Муниципальное право

В.С. ЧЕТВЕРИКОВ 

Москва
РИОР

ИНФРА-М

МУНИЦИПАЛЬНОЕ 

ПРАВО

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

Шестое издание

УДК 342.55(075.8)
ББК 67.401я73
 
Ч52

ISBN 978-5-369-01436-3 (РИОР)
ISBN 978-5-16-011017-2 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-103074-5 (ИНФРА-М, online)

УДК 342.55(075.8)
ББК 67.401я73

© Четвериков В.С.

Четвериков В.С. 

Муниципальное право : учеб. пособие / В.С. Четвериков. — 

6-е изд. — М.: РИОР: ИНФРА-М, 2019. — 208 с. — (ВО: Бакалавриат). — DOI: https://doi.org/10.12737/10432

Учебное пособие подготовлено в соответствии с государственным 

образовательным стандартом и учебной программой по курсу «Муниципальное право» на основе действующего законодательства о муниципальном (местном) самоуправлении с учетом современного уровня 
знаний по организации и правовому регулированию отношений в сфере 
отечественного местного самоуправления, а также зарубежного опыта. 
В учебном пособии рассматриваются основные понятия, положения, 
категории, институты муниципального права.

Пособие предназначено для подготовки к сдаче зачетов и экзаменов 

студентам юридических вузов и факультетов, абитуриентам, а также будет 
полезно для аспирантов и преподавателей, ведущих этот курс, муниципальных 
служащих и лиц, самостоятельно изучающих эту дисциплину. 

Ч52

Данная работа выполнена с использованием

Справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

ISBN 978-5-369-01436-3 (РИОР)
ISBN 978-5-16-011017-2 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-103074-5 (ИНФРА-М, online)

Учебное пособие подготовлено профессором кафедры 

правовых дисциплин юридического факультета 

НОУ ВПО «Московский институт иностранных языков» 
академиком Международной академии информатизации 

В.С. Четвериковым 

ФЗ 
№ 436-ФЗ
Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1

ВВЕДЕНИЕ

Местное (муниципальное) самоуправление (далее — 
МСУ) в Российской Федерации регламентируется Конституцией РФ, конституциями республик в составе РФ, ФКЗ и 
ФЗ, законами субъектов РФ и другими нормативно-правовыми актами. Общие принципы организации системы органов 
местного самоуправления в соответствии с п. «н» ст. 72 ч. 1 
Конституции РФ относятся к совместному ведению РФ и ее 
субъектов и регламентируются Федеральным законом от 
06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации 
местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — закон об общих принципах МСУ), Федеральным законом от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в 
Российской Федерации»1 и законами о местном самоуправлении, принятыми в соответствии с этим ФЗ субъектами РФ. 

1 
В указанные федеральные законы внесены существенные изменения 
(в ФЗ № 131-ФЗ — от 27.05.2014 г., а в ФЗ № 25-ФЗ — от 22.12.2014 г.), 
касающиеся правового статуса депутата представительного органа 
МСУ. Особенно важным является запрет близкого родства или 
свойства (сватья) между лицами, замещающими должности главы 
администрации МСУ, с иными муниципальными служащими, 
а также запрет на занятие ими предпринимательской или иной 
хозяйственной деятельностью, а также на открытие вкладов 
за рубежом. Подобный запрет следовало бы восстановить и 
для госслужащих категории «А», неправомерно изъятый из ФЗ 
от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной службе РФ» на том 
основании, что для этой категории должностных лиц будет принят 
отдельный ФЗ, который до сих пор не принят, а отношения в этой 
сфере регулируются указами президента России, что далеко не 
идентично.
За рубежом такое совместительство в развитых странах запрещено, но, к сожалению, есть и отрицательные примеры: 
президент Украины П. Порошенко (олигарх). В этом случае, 
если власть объединяется с бизнесом, вообще невозможно даже 
в перспективе нормальное функционирование системы «власть — 
бизнес — граждане (общество)». Именно поэтому мы и имеем 
такую негативную демографию, так как власть, как говорят в 
народе, «использует нас бездумно, требует работу как с умных, 
а платит словно дуракам». Именно поэтому ежегодно из нашей 

В пределах, установленных Конституцией РФ и законодательством, органы МСУ осуществляют собственное нормативно-правовое регулирование, в том числе принимают 
положения (уставы) о местном самоуправлении на соответствующей территории, а также правовые акты о территориальном общественном самоуправлении населения, сельских 
сходах и собраниях. Эти нормативные акты также являются 
органической частью правовой системы местного самоуправления.
МСУ играет важную роль для формирования основ государственности и наиболее полно реализует идею приближения власти к носителю ее суверенитета и единственному источнику — многонациональному народу.
Становление и развитие местного самоуправления в России идет сложно и противоречиво. Процесс его развития 
сдерживается прежде всего социально-политическими и 
экономическими причинами, отсутствием необходимых 
профессиональных кадров, материально-технических условий, финансовой недостаточностью при реализации функций и задач местного самоуправления, сложностью взаимодействия органов местного самоуправления с органами власти субъектов РФ и с иными экономическими субъектами 
правоотношений.
Однако эти трудности постепенно преодолеваются, создается самостоятельная нормативно-правовая база местного 
самоуправления, формируется и укрепляется новая комплексная отрасль права — муниципальное право России. 

