Учебник для вузов «Правоохранительные органы», Четвериков Виталий Стефанович, РИОР | Электронно-библиотечная система Znanium

ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ 
ОРГАНЫ

Москва
РИОР
ИНФРА-М

В.С. ЧЕТВЕРИКОВ

Рекомендовано в качестве учебника 
для студентов высших учебных заведений, 
обучающихся по направлению «Юриспруденция» 
(квалификация (степень) — бакалавр)

УЧЕБНИК

Третье издание

УДК 34.07(075.8)
ББК 67.7я73
          Ч52

 
Рецензенты:
д-р юрид. наук, профессор, заслуженный юрист России Чернявский В.С.;
д-р юрид. наук, профессор Прокошин В.А.

Данная работа выполнена с использованием Справочной правовой системы 
«КонсультантПлюс»

 
Четвериков В.С.
Ч52 
 
Правоохранительные органы : учебник / В.С. Четвериков. — 3-е изд. — 
М. : РИОР : ИНФРА-М, 2018. — 378 с. — (Высшее образование: Бакалавриат). — DOI: https://doi.org/10.12737/1271

ISBN 978-5-369-01238-3 (РИОР)
ISBN 978-5-16-006945-6 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-100580-4 (ИНФРА-М, online)

Учебник подготовлен в соответствии с ФГОС ВО по дисциплине 
«Правоохранительные органы» по направлению «Юриспруденция».
Помимо рассмотрения основных вопросов, касающихся понятий, 
сущности и содержания правоохранительной деятельности, порядка 
образования правоохранительных органов России, объема их правового 
статуса и принципов организации их деятельности, в учебнике кратко 
рассмотрены основные институты осуществления правоохранительной 
деятельности, порядок образования и организация деятельности правоохранительных органов США, Великобритании, Германии, Франции и 
Израиля.
Для студентов, курсантов, слушателей, аспирантов и преподавателей, читающих дисциплину «Правоохранительные органы», а также для 
практических работников правоохранительных органов, государственных и муниципальных служащих, осуществляющих правоохранительную деятельность.

УДК 34.07(075.8)
ББК 67.7я73

ФЗ 
№ 436-ФЗ
Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1

© Четвериков В.С.

ISBN 978-5-369-01238-3 (РИОР)
ISBN 978-5-16-006945-6 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-100580-4 (ИНФРА-М, online)

ПРЕДИСЛОВИЕ

Уважаемые читатели! Вашему вниманию предлагается работа автора, известного не только в нашей стране, но и за рубежом. За 30 лет 
его научно-педагогической деятельности в системе ведомственных 
вузов тысячи сотрудников правоохранительных органов по праву 
могут считать себя учениками Виталия Стефановича в той сфере 
практической деятельности, которую они выбрали.
Тем, кто профессионально занимается или просто интересуется 
проблемами организации государственного управления, правового 
обеспечения государственной и муниципальной службы и осуществления правоохранительной деятельности, профессор Четвериков В.С. как автор знаком читателям уже давно. Первая наиболее 
известная его работа «Основы управления в органах внутренних дел» 
была опубликована в 1988 г. с грифом «Допущено МВД СССР в качестве учебного пособия для вузов МВД СССР». Работая по основному месту службы профессором Московской академии МВД России, он с 1998 г. по совместительству преподает на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной и 
муниципальной службы Российской академии государственной 
службы при Президенте России, где в 1999 г. защитил докторскую 
диссертацию.
За последние 10 лет им подготовлен ряд учебников и учебных 
пособий по административному праву, правоохранительным органам, муниципальному праву и криминологии, изданных общим тиражом около 200 тыс. экземпляров.
На основании заключения учебно-методической комиссии Московской академии МВД России его книга «Правоохранительные 
органы» в 2001 г. была рекомендована в качестве основной литературы по учебной дисциплине «Правоохранительные органы» для курсантов академии.
После выхода указанных работ Виталий Стефанович заслуженно 
стал одним из самых известных авторов не только в сфере организации государственного управления, обеспечения правоохранительной 
деятельности, но и юриспруденции в целом.
В последние годы Виталий Стефанович успешно читает курс лекций «Правоохранительные органы» в ряде вузов. Учитывая актуальность дисциплины и ее практическую значимость, в 2010 г. им был 
опубликован курс лекций «Правоохранительные органы». Работа 
была быстро востребована читателями, поэтому был подготовлен 
учебник с изменениями и дополнениями, принятыми в законода

