Конфликт интересов на службе в уголовно-исполнительной системе (организационно-правовой аспект)


Федеральная служба исполнения наказаний Вологодский институт права и экономики








КОНФЛИКТ ИНТЕРЕСОВ
НА СЛУЖБЕ В УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ (ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)
Монография

Под редакцией кандидата юридических наук, доцента П. В. Голодова, кандидата юридических наук, доцента О. В. Дербиной









Вологда
2019

УДК 342.98
ББК 67.401.02
     К64

        Рецензенты:
        Р. В. Нагорных - проф. каф. адм.-правовых дисциплин ВИПЭ ФСИН России, д-р юрид. наук, проф.;
        М. Ю. Варнаков - начальник инспекции по лич. составу и противодействию коррупции УФСИН России по Вологод. обл.

        Авторы:
        Н. В. Анискина (§ 3 гл. 1); канд. юрид. наук, доц. П. В. Голодов (§ 3 гл. 3, § 2 гл. 1 в соавт. с О. В. Кириловским); канд. юрид. наук, доц. О. В. Дербина (§ 1 гл. 2, § 1 гл. 3); канд. юрид. наук, доц. С. В. Завитова (§ 2 гл. 3 в соавт. с С. А. Старостиным); О. В. Кириловский (§ 1 гл. 1, § 2 гл. 1 в соавт. с П. В. Голодовым); канд. экон. наук Ю. В. Мокрецов (§ 2 гл. 2 в соавт. с Н. В. Моторовой); Н. В. Моторова (§ 2 гл. 2 в соавт. с Ю. В. Мокрецовым); д-р юрид. наук, проф. С. А. Старостин (§ 2 гл. 3 в соавт. с С. В. Завитовой).





        Конфликт интересов на службе в уголовно-исполнительной систе-К64 ме (организационно-правовой аспект) : монография / Н. В. Анискина, П. В. Голодов, О. В. Дербина [и др.] ; под редакцией кандидата юридических наук, доцента П. В. Голодова, кандидата юридических наук, доцента О. В. Дербиной ; Федеральная служба исполнения наказаний, Вологодский институт права и экономики. - Вологда : ВИПЭ ФСИН России, 2019. - 95 с. : табл. - ISBN 978-5-94991-499-1

        В монографии рассмотрены теоретические, правовые и организационные аспекты профилактики и урегулирования ситуаций конфликта интересов на службе в уголовно-исполнительной системе. Исследование направлено на выработку научных подходов и практических рекомендаций по совершенствованию правового обеспечения и организации соответствующей работы.
        Издание предназначено для профессорско-преподавательского состава, адъюнктов и курсантов высших учебных заведений ФСИН России, практических работников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы.
                                                    УДК 342.98
                                                    ББК 67.401.02




ISBN 978-5-94991-499-1

© ФКОУ ВО «Вологодский институт права и экономики Федеральной службы исполнения наказаний», 2019

            ВВЕДЕНИЕ


   Предотвращение или урегулирование конфликта интересов на государственной службе в уголовно-исполнительной системе является профилактикой коррупционных правонарушений, а также одним из направлений борьбы с коррупционными проявлениями в сфере исполнения уголовных наказаний.
   Вместе с тем понятие «конфликт интересов» не является стабильным и четко определенным в российском законодательстве. При его толковании в правоприменительной деятельности по-прежнему возникает множество проблемных вопросов. Осложняющим обстоятельством является отсутствие исчерпывающего перечня ситуаций конфликта интересов. Отрицательно на правоприменительной практике сказываются огромное количество нормативных правовых актов, основная масса которых носит подзаконный характер, а также перманентное обновление законодательства, регулирующего процедуру разрешения конфликта интересов на государственной службе в УИС. Имеется ряд проблемных моментов в организационном обеспечении деятельности по урегулированию конфликта интересов в учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания. Отсутствует единообразная практика определения статуса аттестационных комиссий территориальных органов ФСИН России по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов. Нет единства и в вопросе определения состава комиссий; необходимо дальнейшее повышение профессионализма их членов. Недостаточно полно исследованы особенности урегулирования отдельных видов конфликта интересов.
   Указанные обстоятельства свидетельствуют об актуальности избранной темы исследования. Представленные в монографии рекомендации и предложения могут послужить основой для совершенствования действующего законодательства и правоприменительной практики.

