Местное самоуправление в современной России: становление и развитие. Историко-правовые аспекты

Местное самоуправление в современной России:
становление и развитие. Историкоправовые аспекты

Председателям Комитета Государственной Думы
по вопросам местного самоуправления —
Анатолию Яковлевичу Сливе,
Андрею Александровичу Полякову,
Владимиру Семеновичу Мокрому,
Вячеславу Степановичу Тимченко —
с благодарностью и надеждой

И. В. Бабичев, Б. В. Смирнов

НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2018

Местное
самоуправление
в современной России:
становление и развитие

Историкоправовые аспекты

УДК 352(470+571)(091)(094)"1980/2011"(035.3)
ББК 66.3(2Рос),124+67.400.7(2Рос)1
Б12

Сведения об авторах:

Игорь Викторович Бабичев — кандидат юридических наук, руководитель аппарата Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления;
Борис Владимирович Смирнов — эксперт Совета по местному
самоуправлению при Председателе Государственной Думы и Всероссийского совета местного самоуправления.

Бабичев И. В.
Б12
Местное самоуправление в современной России: становление и развитие. Историкоправовые аспекты : монография /
И. В. Бабичев, Б. В. Смирнов. — М. : Норма : ИНФРАМ,
2018. — 528 с.
ISBN 9785917682235 (Норма)
ISBN 9785160051369 (ИНФРАМ)

Книга представляет собой историкоправовой очерк возникновения и развития местного самоуправления в России с конца
1980х гг. до 2011 г. Авторы — непосредственные участники этого
процесса — не только детально анализируют обширный правовой
материал и научную литературу, но и показывают собственное видение становления этого сложного политикоправового явления.
В приложении дано описание попытки организации местного самоуправления правительством П. А. Столыпина.
Для специалистов в сфере местного самоуправления, муниципального и конституционного права, социологии и политологии,
руководителей и специалистов органов государственной власти и
органов местного самоуправления, научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов вузов, а также для всех интересующихся вопросами муниципального строительства в нашей
стране.

УДК 352(470+571)(091)(094)"1980/2011"(035.3)
ББК 66.3(2Рос),124+67.400.7(2Рос)1

ISBN 9785917682235 (Норма)
ISBN 9785160051369 (ИНФРАМ)
© Бабичев И. В., Смирнов Б. В., 2011

Принятые сокращения

БВС РФ — «Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации»
БК РФ — Бюджетный кодекс Российской Федерации
Ведомости (СССР, РСФСР, РФ) — «Ведомости Верховного Совета (СССР, РСФСР)»; «Ведомости Съезда народных депутатов и
Верховного Совета (СССР, РСФСР, РФ)»
ВКС РФ — «Вестник Конституционного Суда Российской Федерации»
ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации
ГПК РФ (РСФСР) — Гражданский процессуальный кодекс
Российской Федерации (РСФСР)
ГсК РФ — Градостроительный кодекс Российской Федерации
ЖК РФ — Жилищный кодекс Российской Федерации
ЗАТО — закрытое административнотерриториальное образование
ЗК РФ — Земельный кодекс Российской Федерации
КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации
РГ — «Российская газета»
САПП РФ — «Собрание актов Президента и Правительства
Российской Федерации»
СЗ РФ — «Собрание законодательства Российской Федерации»
СП (СССР, РСФСР, РФ) — «Собрание постановлений Правительства (СССР, РСФСР, РФ)»

Предисловие

Проблема местного самоуправления — одна из довольно важных и непростых проблем публичного управления нашего времени. Предпосылкой развития местного самоуправления послужила
все более четко осознаваемая государственной властью в конце
1980х — начале 1990х гг. экономическая невозможность эффективно обеспечивать социальные гарантии населению при жестко
централизованном управлении. Потребность постепенной передачи решения социальных вопросов на усмотрение местных органов
власти стала очевидной в связи с полномасштабным политическим и экономическим кризисом, приведшим к разрушению
СССР и партийносоветской системы управления государством.
И хотя само правовое понятие «местное самоуправление» было
закреплено еще в Конституции СССР в декабре 1990 г., споры о
его содержании не прекращаются до настоящего времени.
Сегодня, вероятно, можно говорить о различных моделях местного, т. е. территориального, самоуправления, существующих в
современном мире, предусматривающих разные способы и степени взаимопроникновения и взаимодействия с организациями
корпоративного самоуправления, с одной стороны, и государством — с другой.
С начала 1990х гг. мы осваиваем на практике и интегрируем в
российскую правовую систему европейскую модель местного самоуправления, которая складывалась в Европе на протяжении веков в борьбе городов с центральной королевской и региональной
феодальной властью за автономное самоуправление. Принципы
этой модели закреплены в Европейской хартии местного самоуправления, к которой Россия присоединилась в 1998 г., хотя на
практике на принципы этой Хартии ориентировались разработчики Конституции РФ 1993 г. и Федерального закона от 28 августа
1995 г. № 154ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации». Влияние Хартии ощущается и в более ранних законодательных актах — в Законе
РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР»
и даже в Законе СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», с которого,

