Европейский парламент: политико-правовое исследование

А.Ю. Саломатин, А.В. Меликов

ЕВРОПЕЙСКИЙ  ПАРЛАМЕНТ 
ЕВРОПЕЙСКИЙ  ПАРЛАМЕНТ 

ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЕ  
ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЕ  ИССЛЕДОВАНИЕ
ИССЛЕДОВАНИЕ

Монография
Монография

Москва
РИОР
ИНФРА-М

УДК 34:328
ББК 67.412
          С16

УДК 34:328
ББК 67.412

Саломатин А.Ю., Меликов А.В.
Европейский парламент: политико-правовое исследование : монография / А.Ю. Саломатин, А.В. Меликов. — М. : РИОР : ИНФРА-М, 
2018. — 91 с. + Доп. материалы [Электронный ресурс; Режим доступа 
http://www.znanium.com]. — (Научная мысль). — DOI: https://doi.
org/10.12737/10825
ISBN 978-5-369-01443-1 (РИОР)
ISBN 978-5-16-011089-9 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-103160-5 (ИНФРА-М, online)
В монографии прослеживается эволюция Европарламента как органа 
общеевропейского представительства, раскрывается механизм его функционирования, анализируется политика в условиях глобализации. 
Книга предназначена для бакалавров, магистрантов, аспирантов, а также 
широкого круга специалистов в области всеобщей истории, политологии и 
права.

ISBN 978-5-369-01443-1 (РИОР)
ISBN 978-5-16-011089-9 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-103160-5 (ИНФРА-М, online)
© Саломатин А.Ю., 
Меликов А.В.

С16

А в т о р ы :
Саломатин А.Ю. — д-р юрид. наук, д-р ист. наук, профессор, заведующий 
кафедрой теории государства и права и политологии, руководитель Научнообразовательного центра сравнительной правовой политики Пензенского 
государственного университета, главный редактор журнала «Сравнительные 
правовые и политические исследования»;
Меликов А.В. — канд. техн. наук, старший преподаватель кафедры 
автоматизированных систем управления и программного обеспечения 
Пензенского артиллерийского инженерного института имени Главного 
маршала артиллерии Н.Н. Воронова Министерства обороны Российской 
Федерации

Р е ц е н з е н т ы :
Захарова М.В. — канд. юрид. наук, доцент кафедры теории государства 
и права Московского государственного юридического университета;
Романова Т.А. — канд. полит. наук, доцент кафедры европейских 
исследований Санкт-Петербургского государственного университета

ФЗ 
№ 436-ФЗ
Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1

Материалы, отмеченные знаком 
, доступны
в электронно-библиотечной системе ZNANIUM
по адресу http://znanium.com.
Ссылку для доступа вы можете получить
при сканировании QR-кода, указанного на обложке

К ЧИТАТЕЛЮ

Среди представительных учреждений современного мира место Европейского парламента уникально. Более семи сотен его депутатов представляют формирующуюся гражданскую общность европейцев, которую с точки зрения ее государственной формы пока нельзя обозначить 
ни федерацией, ни конфедерацией, ни еще каким-либо устоявшимся 
и общепринятым термином.
Сам Европейский парламент невозможно назвать ни суперпарламентом, ни «мини-ООН», ни общеевропейским народным форумом. 
Он во многом забюрократизирован и неэффективен, обладает явно недостаточными полномочиями. Однако Парламент Европы функционирует уже свыше полувека, занимая определенную нишу в системе 
властных органов Европейского союза. Несомненно, что изучение Европейского парламента представляет из себя комплексную проблему, 
посильный вклад в решение которой могли бы внести историки, политологи, юристы, социологи, психологи… Однако в данном конкретном 
случае авторы ограничились политико-правовым исследованием, дополнив его кратким историческим экскурсом в прошлое Евросоюза 
и его представительного учреждения.

1. ЭВОЛЮЦИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО ПАРЛАМЕНТА КАК 
ОРГАНА ОБЩЕЕВРОПЕЙСКОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА

Как известно, Европейский союз вырос из Европейского объединения 
угля и стали (ЕОУС — ECSC) — первого межотраслевого регионального объединения послевоенной Европы, созданного для подъема разрушенной экономики. План французского министра иностранных дел 
Р. Шумана, разработанный главой французского комиссариата планирования Ж. Монне, был озвучен 9 мая 1950 г., а договор между шестью
государствами (Францией, Германией, Бельгией, Нидерландами, Италией, Люксембургом) подписан в Париже 18 апреля 1951 г.