3

ГлаВа 1. Теоретико-правовая характеристика конфликта интересов на службе в уголовно-исполнительной системе




            § 1. Понятие и сущность конфликта интересов на службе в уголовно-исполнительной системе


   Для уяснения сущности конфликта интересов в УИС, прежде всего, рассмотрим общее понятие конфликта интересов.
   Термин «конфликт» произошел от латинского слова conflictus -столкновение. Н. О. Гордеева определяет конфликт как столкновение противоположных интересов, взглядов; серьезное разногласие, острый спор¹. В словаре С. И. Ожегова конфликт раскрывается как столкновение, серьезное разногласие, спор².
   По мнению Ю. Трифонова, конфликты и конфликты интересов в частности различаются по своему содержанию и поэтому могут рассматриваться как в широком (социальный конфликт, военный конфликт и т. п.), так и узком смыслах. Конфликт интересов в системе государственной и муниципальной службы - это вид социального конфликта, и его следует понимать в узком, специально-юридическом и нравственном смысле³.
   Как пишет Д. И. Дедов, конфликт интересов описывает ситуацию, с которой мы можем сталкиваться ежедневно⁴. Действительно, исходя из буквального понимания и бытового представления, конфликты различных интересов имеют место буквально на каждом шагу: между физическими лицами (спор за какое-либо благо), физическими лицами и государством (совершение преступления и интересы общества, охраняемые государством), физическими лицами и

   ¹ См.: Психологический словарь / авт.-сост. Н. О. Гордеева. Ростов н/Д, 2004. С. 194.

   ² См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка: ок. 53000 слов / под общ. ред. проф. Л. И. Скворцова. М., 2007. С. 205.

   ³ См.: Трифонов Ю. Н. Конфликт интересов : моногр. СПб., 2014. С. 32.

   ⁴ См.: Дедов Д. И. Конфликт интересов. М., 2004. С. 43.

4

юридическими лицами, между юридическими лицами, разногласия между государствами и межнациональные споры.
   Слово «интерес» понимается как «внимание, возбуждаемое чем-нибудь значительным, привлекательным; занимательность, значительность; нужды, потребности»¹. При этом конфликт интересов законодательно представляется как конфликт личных интересов лица, замещающего определенную должность (в нашем случае в УИС), и интересов общества, государства, организаций и граждан.
   Что касается интересов государства, то оно обозначает их путем издания нормативных правовых норм. Государство, принимая законы, выделяет интересы, которые признает общественно важными, создает механизм их удовлетворения, но при этом ограничивает субъективные интересы, противоречащие объективным интересам общества. Таким образом, принимая во внимание, что государство действует в интересах общества, можно сказать, что интересы общества представлены как интересы государства, следовательно, их можно охватить термином «публичные интересы».
   Так как ФСИН России входит в систему органов государственной власти, можно утверждать, что ее интересы как организации в полной мере соответствуют публичным интересам. В Российской Федерации к публичным интересам относятся соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, защита основ конституционного строя, безопасности государства, обеспечение обороноспособности страны.
   Исходя из включения таких категорий, как интересы общества, государства, в одно понятие, целесообразно именовать их посредством общего термина «публичный интерес». При этом нарушение перечисленных в понятиях и законах интересов физических лиц, организаций и иных субъектов также будет входить в данную категорию, так как их интересы уже признаны и охраняются государством.
   Категория «публичный интерес» нашла правовое отражение в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации². В

   ¹ См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. С. 177.

   ² См.: О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации : указ Президента Рос. Федерации от 31.12.2015 № 683 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 1 (ч. 2). Ст. 212.