тельстве. В связи с этим представлять автора просто и приятно, так 
как результаты его творческой работы наглядны и убедительны для 
всех интересующихся проблемами государственного управления и 
организацией правоохранительной деятельности.
К достоинствам данного учебника следует отнести то, что автор 
не только уделяет большое внимание основным понятиям и юридическим терминам, но и рассматривает актуальные проблемы дисциплины во взаимосвязи с правовой отраслью и системой научных 
знаний. Особого внимания заслуживают данные им определения 
предмета дисциплины, отрасли и науки, методов познания, а также 
часто встречающихся в правовой литературе понятий «компетенция», «полномочия», «правомочия» и др.
В доступной для понимания форме рассмотрены порядок образования, принципы организации системы правоохранительных органов Российской Федерации, их цели и задачи, функции и компетенция в сфере борьбы с преступностью, обеспечения законности, 
общественной безопасности и укрепления правопорядка в целом.
В работе имеются и дискуссионные вопросы, что свидетельствует 
о заинтересованности автора привлечь внимание к разрешению актуальных проблем правоохранительной деятельности. Все это вызывает обоснованный интерес к его работе со стороны как студентов, 
аспирантов и преподавателей, так и уже состоявшихся практиков.
В заключение хочется искренне пожелать Виталию Стефановичу 
не снижать достигнутого уровня творческой активности еще многие 
годы и одновременно готовить достойную смену для развития и 
укрепления публичных отраслей права и совершенствования правоохранительной деятельности в целях повышения качества обеспечения прав, свобод и законных интересов физических и юридических 
лиц.

Заместитель министра внутренних дел 
Российской Федерации, начальник Следственного комитета 
при МВД России (2006–2011 гг.),
генерал-лейтенант юстиции А.В. Аничин

ВВЕДЕНИЕ

Прежде всего научайся каждую вещь называть ее именем: это самая первая и важнейшая из всех наук.
Пифагор, древнегреческий мыслитель, 
религиозный и политический деятель, 
математик

Изучение курса «Правоохранительные органы» является предпосылкой для успешного усвоения учебного материала других юридических дисциплин по специальности «Юриспруденция».
В учебнике «Правоохранительные органы» в соответствии с государственным стандартом дан основной учебный материал для изучения правовых основ и порядка образования правоохранительных 
органов; принципов их организации и деятельности; система и 
структура; цели и задачи; функции и компетенция; полномочия 
властных правоохранительных органов и их должностных лиц в целях обеспечения жизни, здоровья, прав, свобод и законных интересов личности, а также прав и законных интересов юридических лиц.
Перед тем как приступить к изучению этой дисциплины, чрезвычайно важно усвоение таких понятий, как «совесть», «мораль», 
«нравственность» и «справедливость», так как правоохранительная 
деятельность, осуществляемая органами власти по обеспечению 
защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан, без правильного 
понимания и использования этих понятий чаще теряет свой позитивный смысл.
Далее, в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ «Права и свободы человека 
и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только 
в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства», т.е. по приоритету нравственность стоит после защиты 
основ конституционного строя, но ФЗ «О нравственности» нет даже 
в проекте, а ранее, например, великий русский поэт М. Ю. Лермонтов учился на нравственно-политическом отделении МГУ. По сути, 

Посвящается будущим юристам — 
внукам Анатолию и Александру; 
внучкам Александре и Ангелине