страны эмигрирует около миллиона человек (интеллигенции 
и специалистов), а их место замещают миллионы мигрантов. 
Результаты такой государственной политики трагичны. Особенно 
тревожным фактором это является в условиях международных 
санкций, когда основная тяжесть (повышение цен на продукты 
питания) ложится на социально не защищенных граждан России. 
Именно в этих условиях правильно законодательно запретили 
должностным лицам (руководителям) на уровне МСУ заниматься 
бизнесом, это надо сделать и для категории госслужащих 
категории «А», т.е. руководителей федерального и регионального 
уровня. Сокращение же на 10% зарплат и сокращение штатной 
численности федеральных и региональных служащих моральный эффект имеет, но реальную ситуацию мало меняет. Надо 
здесь руководствоваться девизом «быть», а не «казаться».

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

АПК РФ — Арбитражный процессуальный кодекс 
Российской Федерации.
ВВС (СССР, РСФСР, РФ) — Ведомости Верховного 
Совета, Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета.
ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации.
ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс 
Российской Федерации.
КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.
МСУ — муниципальное (местное) самоуправление.
МО — муниципальное образование.
ФКЗ — Федеральный конституционный закон (законы).
ФЗ — Федеральный закон (законы).
СЗ РФ — Собрание законодательства Российской 
Федерации.
САПП РФ — Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации.
ТК РФ — Таможенный кодекс Российской Федерации.
ТОСУ — территориальное общественное самоуправление.
УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации.
УПК РФ — Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации.
ФОИВ — федеральные органы исполнительной власти.

Тема 1
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО И ЕГО ОСОБЕННОСТИ 
КАК КОМПЛЕКСНОЙ ОТРАСЛИ ПРАВА 

1. 
ПОНЯТИЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

Любая дисциплина начинается с определения основных понятий, которые отражают качество тех или 
иных явлений и процессов в изучаемой отрасли права. 
Муниципальное право не является исключением из этого правила.
Определение — установление смысла незнакомого 
термина (слова) с помощью других уже осмысленных 
терминов (слов), позволяющих выявить его окончательный смысл. Важность определения любого государственно-правового явления заключается в том, что с помощью специфических признаков (черт), выраженных в 
определении, мы разграничиваем используемые понятия и правильно их применяем на практике. Без усвоения определения понятий невозможно вести обмен 
мнениями, научную дискуссию, а также читать специальную литературу по дисциплине. 
В определении обязательно должны быть выявлены 
специфические признаки рассматриваемого явления, 
которые отражают его содержание. При этом следует отличать определение понятие от определения представление. Представление обычно характеризует совокупность 
компонентов какого-то явления, не раскрывая их сущность. 
Сущность — это качественное содержание предмета, 
выражающееся в единстве всех его многообразных 
свойств и отношений. Сущность раскрывается в определении понятия. По своей сущности муниципальное пра

во как регулятор общественных отношений в целом не 
отличается от других отраслей права. Любая отрасль 
права всегда имеет свой предмет, а метод может «обслуживать» несколько отраслей права.
Например, представление о системе муниципального 
управления включает в себя совокупность таких компонентов, как субъект и объект управления, прямые и обратные связи между ними, наличие факторов внешней 
среды. 
Понятие же системы муниципального самоуправления 
должно включать в себя совокупность признаков, раскрывающих особенные (специфические) качественные 
черты системы муниципального управления как вида 
общественных отношений, позволяющих отличать ее 
(систему) качественно от других систем, например от 
системы государственного управления.
МСУ как выражение власти народа является одной 
из основ конституционного строя РФ.
При этом в сферу муниципального правового регулирования включены управленческие общественные отношения в процессе их практической, повседневной 
реализации на уровне муниципального образования (далее — МО).
Муниципальное образование — это городское поселение, сельское, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная 
территория, в пределах которой осуществляется МСУ, 
имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
От имени МО как особой административно-территориальной единицы согласно ст. 125 ГК РФ выступают 
органы МСУ, так как они своими действиями могут 
приобретать и осуществлять права и обязанности в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
Муниципальное право в правовой системе является 
комплексной отраслью права, регламентирующей уп