5

ней национальные интересы Российской Федерации определены как объективно значимые потребности личности, общества и государства в обеспечении их защищенности и устойчивого развития. Исходя из этого, можно сформулировать понятие «интерес» применительно к УИС: это совокупность внутренних и внешних потребностей УИС, возникающих в процессе реализации ее функций.
   Понятие личной заинтересованности определено федеральным антикоррупционным законодательством как возможность получения государственным служащим при исполнении должностных обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя и третьих лиц¹. Следует отметить, что в данном случае рассматривается исключительно материальный аспект.
   Итак, мы видим, что такое явление, как конфликт интересов, представляет собой ситуацию столкновения (разногласия) между интересами, выражаемыми государством (публичными), и интересами физического лица, замещающего должность, направленными на получение каких-либо материальных благ для себя или третьих лиц.
   Конфликт интересов - одно из наиболее сложных и многозначных понятий, разные авторы по-разному раскрывают его сущность². Так, А. А. Цыбикова под конфликтом интересов понимает столкновение интересов различных субъектов, связь между которыми может быть основана как на профессиональных, так и на личных экономических и других отношениях³.

    ¹ См.: О противодействии коррупции : федер. закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ (ред. от 03.08.2018) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.

    ² См.: Завитова С. В. Актуальные проблемы урегулирования конфликта интересов на государственной службе в Российской Федерации // Урегулирование конфликта интересов на государственной службе: организационно-правовой аспект : сб. материалов науч.-практ. семинара (г. Вологда, 27 апреля 2017 г.) / под общ. ред. С. В. Завитовой, С. А. Старостина. Вологда, 2017. С. 22-27.

    ³ См.: Цыбикова А. А. Формирование механизма управления конфликтами интересов на государственной гражданской службе : автореф. дис. канд. экон. наук.
М., 2011. С. 3.

6

   А. А. Храмкин понимает конфликт интересов как ситуацию, в которой имеются личные, частные интересы, которые в определенных ситуациях могут вступать в конфликт с должностными обязанностями, функциями¹.
   Как считает Д. Д. Матвеев, под конфликтом интересов на государственной службе в правоохранительных органах понимается ситуация, при которой агент (должностное лицо правоохранительного органа, выполняющее поручения или совершающее определенные действия от имени и в интересах другого лица (принципала)) при выполнении определенного поручения: а) имеет конкурирующие профессиональные или личные обязательства, материальный или нематериальный интерес, которые затрудняют объективное исполнение поручения; б) выполняет неправовые, незаконные поручения, противоречащие интересам службы, влекущие нарушения прав, свобод, законных интересов граждан².
   По мнению С. Ю. Щеколдина, конфликт интересов следует рассматривать как ситуацию, при которой личная заинтересованность государственного служащего влияет на объективное исполнение им должностных обязанностей и противоречит интересам государ-ства³.
   Понятие «конфликт интересов» является не только доктринальным, но и легальным, то есть определяется в законодательстве. Прежде всего, необходимо отметить, что введение его в российское законодательство обусловлено международными обязательствами России. Так, п. 4 ст. 7 Конвенции ООН против коррупции⁴ предусматривается, что каждое государство-участник стремится в соответ

   ¹ См.: Петренко В. В. Нравственные и правовые начала деятельности властных субъектов (теоретико-правовое исследование) : автореф. дис. канд. юрид. наук.
Саратов, 2009. С. 9.

   ² См.: Матвеев Д. Д. Правовое и организационное обеспечение разрешения конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел : автореф. дис.канд. юрид. наук. М., 2009. С. 12.

   ³ См.: Щеколдин С. Ю. Конфликт интересов в государственных служебных отношениях: материальные и процессуальные аспекты : автореф. дис. канд. юрид.
наук. Воронеж, 2011. С. 8.

   ⁴ См.: Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31.10.2003 : ратифицирована федер. законом от 08.03.2006 № 40-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 26. Ст. 2780.