Портрет в деталях

Жан Омер Мари Габриель Монне (Jean Omer
Marie Gabriel Monnet, 1888–1979) — французский 
предприниматель и государственный деятель. Он 
считается архитектором Евросоюза. Ж. Монне 
происходит из династии французских виноторговцев, занимавшихся продажей коньяка. Во время 
Первой мировой войны он осуществлял закупки товаров и занимался вопросами логистики в англофранцузской службе по координации снабжения 
союзников в Лондоне. 
В 1920–1923 гг. был заместителем генерального секретаря Лиги Наций, но затем ушел в семейный бизнес. Способствовал послевоенному 
восстановлению экономик нескольких центрально- и восточноевропейских 
стран, стабилизации польского злотого в 1927 г. и румынского лея в 1928 г. 
В 1929 г. его опыт в международных финансах позволил ему принять 
участие в создании и управлении крупным банком Bancamerica-Blair (СанФранциско). С 1934 до 1936 г. по приглашению Чан Кай-Ши жил в Китае, 
помогая в реорганизации железнодорожной сети. 
С 1940 по 1943 г. провел в США, разрабатывая по поручению правительства Великобритании план перестройки американской экономики на военный лад. В 1943 г. — член Национального освободительного комитета;                       
в 1946–1950 гг. — руководитель французской генеральной комиссии по планированию, разработавший программу восстановления французской экономики. Ж. Монне стал первым председателем ЕОУС.
В 1955 г. после выхода на пенсию и провала его идеи создания Европейского союза Обороны (ЕСО — EDC) Ж. Монне основал Действительный 
комитет Соединенных Штатов Европы. Поддержанный рядом политических 
партий и профсоюзами комитет стал движущей силой формирования союза 
европейских государств, включая создание Общего рынка, общеевропейской денежно-кредитной системы, Совета Европы. В 1975 г. в возрасте
87 лет он полностью ушел на покой, занявшись написанием мемуаров.

Предусматривалось создание главного наднационального органа —
Высшей администрации
(High
Authority),
Совета министров

(Council of Ministers) с координирующими функциями и Общей ассамблеи (Common Assembly), к которой Высшей администрации предстояло обращаться с докладами, а также Суда (Court of Justice) для разрешения правовых споров.
В созданной международной структуре изначально возникли противоречия по поводу перспектив ее дальнейшей деятельности. Официальный отец — основатель ЕОУС — Р. Шуман, например, провозгласил 9 октября 1951 г. в Оттаве, что Франция желала, чтобы параллельно 
с ЕОУС существовали Европейское оборонительное и Европейское 
политическое сообщества. 27 мая 1952 г. в Париже был подписан Договор об организации Европейского оборонительного сообщества. Однако французские парламентарии торпедировали его реализацию,
а 30 августа 1954 г. и вовсе отказались от дальнейшего обсуждения 
этого вопроса, фактически отказавшись от выдвинутой ранее идеи. 
Между тем страны Бенилюкса настаивали на усилении экономического сотрудничества. Сомнения в целесообразности политической кооперации появились и у французской стороны. К осени 1954 г. создалось впечатление, что дело сближения шести европейских стран явно 
пробуксовывает1.
В активизации ЕОУС Общая ассамблея вряд ли могла сыграть 
какую-либо значимую роль. Она не пользовалась влиянием, а попросту говоря, была безвластна. Правотворческими и одновременно административными функциями была наделена Высшая Администрация
в составе девяти членов, назначаемых правительствами стран-членов, 
но в дальнейшем независимых от них. Другая структура — Специальный Совет министров, состоявший из министров шести государств, обладал достаточно ограниченными полномочиями.
Изначально между странами-учредителями были существенные 
разногласия по поводу полномочий Высшей администрации. Нидерланды и Бельгия опасались ее потенциальной бесконтрольности, видя 
в ней группу оторвавшихся от национальной почвы экспертов с полномочиями диктаторов. Германия, придерживаясь федералистских убеждений, предлагала создать сильный представительный орган, обладающий реальными бюджетными и законотворческими полномочиями.
Французы с их скепсисом в отношении Парламента и Совета министров как представителей конкретных государств продвигали идею неограниченной в своих правах Высшей администрации2. В итоге получилось то, что получилось.
Что же касается Общей ассамблеи, то она представляла собой 
консультативный орган, состоящий из 78 делегатов национальных 

1 Vanthoor W.F.V. A Chronological History of European Union. 1946–2001. Cheltenham. — 2002. — P. 8–11.
2 Rittberger B. Building Europe’s Parliament: Democratic Representation Beyond the Nation State. — Oxford, 2005. — P. 77–85.

