Государственные и муниципальные закупки как инструмент повышения эффективности расходов бюджетов

Федеральное государственное образовательное бюджетное  
учреждение высшего образования 
«ФИНАНСОВЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ  
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» 
 
Департамент общественных финансов 
 
 
 
 
И. Ю. Федорова, А. В. Фрыгин,  
М. В. Седова, М. Н. Прокофьев 
 
 
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ  
И  МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ЗАКУПКИ  
КАК ИНСТРУМЕНТ ПОВЫШЕНИЯ 
ЭФФЕКТИВНОСТИ РАСХОДОВ 
БЮДЖЕТОВ  
 

 
 
Монография 
 
 

 

 

Москва 
Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°» 
2020 

  

УДК  336 
ББК  65.26 
Ф-33 
Авторы: 
И. Ю. Федорова – доктор экономических наук, профессор Департамента общественных финансов ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве 
Российской Федерации»; 
А. В. Фрыгин – кандидат экономических наук, доцент Департамента общественных финансов ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»; 
М. В. Седова – кандидат экономических наук, главный эксперт внутреннего 
финансового контроля контрольно-ревизионного управления Администрации городского округа Химки Московской области;  
М. Н. Прокофьев – кандидат экономических наук, доцент Департамента общественных финансов ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации». 
Рецензенты: 
М. Н. Дудин – доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник Института менеджмента и маркетинга Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации; 
Е. Б. Крылова – доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой экономических и финансовых дисциплин Московского гуманитарного университета. 
 
Федорова И. Ю. 
Ф-33  
Государственные и муниципальные закупки как инструмент 
повышения эффективности расходов бюджетов: Монография /  
И. Ю. Федорова, А. В. Фрыгин, М. В. Седова, М. Н. Прокофьев; 
Финансовый университет при Правительстве РФ. – М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°», 2020. – 242 с. 

ISBN 978-5-394-04079-5 

В монографии рассматривается процесс формирования и развития контрактной системы государственных и муниципальных закупок как единой, 
сложной системы финансово-экономических отношений, сформированной  
в Российской Федерации с целью обеспечения государственного заказа.  
Исследуется зарубежный опыт организации общественных закупок, оценивается эффективность механизма финансирования в системе государственных закупок, анализируются причины неэффективного расходования бюджетных средств, предлагаются пути их устранения и комплекс критериальных показателей для оценки эффективности закупочных процедур.  
Для научных сотрудников, студентов бакалавриата и магистратуры, 
обучающихся по укрупненной группе направлений подготовки «Экономика 
и управление», а также для обучающихся по программам повышения квалификации и переподготовки кадров государственных и муниципальных служащих. 
 
© Федорова И. Ю., Фрыгин А. В.,  
ISBN 978-5-394-04079-5  
 
 
Седова М. В., Прокофьев М. Н., 2020 

 

СОДЕРЖАНИЕ 

Введение ........................................................................................................ 5 

Глава 1. Методологические основы формирования финансового  
механизма государственных и муниципальных закупок  .......... 11 

1.1. Экономическое содержание и этапы формирования финансового  
механизма государственных и муниципальных закупок в России  .... 11 

1.2. Зарубежный опыт формирования структурных элементов  
финансового механизма в сфере общественных закупок  ................ 20 

1.3. Характеристика финансового механизма государственных  
и муниципальных закупок в системе государственного заказа  
России  ................................................................................................... 29 

1.4. Государственные и муниципальные закупки как инструмент  
реализации надлежащей бюджетной политики ................................. 52 

Глава 2. Анализ структурных элементов и оценка эффективности 
финансового механизма государственных закупок в условиях 
полной информатизации закупочного процесса  
в Российской Федерации ................................................................... 64 

2.1. Характер взаимосвязей и развитие структурных элементов  
финансового механизма в системе государственных закупок  ........ 64 

2.2. Анализ проведения закупочных процедур заказчиком с учетом  
временного тренда ............................................................................... 74 

2.3. Оценка эффективности использования государственных  
ресурсов в контрактной системе в России  ...................................... 102 

2.4. Оценка эффективности финансового механизма  
государственных закупок в Российской Федерации  ...................... 116 

Глава 3. Система государственных закупок как инструмент  
обеспечения государственного заказа  ......................................... 134 