нет важнейшего федерального закона, защищающего не только 
нравственное здоровье человека, но и общества в целом.
Совесть — это способность личности с помощью сознания (воли) 
осуществлять нравственный самоконтроль, самостоятельно формулировать для себя нравственные обязанности по отношении к обществу 
и выполнять их, т.е. совесть1 без морали и нравственного самоконтроля просто немыслима, так же как и справедливость немыслима без 
нравственной основы.
Мораль — это внутренняя самооценка человеком своих действий 
в соответствии с ценностной его ориентацией понимания добра и зла.
Нравственность — это духовные и душевные качества человека, 
необходимые ему в обществе, т.е., по существу, это совокупность добродетелей, осуществляемых в намерениях и действиях по отношению к окружающим тебя людям и обществу в целом.
Судья или сотрудник правоохранительных органов, действующий 
беспристрастно, в соответствии с истиной, считается справедливым 
должностным лицом, т.е. справедливость не может не опираться на 
совесть, которая является моральной основой или базой всей нравственной системы координат (понятие добра и зла). Правоохранительная деятельность, осуществляемая государством и его специально уполномоченными органами, не может быть успешной без понимания этих важнейших понятий в жизни наших граждан и главное 
без их правильного использования в своей работе.
Обеспечение органами государственной власти и органами местного самоуправления условий, обеспечивающих достойную жизнь и 
свободное развитие человека (ст. 7 Конституции РФ) как перспективная цель пока не стала к нам ближе, что и показали итоги Всероссийской переписи населения 2010 г.2 С 2002 по 2010 г. 8,5 тыс. сел и 
деревень исчезли с карты страны, еще 19 тыс. числятся, но пустуют. 
По численности населения в мире мы опустились с седьмого на восьмое место после Бангладеш.
С 2002 по 2010 г. особенно катастрофически сократилось количество наиболее многочисленных коренных национальностей России 
(в млн чел.): 1) русских — на 4,87; 2) украинцев — на 1,01; 3) белорусов  — на 0,29; 4) татар — на 0,24; 5) чувашей — на 0,2; 6) мордвы — 
на 0,1; 7) удмуртов — на 0,09; 8) марийцев — на 0,05, и в сумме это 
сокращение населения составляет 6,85 млн чел.

1 Цвет ее (совести), конечно, красный! Замечали, что она то возвышенно прекрасна, 
то униженно красна? И становится яснее, почему то там, то здесь, если кто-нибудь 
краснеет, говорят, что совесть — есть! (Жуков А. Из рассказов путешественника. Иронические стихи. М., 1990. С. 33.)
2 РГ. 2011. 16 дек. С. 1–2; 14–15.

По данным ФМС на январь 2013 г., в России находится 10 млн 
мигрантов, при таком количестве мигрантов возникает проблема их 
культурной адаптации, в том числе знание русского языка и, что не 
менее важно, — уплаты налогов, так как государственный контроль 
за управляющими компаниями в сфере ЖКХ серьезно ослаблен, а 
это одна и основных сфер использования труда мигрантов. В США 
в ближайшее время эту проблему планируется разрешить так: будет 
подготовлен проект закона, по которому нелегальные мигранты смогут получить гражданство США через восемь лет при условии уплаты 
налогов и знания государственного языка1.
В переписи отмечен незначительный рост у малых народов: 
1) аварцев — 0,1; 2) даргинцев и кумыков — 0,08; 3) чеченцев — 0,07; 
4) лезгин — 0,06; 5) армян — 0,05; 6) якутов (саха) — 0,04; 7) осетин — 
0,02; 8) бурят и ингушей — 0,01, что составляет в сумме увеличение 
на 0,52 млн чел., итоговое сокращение коренного населения России 
составляет 6,33 млн чел., а за счет приобретенного в целом за счет 
миграции 4,03 млн чел. гражданства России общая убыль населения 
составляет 2,3 млн чел., что и указано в итогах переписи, проведенной 14–25 октября 2010 г.
Понятно, что такое сокращение численности населения2 без адекватных мер, принятых государственной властью, может в ближайшее 
время достичь критически необратимой точки процесса вымирания. 
И нет спора, что государственно-образующий русский народ исторически нес и должен нести основное государственное бремя, но он и 
указанные выше коренные народы России в настоящее время сами 
нуждаются в государственной поддержке и социальной защите.
Не менее актуальной правоохранительной проблемой, тесно связанной с катастрофической демографией, является факт, отмеченный В. Путиным, что сегодняшним олигархам достались многомиллиардные состояния в результате несправедливой и нечестной приватизации. «Поэтому задачей государства являются не разговоры о 
национализации, а разговор (о реальных делах. — Прим. авт.) о том, 
чтобы поставить в стойло этих людей (собственников. — Прим. РГ), 
заставить их работать по закону и платить налоги для решения социальных задач»3. Необходимо законодательно добиться того, чтобы 