7

ствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства создавать, поддерживать и укреплять такие системы, которые способствуют прозрачности и предупреждают возникновение коллизии интересов.
   В Международном кодексе поведения государственных должностных лиц¹ также используется термин «коллизия интересов», которым охватываются наиболее значимые ситуации, составляющие сущность понятия конфликта интересов на государственной и муниципальной службе. Согласно положениям гл. II кодекса коллизии интересов образуют:
   -    использование должностными лицами своего официального положения для неподобающего извлечения личных выгод либо личных или финансовых выгод для своих семей;
   -    участие в каких-либо сделках, занятие положений, выполнение функций, наличие финансовых, коммерческих или иных аналогичных интересов, которые несовместимы с их должностью, функциями, обязанностями или их отправлением;
   -    неисполнение обязанности сообщать о деловых, коммерческих или финансовых интересах или о деятельности, осуществляемой с целью получения финансовой прибыли;
   -    использование недолжным образом государственных денежных средств, собственности, услуг или информации, полученной при исполнении или в результате исполнения служебных обязанностей, для осуществления деятельности, не связанной с выполнением официальных функций;
   -    злоупотребление своим прежним служебным положением после ухода с официальных должностей.
   Перечисленные положения наряду с другими, образующими коллизию интересов, получили отражение в национальных законодательствах отдельных стран. Так, правовое определение конфликта интересов содержится, например, в законодательствах Великобритании, Канады, Португалии, Франции, Чехии. Например, в Законе о конфликте интересов 2006 г. Чехии конфликт интересов определяется как любое действие или бездействие должностного лица, ко

   ¹ См.: Международный кодекс поведения государственных должностных лиц от 12.12.1996. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

8

торое может быть квалифицировано как использование служебного положения в личных интересах или получение необоснованных преимуществ для самих должностных лиц, их близких родственников или каких-либо третьих лиц¹.
   Понятие «конфликт интересов» в законодательстве Российской Федерации, регулирующем служебные отношения, является сравнительно новым. Термин этот впервые употребляется в п. 2 Общих принципов служебного поведения государственных служащих, утвержденных указом Президента Российской Федерации от 12.08.2002 № 885², предусматривающем, что государственный служащий, сознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами, наряду с прочим при угрозе возникновения конфликта интересов обязан сообщать об этом непосредственному руководителю и выполнять его решения, направленные на предотвращение или урегулирование конфликта интересов.
   В последующем понятие «конфликт интересов» встречается в Федеральном законе от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»³. В п. 4 ст. 10 данного закона определяется, что правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров, устанавливаются соответствующим федеральным законом о виде государственной службы.
   Согласно указанной норме в п. 1 ст. 19 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»⁴ было впервые дано легальное определение

    ¹ См.: Тенденции развития контроля за деятельностью публичной администрации в зарубежных государствах : моногр. / [А. Б. Зеленцов, Н. М. Касаткина, В. И. Лафитский и др.] ; отв. ред. В. И. Лафитский, И. Г. Тимошенко. М., 2015. 446 с. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

    ² См.: Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих : указ Президента Рос. Федерации от 12.08.2002 № 885 (ред. от 16.07.2009) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 33. Ст. 3196.

    ³ См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 22. Ст. 2063.

    ⁴ См.: Там же. 2004. № 31. Ст. 3215.

9

понятия «конфликт интересов», названы условия и признаки ситуаций с конфликтом интересов, предусмотрены механизмы его преодоления и возможные правовые последствия¹.
   С принятием Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»² понятию «конфликт интересов» был придан антикоррупционный характер. Подход этот основан на связи конфликта интересов с такими понятиями, как коррупция, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, подкуп и т. д.³ Федеральным законом от 05.10.2015 № 285-ФЗ предусмотрено новое определение понятия «конфликт интересов»⁴. Под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).
   Понятие «конфликт интересов», представленное в федеральном законе, является универсальным. Его необходимо использовать и при разрешении конфликтов интересов на государственной службе в УИС.

    ¹ Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе, в деятельности организаций: причины, предотвращение, урегулирование : науч.-практ. пособие / отв. ред. А. Ф. Ноздрачев. М., 2016. 224 с. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

    ² См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.

    ³ Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе, в деятельности организаций: причины, предотвращение, урегулирование.

    ⁴ См.: О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления обязанности лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов : федер. закон от 05.10.2015 № 285-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 41 (ч. 2). Ст. 5639.

10