3.1. Государственные закупки в условиях реформирования  
управления общественными финансами России  ............................ 134 

3.2. Особенности финансового обеспечения конкурентных способов  
закупок по уровням бюджетной системы на основе  
программно-целевого и проектного подходов расходования  
бюджетных средств  .......................................................................... 152 

3.3. Методологические аспекты мониторинга, контроля  
и оценки эффективности в системе государственных закупок  ..... 161 

Глава 4. Создание единой интегрированной среды управления  
в сфере государственных закупок  ................................................ 168 

4.1. Информационная среда управления общественными  
финансами  .......................................................................................... 168 

4.2. Использование информационного пространства на основе  
интернет-ресурсов в управлении государственными  
закупками  ........................................................................................... 216 

Заключение  ................................................................................................ 225 

Библиография ............................................................................................ 228 

 
 

ВВЕДЕНИЕ 

Актуальность представляемой темы в монографии обусловлена 
значением выстроенной системы государственного заказа для развития 
российской экономики и необходимостью совершенствования финансового механизма государственных и муниципальных закупок с целью 
обеспечения государственных нужд. 
Система государственных и муниципальных закупок фактически 
это инструмент регулирования на макроэкономическом уровне. Ее значение заключается в том, что такой подход позволяет в значительной 
степени сократить неэффективное расходование бюджетных средств, 
повысить результативность и эффективность их использования.  
Социально-экономическое значение контрактной системы заключается в стимулировании и материально-техническом обеспечении при 
выполнении государственных программ и государственных обязательств по удовлетворению необходимых нужд, оказывает воздействие 
на развитие национального бизнеса. При переходе в полном объеме к 
электронным закупкам стимулируется развитие информатизации сферы 
общественных финансов. 
Понимание сущности закупочного механизма имеет существенное 
влияние на реализацию государственного заказа, организацию финансовых взаимоотношений государства и бизнеса, оказывает влияние на состояние гражданского общества, выступает в качестве инструмента, 
влияющего на эффективность бюджетных расходов. Рост государственных расходов в рамках исполнения государственного заказа – это фактор, обеспечивающий увеличение объёма совокупного макроэкономического спроса и валового внутреннего продукта (далее – ВВП), проявляется в качестве мультипликативного эффекта в увеличении национального дохода. 
Деятельность участников в системе государственных и муниципальных закупок направлена на реализацию государственной цели по 
наиболее полному обеспечению государственных и муниципальных 
нужд, для чего их взаимодействия законодательно регулируются.  
Учитывая значимость такого инструмента, необходимо совершенствовать финансовый механизм государственных и муниципальных за

купок с целью необходимости достижения наибольшей эффективности 
ее функционирования.  
Система закупок подвержена постоянному совершенствованию.  
В своем развитии система закупочных отношений в России прошла несколько этапов. Самый интенсивный процесс практического становления контрактной системы начался с принятием Федерального закона от 
5 апреля 2013 г. № 44 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, 
работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» 
(далее – Федеральный закон № 44-ФЗ), характеризующийся наиболее 
масштабным приростом объемов государственных закупок. 
В 2014 г. российский рынок государственных закупок составлял 
6,0 трлн. руб., что составляло четвертую часть объема российского ВВП1, 
в то время как в 2015 г. размещенные извещения составили более  
6,6 трлн. руб., а число поданных заявок на участие в закупке увеличилось до 3 заявок, т.е. в 1,2 раза в сравнении с предыдущим годом, что 
характеризует рост конкурентности в ходе реализации государственного заказа2. В 2015 г. в закупках приняли участие 330 тыс. заказчиков и 
около 500 тыс. участников – коммерческих структур, что характеризует 
систему закупок как важную систему хозяйственно-экономических отношений участников. В 2015 г. государственные закупки в структуре 
российского ВВП заняли более 10%3.  
В 2017 г. в ЕИС было размещено уже более 3,16 млн. извещений 
заказчиков о намерении осуществить закупки на сумму 7,1 трлн. руб. 
По итогам 2017 г. в ЕИС было зарегистрировано 289 833 «участника 
контрактной системы», из них 242 549 заказчиков, осуществляющих закупки в соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ, что на 27,5% 
больше, чем в 2016 г. (190 171), при этом фактически в отчетном периоде закупки осуществляли 201 158 заказчиков, разместивших планыграфики (83% от общего количества заказчиков). 