1 Метро. 2013. 18 февр.
2 Хотя и сейчас есть отдельные случаи, достойные подражания: например, старшая 
сестра автора Ярина В.А. — мать шестерых детей, бабушка 15 внуков и шести 
правнуков — проживает в хуторе Полячки Кагальницкого р-на Ростовской обл. 
Однако она вырастила шестерых детей тогда, когда было значительно больше 
оснований гордиться своей властью и страной. В современных же условиях ее дети 
не смогли бы даже приблизиться к этому результату. 
3 РГ. 2011. 16 дек.

крупный бизнес осуществлял свою деятельность не «по понятиям», 
а по закону. И совершенно справедливо и своевременно по этому 
поводу высказывание моего коллеги по преподавательской работе в 
Академии МВД СССР Председателя Конституционного Суда РФ 
д.ю.н., профессора В.Д. Зорькина в том, «…что мы не можем не видеть, как криминальный контекст начинает искажать, смешивать 
нашу реальность. И не дай Бог, чтобы эти искажения начали пропитывать сферу права»1.
Пока, к сожалению, значительное большинство представителей 
крупного бизнеса живут «по понятиям», а не по закону. Однако и 
среди них отмечены редкие, но позитивные примеры2; так, миллиардер Владимир Потанин правильно считает, что «везде существует 
концепция возврата долгов обществу», но, видимо, главное для него 
иное: «…Чтобы защитить своих детей от этих миллиардов, я и принял 
данное решение», т.е. более семи миллиардов долларов готов отдать 
на благие дела. Сумма наследства на каждого ребенка будет измеряться в десятках миллионов рублей3. И это достойный пример понимания приоритета публичных интересов над личными не только 
в части необходимости возврата долгов обществу, но осмысление 
серьезной опасности, угрожающей в этой ситуации детям, которые 
не обладают ни достаточными знаниями, ни жизненным опытом и 
очень сильно подвергаются опасности для жизни.
Совершенствование российской правовой системы продолжается4, поэтому следует уделять большее внимание изучению не только 
содержания законодательства, но и усвоению новых терминов, а также усвоению таких ключевых понятий в правоохранительной деятельности государства, как «проблема», «цель», «задачи», «принципы 
организации и деятельности», «функции», «система и структура», 
«полномочия правоохранительных органов», «правомочия юридических и физических лиц» и др. Изучение курса всегда следует начинать с усвоения определения и понятия изучаемого объекта или явления, чтобы иметь правильное представление о них.

1 Зорькин В.Д. Россия и Конституция в ХХ веке. Взгляд с Ильинки. М: Норма, 2007. С. 30.
2 Один бизнесмен это событие объяснил просто: я тоже начал существенно снижать 
масштабы строительства и жить в основном за счет «сдачи в аренду», после того как 
мне оказал услугу «жареный петух», что и вынудило меня спать для страховки с 
аппаратом. По этому поводу в поэтической форме написал мой коллега по учебе в 
МВТУ и боксу поэт Александр Жуков: «Жизнь в некотором роде, как будто след 
весла, — бурлит, пока проходит, оглянешься прошла…»
3 Метро. 2013. 4 марта.
4 См.: Перечень наиболее актуальных правовых проблем, требующих совершенствования конституционного законодательства (без изменения текста Конституции 
РФ) / Четвериков В.С. Административное право: Учебник. 3-е изд., испр. и доп. М.: 
РИОР, ИНФРА-М, 2013. С. I–IV. 