парламентов, обладавших двойным мандатом (мандат Ассамблеи 
подразумевал сохранение членства депутата в национальном парламенте). Ассамблея не обладала реальными законодательными полномочиями.
Общая ассамблея ЕОУС по ряду параметров существенно отличалась от других международных околопарламентских структур, что позволило ей сыграть особо важную роль в интеграционных процессах.
В отличие от других международных организаций, вся институциональная структура ЕОУС, в определенной мере, копировала устройство 
отдельного государства, и в нем был образован орган с элементами парламентской демократии.
Во-первых, парламентские структуры других международных организаций, кроме ЕОУС, носили исключительно консультативный характер. В то время как Общая ассамблея ЕОУС имела возможность выступать с инициативами, выходящими за рамки Парижского договора 
1951 г., и стремилась реализовать данные возможности.
Во-вторых, только в Общей ассамблеи ЕОУС были сформированы 
жизнеспособные группы ведущих европейских политических партий 
(партийные группы), которые оказали большое влияние на развитие 
теоретических концепций и практики европейской интеграции. Благодаря этому реальная работа по осуществлению плана Шумана перевели 
интеграционный процесс из узкой области деятельности дипломатов, 
бюрократов и отчасти бизнесменов на более широкую общественную 
арену. Амбиции политической элиты Европы переросли в большие 
ожидания широких масс населения европейских стран.
В-третьих, в Общей ассамблеи из-за противоборства стран социалистического блока и Запада был представлен не весь политический 
спектр партий шести стран. Из-за негативного отношения СССР
                  
к ЕОУС коммунистические партии стран — членов ЕОУС бойкотировали деятельность институтов Сообщества, в том числе и Общую Ассамблею.
По подсчетам П. Каптейна, три партийные группы, работавшие 
в Общей ассамблее, выражали взгляды 68% избирателей стран Сообщества (вне парламентского поля ЕОУС были 20% избирателей, голосовавших за коммунистов, и примерно половина избирателей, отдававших предпочтение крайне правым партиям)1. Однако, несмотря на 
отсутствие представителей коммунистических и части крайне правых 
партий, а скорее всего благодаря этому, Общая ассамблея смогла избежать конфронтации непримиримых политических сил и осуществить 
на практике многие конкретные задачи по развитию европейской интеграции.

1 Kapteyn P.J.G. L'Assemblee Commune de la Communauté Européenne du 
Charbonet de l'Acier. — Leyde: A.W. Sythoff, 1962. — P. 38–39.

Исследуя влияние Ассамблеи, которое она имела в Сообществе, 
необходимо отметить, что, когда результаты ее деятельности зависели 
только от воли Высшей администрации, больших трудностей не возникало, но когда для разрешения поставленных задач было необходимо 
сотрудничество национальных правительств, деятельность Ассамблеи 
приносила весьма скромные результаты.
Попытки Общей ассамблеи выйти в качестве самостоятельной 
силы на европейскую политическую сцену пресекались Советом 
министров и национальными правительствами. Во второй половине 1950-х гг. и сами члены Ассамблеи отказались от этих замыслов. 
В определенной мере они рассчитывали на укрепление своих позиций 
в будущем за счет усиления полномочий Европейской ассамблеи, 
а также за счет предполагаемых в отдаленной перспективе выборов 
в Европейский парламент прямым всеобщим голосованием.
В течение шести лет деятельности Общей ассамблеи ни одна из 
партийных групп не сделала серьезных шагов для формирования 
наднациональной политической партии, попытки как-то координировать политику национальных партий на наднациональной основе 
были слабыми и не привели к ощутимым результатам. Партийные 
группы действовали в политическом вакууме. Ассамблее не удалось 
генерировать народную поддержку, так как она скорее искала поддержку официальных властей. Ассамблее, как и другим органам Сообщества не удалось пробудить большой интерес к своей работе, хотя 
она затрагивала вопросы, волнующие широкую публику.
Весьма жесткую оценку деятельности Общей ассамблеи дал ее первый председатель П.-А. Спаак, назвав Ассамблею «политическим
суфле». Он отмечал, что Ассамблея выполняла всегда второстепенные 
задачи и время от времени разрешала какую-нибудь техническую проблему ограниченного интереса. Один из уроков, по мнению Спаака, 
можно вынести из ее опыта: Ассамблее трудно было выжить без полномочий и без ответственности. Она должна была существовать как 
своего рода учебное заведение. И что она обретет свое значение, когда 
Европа политизируется, когда депутаты Общей ассамблеи будут избираться прямым и всеобщим голосованием, когда она будет контролировать и проверять исполнительную власть в Европе. Без этого роль 
Общей ассамблеи если небесполезна, то второстепенна.