 

1 Номинальный объем ВВП за 2014 г. составил 71,0 трлн. руб. [электронный ресурс]. – Режим доступа: http://economy.gov.ru. 
2 Галкин А.А. Результаты мониторинга применения Закона о контрактной системе в 
2015 г. // Журнал «Госзакупки.ру». 2016. № 3. 
3 Доклад о результатах мониторинга применения Федерального закона от 5 апреля 
2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для 
обеспечения государственных и муниципальных нужд» в 2015 году [электронный 
ресурс].  

По состоянию на конец III квартала 2019 г. зарегистрировано 291 
858 заказчиков. Размещено 1,04 млн. извещений общим объемом 3,1 трлн. 
руб., заключено 2,49 млн. контрактов на общую сумму 5,26 трлн. руб.1  
В том числе в результате применения такого способа, как электронный 
аукцион, было заключено 1,56 млн. контрактов (что составило 62,7% от 
общего количества заключенных контрактов) и стоимостью 3,63 трлн. 
руб. (соответственно 69% от общей стоимости заключенных контрактов). 
Полученные итоги по результатам мониторинга говорят о положительной динамике полученной экономии бюджетных средств. Так, в 
2015 г. экономия бюджетных средств составила более 321 млрд. руб.,  
т.е. около 7% от общего объема закупок. Положительная тенденция 
наблюдалась и далее. Например, в 2017 г. общая экономия бюджетных 
средств составила 339,25 млрд. руб. По итогам I–III кварталов 2019 г. 
общее снижение начальной максимальной цены контракта (далее – 
НМЦК) составило 231,3 млрд. руб.  
Более медленными темпами уменьшаются и пока остаются существенными неэффективные расходы бюджетов. Например, расходы федерального бюджета с нарушением законодательно установленных 
норм в 2013 г. составили около 800 млрд. руб.2 В 2015 г. около 11 тыс. 
закупок на сумму 198 млрд. руб. признаны неэффективными, т.е. 3,7% 
от общего их объема3.  
В 2016 г. из количества проведенных процедур определения поставщика (подрядчика, исполнителя) было признано несостоявшимися 
1,090 млн. процедур общим объемом 2,25 млрд. руб., в 2017 г. – около 
1,093 млн. процедур на сумму 2,49 млрд. руб., т.е. 35% от общего количества закупок или 40% от суммарного объема размещенных извеще
 

1 Аналитический отчет по результатам осуществления мониторинга закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и 
муниципальных нужд» по итогам III квартала 2019 г. [электронный ресурс].  
2 Из интервью руководителя Счетной палаты Татьяны Голиковой в эфире телеканала ТВЦ [электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.rg.ru/2014/10/18/ 
golikova-anons.html. 
3 Доклад о результатах мониторинга применения Федерального закона от 5 апреля 
2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для 
обеспечения государственных и муниципальных нужд» в 2015 году. 

ний. В 2017 г. 83,5% закупок привели к заключению контракта, а около 
1 млн. процедур были признаны несостоявшимися.   
По итогам I–III кварталов 2019 г. в одностороннем порядке было 
расторгнуто 8870 контрактов и, соответственно, исполнители внесены в 
реестр недобросовестных поставщиков, подрядчиков, исполнителей, 
что остается значительным и относится пока к нерешенным проблемам 
в сфере государственных закупок. 
Изменению подлежат неотрегулированные нормы и имеющие  
место правовые коллизии в Федеральном законе № 44-ФЗ. Допускаются 
нарушения закупочного законодательства, до конца не устранены  
коррупционные связи в системе государственных и муниципальных  
закупок. 
Остается значительным объем закупок у единственного поставщика. Например, заключенные с единственным поставщиком контракты в 
2015 г. составили 1141,6 млрд. руб., т.е. увеличились на 4%1. В 2016 г. 
объем закупок с учетом закупок по Федеральным законам № 44-Ф и 
№ 223-ФЗ составил до 70% всех государственных закупок. 
По результатам I–III кварталов 2019 г. ФАС России рассмотрено 
17 022 уведомлений о проведении закупки у единственного поставщика, 
из них в 352 случаях установлено нарушение законодательства. 
Проблемной остается задача всемерной поддержки и развития 
СМП и СОНКО через систему государственного заказа. В 2015 г. в отношении закупок у СМП и СОНКО размещено 869 590 извещений на 
635,7 млрд. руб., что на 27% и на 34% выше, чем за 2014 г.2 По итогам  
I–III кварталов 2019 г. было размещено извещений о закупках, в которых могут принять участие только СМП и СОНКО, на общую сумму 
844,1 млрд. руб., заключено с СМП и СОНКО 786 105 контрактов на 
общую сумму 624,9 млрд. руб. Наблюдаются положительные моменты, 
но в целом, в свете решения поставленных задач, нас не устраивают такие результаты развития закупок у СМП и СОНКО3. 