В чем смысл определения (дефиниции), понятия или представления?
Определение — это установление смысла незнакомого термина с 
помощью других, уже осмысленных слов или включение его в контекст знакомых слов, позволяющих выявить его окончательный 
смысл. В определении прежде всего должны быть отражены специфические признаки (черты) рассматриваемого явления, предмета.
Понятие — это отражение существенных свойств, связей и отношений предмета, т.е. его качественная сторона (в нашем случае это 
достаточно высокий нравственный уровень общественных отношений, возникающих при образовании и организации деятельности 
правоохранительных органов). Обратим внимание, если наши понятия в процессе общения не совпадают (не пересекаются), нам чрезвычайно сложно стать на путь взаимопонимания и в целом социализации общества (ст. 7 Конституции РФ). Если же слабо пересекаются (наиболее частый случай), то вообще не только бессмысленно 
общение, но не безопасно, так как споры переходят в конфронтацию, доходящую до взаимных оскорблений. Надо всегда помнить, 
что мы все равны в том, что хотим знать главное, а различаемся тем, 
что считаем за главное. Именно в этом основное отличие мыслящего человека от обычного информационно «загруженного», так как 
многознание умению мыслить не учит. Яркий пример — плачевное 
состояние нашего образования, как говорят в народе, «Интернет нам 
очень сильно помог все мозги разбить на части и извилины заплесть», а при наличии хрупкой нравственной системы координат 
знания, полученные в наше время молодыми людьми, больше опасны для общества, чем полезны.
Все это серьезно препятствует процессу построения социального 
государства (ст. 7 Конституции РФ) и, по нашему мнению, является 
еще одной из основных причин негативной демографии в нашей 
стране, так как утрачен смысл жизни. Получается, что мы почти свыклись с мыслью «работать, чтобы жить, а жить, чтобы работать». Для 
примера, хотя и не в таких больших масштабах, эта проблема есть и 
в США, но там уже готовится проект закона, согласно которому мигранты смогут получить гражданство США, если будут знать английский и уплатят налоги за предшествующие восемь лет.
Поэтому без законодательного регулирования этих отношений 
мы будем сталкиваться с постоянным ростом цен за услуги ЖКХ, 
которые сейчас в народе чаще понимают как жульничество, коррупция, хищение (ЖКХ). По сообщению депутата Московской городской думы, члена постоянной комиссии по городскому хозяйству и жилищной политики Андрея Клычкова, безрадостная пер

спектива постоянного роста цен в этой жизненно важной сфере 
объясняется банкротством Газпрома, что могло нам 20 лет назад 
присниться лишь в дурном сне. По утверждению экспертов, при 
ежегодной прибыли Газпрома 879 млрд руб. долги перед иностранными кредиторами составляют около 2 трлн. Чтобы выполнить 
обязательства Газпрома, государство и поднимает тарифы на газ 
внутри страны1.
В частности, наиболее актуальной является борьба с коррупцией. 
Серьезностью намерений этой борьбы можно считать принятие Указа Президента РФ от 28.07.2012 г. № 1060 «Об утверждении состава 
Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию 
коррупции и состава президиума этого Совета».
Председателем этого Совета является Президент РФ В. Путин. 
Как говорится, авторитетней этой комиссии в стране нет и быть не 
может. Однако разрешить эту серьезную социальную проблему вряд 
ли можно быстро и без комплексных законодательных мер, в том 
числе предлагаемых и автором2.
Создание Комиссии по противодействию коррупции во главе с 
Президентом РФ В. Путиным подтверждает бескомпромиссную решимость главы государства бороться с этим пороком в деятельности 
государственной и муниципальной власти. Именно сейчас следовало бы принять проекты ФЗ «О системе федеральных органов исполнительной власти» и ФЗ «О единстве системы исполнительной власти в России» в соответствии с п. «г» ст. 71 и п. 3 ст. 5 Конституции РФ 
и обязательно отдельным федеральным законом следует запретить 
лицам, замещающим федеральные и региональные государственные 
должности, заниматься бизнесом, так как в соответствии со ст. 34 
Конституции РФ «Каждый имеет право на свободное использование 
своих способностей и имущества для предпринимательской и иной 
не запрещенной законом (выделено мной. – Прим. авт.) экономической деятельности».
Особое место занимает ФЗ от 28.12.2012 г. № 272-ФЗ «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушению основополагающих прав 
и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации».
К мерам воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации, относятся:
1) запрет на въезд в Российскую Федерацию граждан Соединенных Штатов Америки:

1 Правда. 2013. 12 марта. № 10 (96). С. 3.
2 Четвериков В.С. Административное право: Учебник. 3-е изд., испр. и доп. М.: РИОР: 
ИНФРА-М, 2013. Заключение, с. I–IV.