкова, 
Е.Б. Хохлова. М., 2001. С. 335.

договорам с применением гибких (нетипичных) форм занятости населения (сезонные, вахтовые работы и другие).
Выделяют стандартную и нетипичную формы занятости)1. Стандартная (типичная или в этом смыс ле полная) занятость наемного 
работника характеризуется тре мя основными чертами: 1) работа у 
одного предпринимателя; 2) работа в производственном помещении 
работодателя; 3) стандартная нагрузка в течение дня, недели, года. 
Отсутствие какой-либо из перечисленных трех черт стан дартной занятости говорит о нетипичных или гибких фор мах занятости (это 
понятие связано с понятиями «гибкий рынок труда», чаще с внутренними рынками труда, а также вторичным рынком). Наиболее 
распространенными форма ми такого вида занятости являются частичная занятость, вре менная занятость, работа на дому. 
На пер вый взгляд, особенно в кризисных ситуациях или для 
опре деленных групп населения (женщин, имеющих детей, учащейся молодежи, пенсионеров, инвалидов, для вторичной заня тости), 
нетипичная занятость обладает преимуществами ин дивидуализации 
режима работы, объема трудовой нагрузки и даже структуры жизнедеятельности. Но с другой стороны, и это самое главное, абсолютно 
снижаются гарантии занято сти со стороны работодателей и государства, наконец, об щества. Если в 50–60-е гг. XX в. переход на нестандартные усло вия занятости носил, как правило, добровольный характер, то сегодня — это вынужденная по характеру форма занятости. И это общая и достаточно устойчивая тенденция для стран с 
различным уровнем развития рыночной экономики.
Частичная занятость является наиболее приближенной к стандартной форме трудоустройства и отличается только од ной чертой — 
неполной трудовой нагрузкой с точки зрения рабочего времени.
Временная занятость — это занятость а) на определенный срок 
(фиксированный срок трудового контракта); б) сезонная работа (договор на работу в течение определенного сезона); в) временная занятость через посредничество определенных фирм (командировочная занятость); г) случайная работа. Сле довательно, срок временной 
занятости колеблется от одного дня (поденная работа) до пяти лет2 
или до определенного установленного срока.
Нужно отметить, что в настоящее время в правовой науке не выработано единого подхода к пониманию нетипичной занятости. Например, И.Я. Киселев относил к таковой работу по срочным трудовым договорам, работу в режиме неполного рабочего времени, теле
1 
Боровик В.С., Ермакова Е.Е., Похвощев В.А. Занятость населения. Учебное пособие. Ростов-на-Дону, 2001. С. 54–55.
2 
Согласно ст. 58 ТК РФ срочные трудовые договоры заключаются на срок 
до 5 лет.