 

1 Объем контрактов, заключенных с единственным поставщиком в 2014 г. составил 
970,9 млрд. руб. 
2 В 2014 г. размещено 683 047 извещений на сумму 476,6 млрд. руб. 
3 Аналитический отчет по результатам осуществления мониторинга закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной  

Продолжается методическая проработка и качественное совершенствование мониторинга контроля и аудита государственных закупок, что в первую очередь связано с развитием Единой информационной системы. В этой связи необходимо выделить 2011 год, отмеченный 
началом применения отдельных инструментов (имеются в виду усиленная квалифицированная подпись) на пути информатизации закупочной 
деятельности; 2017 год – это год, когда была применена единая система 
контроля, аудита и мониторинга использования бюджетных средств на 
этапе планирования и финансирования в системе государственных закупок, и 2019 год, когда был осуществлен переход в полном объеме 
всей системы государственных и муниципальных закупок в информационное поле.  
С 2019 г. начался следующий этап качественного совершенствования закупочного процесса на основе полной его информатизации. 
Президент Российской Федерации В. В. Путин, определяя приоритетные направления социально-экономического развития, озвучил в качестве основной задачи для экономики ее переход к стабильному росту, 
но при этом заострил внимание на том, что достигнутая «стабилизация 
не означает автоматического перехода к устойчивому подъёму. Если мы 
не решим базовые проблемы российской экономики, не запустим в полную силу новые факторы роста, то на годы можем зависнуть возле нулевой отметки, и, значит, нам придётся постоянно ужиматься, экономить, откладывать на потом своё развитие. Такого мы себе позволить не 
можем»1. Поставленная Президентом задача остается актуальнейшей на 
предстоящий период развития экономики. 
Учитывая масштаб проблемы для бюджета России, первостепенным становится решение задачи по повышению эффективности расходования средств бюджетов и их переориентацию на реализацию наиболее приоритетных направлений государственной политики, учитывая 
необходимые социально-экономические преобразования. В этой связи 

 

системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и 
муниципальных нужд» по итогам III квартала 2019 г. [электронный ресурс]. 
1 Из Бюджетного послания Президента Российской Федерации Федеральному собранию о бюджетной политике в 2016–2 017 годах [электронный ресурс]. – Режим 
доступа: http://www.kremlin.ru/events/president/news/53379  

необходимо добиться ежегодного сокращения неэффективных расходов 
на 5%1. 
Следует отметить, что созданный на данном этапе финансовый 
механизм государственных закупок пока не в полной мере обеспечивает 
выполнение поставленной задачи по достижению результативного и 
эффективного распределения бюджетных средств, о чем говорят ранее 
приведенные официальные данные. Поэтому ясно, что развитие механизма финансового обеспечения в сфере государственного заказа имеет 
первостепенное значение. 

Цель проведенного исследования заключается в формировании 
теоретико-методологических основ для развития финансового закупочного механизма как инструмента повышения эффективности расходов 
бюджетов при переходе на следующий уровень качественного развития 
на основе полной информатизации закупочного процесса. 

Теоретико-методологические положения, являющиеся основой для 

развития финансового механизма в сфере государственного заказа, могут быть использованы участниками контрактной системы и органами 
власти для достижения наибольшей результативности закупок и эффективности использования бюджетных средств, в т.ч. необходимы для 
программ по финансовым дисциплинам для высшего и среднего профессионального образования, в сфере профподготовки, переподготовки 
и повышения квалификации кадров для госслужащих. 
 