по мнению многих исследователей, и началось становление местного самоуправления в нашей стране по европейской модели.
Следует сказать, что авторы настоящей работы в целом разделяют те черты и принципы, модели местного самоуправления, которые определены Европейской хартией местного самоуправления и Конституцией РФ. Европа создавала местное самоуправление, правовые принципы которого закреплены в Хартии, не одно
столетие для комфортной жизни своих граждан и для устойчивости своих государств. Этот опыт стоит перенимать, разумеется
адаптируя его к российской реальности.
Сегодня уже можно однозначно сказать, что формирование
системы местного самоуправления в России и ее правовых основ в
рамках упомянутой модели осуществляется непоследовательно,
более того — противоречиво. Конституция РФ определяет местное
самоуправление как форму народовластия, составляющую одну из
основ конституционного строя, как элемент государственного устройства, как самостоятельный уровень осуществления народом
публичной власти в государстве. Казалось бы, все ясно. Остается
только развить положения Конституции путем принятия необходимых законов. Однако создать качественную и эффективную
правовую систему местного самоуправления, соответствующую
Конституции, на практике оказалось весьма непросто. Причин тому много. Это и отсутствие у законодателя четкого представления
о сущности, целях и задачах местного самоуправления, а равно по
литической воли у руководства страны на разных этапах ее развития за последние два десятилетия на осуществление реальной децентрализации властных полномочий и материальнофинансовых
ресурсов, и противодействие региональных руководителей, не желающих выпускать из своих рук властные полномочия по управлению городами и районами и тем более делиться ресурсами.
До сих пор негативно сказываются на местном самоуправлении
как последствия искусственного возвеличивания роли Советов
народных депутатов в эпоху социализма, так и ложь о них в постсоветский период. Кризис верховной власти осенью 1993 г., ликвидация Верховного Совета РСФСР, а затем и всей системы Советов народных депутатов, стремительная и резкая дифференциация
доходов населения и снижение при этом социальных гарантий государства сильно травмировали общество. Проблемы, возникшие
во взаимоотношениях власти с собственным народом в эти годы,
еще долго будут давать о себе знать. Один из наиболее действенных методов врачевания этих ран — развитие местного самоуправления в стране как реального территориального народовластия.

Предисловие
7

Специалисты и практики хорошо знают, как интенсивно эволюционировали взгляды на местное самоуправление среди правящего класса в 1990—1996 гг. Нельзя не признать, что теоретики
в области государственного строительства оказались не подготовлены к решению тех вопросов по созданию местного самоуправления, которые были поставлены политическим процессом в
1990—1991 гг. Принятие законов «Об общих началах местного
самоуправления и местного хозяйства в СССР» и «О местном самоуправлении в РСФСР» показало, что уровень разработки теоретических проблем местного самоуправления не соответствовал
возросшим требованиям практики.
Актуальность научных исследований в сфере местного самоуправления и муниципального права стала еще очевиднее в ходе
работы над проектами новой конституции России и федерального
закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Местному самоуправлению и муниципальному праву в России
посвящены целый ряд монографий и диссертаций, огромное количество статей, однако понастоящему глубоких и содержатель
ных, значимых для развития местного самоуправления работ не
так уж много. Теория еще только начинает во всей полноте исследовать очередную попытку становления и развития российского
местного самоуправления. Авторы согласны с Ю. А. Песковым,
который констатирует, что «при всем обилии работ по данной
проблематике было бы преждевременно говорить о том, что на эти
и многие, связанные с ними, вопросы в отечественной политической науке уже получены исчерпывающие ответы. Более того, нет
единого мнения по поводу основных институтов местного самоуправления и органов государственного управления на местах. Остается не в полной мере раскрытым вопрос о соотношении трех
уровней политического управления страны — федерального, субъектного и местного, о характере их взаимоотношений, разграничении между ними полномочий и функций»1.
Казалось бы, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации», создатели которого имели 10летний опыт участия в правовом и практическом становлении муниципальной власти, должен был наконец внести ясность в вопросы,
касающиеся правовой природы местного самоуправления, его ос8
Предисловие

1 Песков Ю. А. Сравнительный анализ опыта местного самоуправления в странах Запада и России: автореф. дис. ... канд. полит. наук. М., 2001. С. 2.