равленческие отношения по предметам ведения и в объеме полномочий органов МСУ, и как комплексная отрасль права тесно взаимосвязано с другими отраслями 
права. Общественные отношения, регулируемые муниципальными нормами, возникают при осуществлении 
вопросов местного значения в поселениях, муниципальных районах, городских округах и внутригородских МО 
в Москве и Санкт-Петербурге.
Традиционно все правовые отраслевые науки кроме 
своего предмета, объекта и метода (методов) имеют и 
свою совокупность правовых норм, регулирующих определенный круг общественных отношений. Это прежде 
всего относится к конституционному праву, административному, гражданскому, уголовному и др. Муниципальное право, как и многие комплексные отрасли права, например горное, лесное, водное, земельное и др., не имеет 
своих специфических норм права, а использует нормы 
права отраслевых наук. 
Кроме того, круг отношений, регулируемых правом в 
рамках дисциплины «Муниципальное право», более широкий, нежели понятие «право муниципального управления», которое отражает содержание регулирования 
управленческих отношений, реализуемых органами 
МСУ только в отношении субъектов права, не входящих 
в систему МСУ, расположенных на территории МО, например общественные объединения, коммерческие и 
некоммерческие организации и др.
Следует отличать понятия «предмет отрасли» и 
«предмет науки» муниципального права. Предмет отрасли — это управленческие отношения, регулируемые в 
основном нормами муниципального права, возникающими между публично-властными органами МСУ и 
безвластными физическими и юридическими лицами 
по вопросам местного значения в объеме компетенции 
органов МСУ. Предмет науки — это исследование законов и закономерностей в природе и обществе. Объект 
муниципального права по содержанию идентичен его 

предмету, т.е. это те же управленческие отношения, 
а точнее — поведение субъектов муниципального права 
в процессе осуществления управленческих отношений в 
сфере МСУ. 
Участниками (субъектами) муниципально-правовых отношений выступают, с одной стороны (публично-правовой), орган МСУ и уполномоченное должностное лицо 
МО, с другой — физические и юридические лица, проживающие или осуществляющие свою деятельность на основании местных норм права и законодательства в целом.
Традиционно отраслевым правом считается совокупность норм права, регулирующих однородные общественные отношения. Например, административное 
право как отрасль права регулирует специфические управленческие отношения в сфере деятельности органов 
исполнительной власти. Гражданское право регулирует 
имущественные отношения и связанные с ними личные 
неимущественные отношения, право собственности и 
другие вещные права.
 Общественные же отношения, возникающие между 
гражданами, юридическими лицами, гражданами и органом МСУ и их должностными лицами и другими юридическими лицами на территории МСУ, регламентируются различными нормами — конституционного права, 
гражданского, административного, уголовного права и 
нормами других отраслей права. Нормы муниципальной 
отрасли взаимодействуют с нормами других отраслей 
права: например, нормы муниципального права можно 
встретить в различных по содержанию и направленности ФЗ и Конституции РФ.
Муниципальное право как комплексная отрасль права в своей совокупности правовых норм, регулирующих 
ее специфические отношения в деятельности МСУ, не 
имеет, а использует правовые нормы других отраслей 
права. Особое значение для муниципального права имеет 
административное право. Нормы последнего не только 

регламентируют правовой статус органов МСУ и их должностных лиц, но также регулируют управленческие отношения, осуществляемые в МО, и осуществляют правоохранительные функции.
Методами воздействия муниципального права являются: общие методы убеждения и принуждения, экономические и социально-психологические методы, методы 
согласования и административных договоров и др.

2. 
ИСТОЧНИКИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

Под источниками муниципального права понимаются различные формы их законодательного и иного 
правового выражения. Эти законодательные и иные 
правовые акты регламентируют, регулируют и охраняют 
управленческие общественные отношения в процессе 
управленческой деятельности органов МСУ и их должностных лиц.
Источники муниципального права: 
 
• Конституция РФ, ФКЗ, ФЗ и конституции республик в составе России, уставы и законы субъектов 
РФ;
 
• постановления палат Федерального Собрания, постановления органов представительной власти субъектов РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, аналогичные акты на уровне субъектов 
РФ;
 
• акты федеральных органов исполнительной власти 
(далее – ФОИВ) и аналогичных органов субъектов 
РФ;
 
• устав муниципального образования;
 
• решения представительных и исполнительных органов МСУ и их уполномоченных должностных лиц.
Источники муниципального права практически не 
систематизированы и не кодифицированы, что создает 
проблемы своевременного и качественного их применения в рамках законности и эффективности регулирова