 

 

1 Из Бюджетного послания Президента Российской Федерации о бюджетной политике 
в 
2014–2016 
годах 
[электронный 
ресурс]. 
– 
Режим 
доступа: 
http://www.kremlin.ru/acts/18332. 

Глава 1. Методологические основы формирования финансового  
механизма государственных и муниципальных закупок  

1.1. Экономическое содержание и этапы формирования финансового 
механизма государственных и муниципальных закупок в России 

Решая масштабные социально-экономические задачи в ходе своего 

развития, государство распределяет и использует общественные ресурсы, включая фонды сформированных финансовых средств. Посредством 
исполнения государственного заказа обеспечивается удовлетворение 
нужд экономических субъектов и населения. В этой связи закупки товаров, работ, услуг выступают в качестве инструмента для обеспечения 
расходования бюджетных средств в рамках государственного заказа, а 
созданный финансовый механизм обеспечивает реализацию государством его социальной политики. Выполнение функций государством, 
выражающихся в обеспечении функционирования экономики, социальной поддержке населения и др. могут исполняться наиболее рационально при всемерной экономии общественных ресурсов, т.е. путем оптимизации бюджетных расходов.  

Российское государство, являясь субъектом рыночных отношений, 

располагает существенными финансовыми ресурсами. Именно бюджетные расходы являются основой для формирования государственного заказа. Система размещения государственного заказа построена так, что 
на основе принципа конкурентности выстраиваются взаимоотношения 
между субъектами государственного и рыночного секторов экономики, 
объединяя их для решения конституционно закрепленных задач государства в сфере обеспечения государственных и муниципальных нужд и 
удовлетворения общественных потребностей и, в конечном итоге, обеспечивает достижение стабильного роста экономики1. 

Конкурентный механизм реализации государственного заказа, сфор
мированный на данный момент в Российской Федерации, рассматривается 
как инструмент распределения бюджетных средств. Он является основ
 

1 Балабанова А.В. Концептуальные вопросы современной теории экономического 
роста // Ученые записки: Роль и место цивилизованного предпринимательства в 
экономике России: Сборник научных трудов. Выпуск XV. – М.: Российская Академия предпринимательства. Агентство печати «Наука и образование», 2008. 

ным в процессе выделения средств на выполнение государственного задания учреждениями на основе заключенного с поставщиком контракта. 

В Гражданском кодексе Российской Федерации нет определения 

государственных закупок, но ст. 525 ГК РФ закреплено, что для обеспечения государственных нужд заключается государственный контракт с 
поставщиком1. В данном случае понятия «государственные закупки» и 
«государственный контракт» трактуются в качестве синонимов, в частности закупки осуществляются на основе заключенных контрактов, и, 
следовательно, включены в государственный заказ. 

Повышение роли государственного заказа объясняется с одной 

стороны необходимостью реализации принципа экономии средств в 
условиях ограниченного бюджета, а с другой – стремлением государства обеспечить в полном объеме общественные потребности.  

Экономическое содержание государственных закупок состоит в 

необходимости удовлетворения общественных нужд и в реализации потребностей заказчиков, нужных для реализации их полномочий по исполнению государственного задания путем закупки товаров, работ, 
услуг, в т.ч. для обеспечения их деятельности. Все они осуществляются 
из средств общественных фондов на всех уровнях бюджетной системы2.  

Государственные органы власти и органы местного самоуправле
ния, а также казённые учреждения выступают в роли заказчиков, что 
показано на рисунке 1. 

Функциональными элементами в системе закупок выступают гос
ударственные, муниципальные и коммерческие хозяйствующие субъекты – участники контрактной системы. 

Одну сторону экономических отношений в ходе закупочного про
цесса функционально представляют государственные структуры, в т.ч. 
органы власти имеющие полномочия по исполнению бюджета и выступающие в роли заказчиков. 

 

1 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ 
(в ред. от 21.07.2014 с изм. и доп., вступ. в силу с 01.10.2014) // Собрание законодательства РФ. – 29.01.1996. – № 5. – Ст. 410. 
2 П. 1 ст. 3 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и 
муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ. – 2005. – № 30 (ч. 1). – 
Ст. 3105.