нов, понятий и принципов организации. Однако в полной мере
этого не произошло.
Попрежнему приходится констатировать наличие существенных разногласий и дискуссий по ключевым вопросам конституционной модели местного самоуправления: об объеме и о порядке
разграничения полномочий и публичной собственности по уровням публичной власти и в связи с этим о степени и пределах самостоятельности местного самоуправления в системе публичной власти; о финансовых основах местного самоуправления; о природе
публичной собственности вообще и муниципальной собственности как ее формы; о роли и месте муниципальной собственности в
комплексном социальноэкономическом развитии муниципальных образований; о соотношении в местном самоуправлении
принципов разделения властей; об уровнях и о моделях территориальной организации местной власти; о полномочиях муниципального образования по комплексному и устойчивому развитию своей
территории; о пределах контроля за местным самоуправлением со
стороны органов государственной власти и т. д.
Зарубежный опыт свидетельствует о длительности становления
института местного самоуправления, тесно связанного с развитием других институтов государства. В российском общественном и
политическом сознании медленно пробивает себе путь признание
за институтом местного самоуправления роли самостоятельной
структуры территориальнопубличного управления, прежде всего
отличающейся организационной автономией от государственных
структур, но при этом тесно взаимодействующей с ними по вопросам комплексного развития территории муниципального образования и оставляющей за собой право играть ключевую роль в решении жизненно важных вопросов совместного проживания жителей.
Инструментально институт местного самоуправления позволяет
наиболее эффективно решать вопросы местного значения, использовать местные ресурсы, реализовывать отдельные государственные полномочия, обеспечивать социальнополитическую стабильность на конкретной территории муниципалитета, а следовательно, и на территории всего государства. Однако дальнейшее
развитие этого института возможно лишь при условии системного
подхода к анализу давно уже длящихся реформ местного самоуправления, развития теоретического понимания их сути, понимания истинных места и роли местного самоуправления в системе государственного управления, а главное — при должным образом направленной политической воле.

Предисловие
9

Сегодня, когда в российском обществе, несмотря на последствия мирового экономического кризиса, наблюдается относительная политическая стабильность, появилась возможность реально
оценить, как формируется местное самоуправление на практике,
какие законы работают, а какие были отвергнуты жизнью, какие
идеи муниципальной науки подтвердились, а какие нуждаются в
переосмыслении, оценить степень участия граждан в осуществлении местной власти, эффективность использования на муниципальном уровне тех или иных форм непосредственного народовластия.
Настоящая монография представляет собой попытку авторов
на основе собственного опыта работы в органах местного самоуправления, опыта законопроектной деятельности в этой области,
теоретических разработок системно осмыслить основные этапы
развития законодательства Союза ССР и РСФСР о местных Советах народных депутатов в период возникновения в них идей самоуправления, федерального законодательства и законодательства
субъектов РФ о местном самоуправлении, предпосылки, цели, содержание и перспективы целой серии реформ в данной сфере, понять взаимосвязь принимаемых законодательных актов с практикой осуществления местного самоуправления в современной России.
Авторы представляют исследования — своего рода правовую
историю современной системы местного самоуправления России,
начавшей складываться в ходе реформ в конце 80х — в 90е гг.
ХХ в. и в первое десятилетие XXI в., не ставя своей задачей проведение системного анализа практики развития местного самоуправления и замещающих его форм публичного управления. В то
же время они не могли полностью обойти стороной состояние
местного самоуправления и мнения об этом муниципального сообщества, складывающиеся в результате применения законодательства о местном самоуправлении на том или ином этапе его
очередной реформы.
Интерес авторов к указанной проблематике вызван еще и тем,
что переход местного самоуправления в России от одной модели
организации к другой в условиях многолетнего кризиса политической и экономической систем общества и государства предоставляет редкую возможность для изучения не только этого уровня
публичной власти, но и взаимоотношений власти, как местной,
так и государственной, а также общества в период их реформирования.

10
Предисловие