Портрет в деталях

Поль-Анри Шарль Спаак (Paul Henri Charles Spaak, 18991972) —
бельгийский политический и государственный деятель; один из руководителей Социалистической партии Бельгии (с 1944 г.); один из инициаторов послевоенной европейской интеграции, давшей начало Европейскому союзу.
Внук политика либеральной ориентации П. Янсона, племянник премьер-министра Бельгии в 19381939 гг. П.-Э. Янсона и сын первой женщины — сенатора страны, П.-А. Спаак был представителем династии известных политиков. 

Во время Первой мировой войны П.-А. Спаак 
изменил дату рождения в документах, чтобы поступить на службу в бельгийскую армию. Два года 
провел в немецком плену. В 1920 г. вступил в Рабочую партию Бельгии. С 1932 г. — депутат парламента, в 1935 г. — министр транспорта и путей сообщения в кабинете ВанЗееланда. Неоднократно 
был министром иностранных дел (19361937, 
1938, 19391947, 1949, 19541957, 19611965, 
19651966 гг.). В 19381939, 1946, 19471949 гг. 
занимал должность премьер-министра страны.
После вторжения Германии на территорию 
Бельгии, Нидерландов и Люксембурга в течение 
некоторого времени был интернирован во Францию и Испанию, но вскоре 
выехал в Англию, где в октябре 1940 г. вернулся к исполнению обязанностей министра иностранных дел эмигрантского правительства Бельгии. 
Пребывая в эмиграции в Лондоне, в 1944 г. он инициировал процесс сближения Бельгии, Нидерландов и Люксембурга. П.-А. Спаак известен прежде 
всего как выдающийся дипломат: 16 января 1946 г. он был избран председателем первой сессии Генеральной ассамблеи ООН, а в 19571961 гг. пребывал на посту генерального секретаря НАТО.

К лету 1955 г. появились первые признаки активизации ЕОУС. На 
конференции в Мессине (Италия) 12 июня обсуждались проблемы общего рынка и совместного мирного использования атомной энергии. 
Министр экономики ФРГ Л. Эрхард, правда, первоначально выражал 
скептицизм из-за опасений того, что организация европейских государств превратится в протекционистский союз, но вскоре эти и другие 
опасения были развеяны. В мае 1956 г. был в принципе одобрен доклад 
Спаака об основных контурах и целях общего рынка (включая свободное движение товаров, услуг, лиц и капитала). На практике предстояло 
учредить таможенный союз, реализация которого предусматривала три
стадии продолжительностью по 45 лет каждая.
К новому этапу евроинтеграции, отмеченному ее многоаспектностью и организационным параллелизмом шести европейских 
стран, несомненно, подошли под влиянием международной политической обстановки. Суэцкий кризис 19561957 гг. продемонстрировал хрупкость мира в Европе, который могла взорвать война из-за 
Египта. События 1956 г. в Венгрии, в которых Запад безосновательно 
обвинял СССР, а не деятельность своих спецслужб, раскачивавших политическую обстановку, также усиливали чувства нестабильности у европейцев.
В итоге 25 марта 1957 г. в Риме были подписаны два договора об 
учреждении Европейского экономического сообщества (далее —
Договор о Евросоюзе) и Европейского сообщества по атомной энергии (далее — Договор о Евратоме).
В кардинально расширенной интеграционной структуре новый орган — Парламентская ассамблея, с одной стороны, сохранила свой 

прежний независимый статус как в отношении других наднациональных органов, так и стран-членов. С другой стороны, она была призвана 
обслуживать одновременно три организации, возникшие в результате 
Договора о Евросоюзе. Характерно, что, имея достаточно ограниченные полномочия, Ассамблея не допустила их узурпации со стороны 
министров стран-членов. На своей встрече 67 января 1958 г. те предписали избрать представителя Италии президентом Ассамблеи, на что 
позднее последовал ответ со стороны руководителей депутатских 
групп и аппарата президента о том, что выбор собственного должностного лица – всецело прерогатива депутатов. В результате первым президентом стал Р. Шуман — представитель Франции1.

Портрет в деталях

Робе́рт Шума́ н (Robert Schuman, 18861963)
— французский и европейский политик, один из основателей Европейского союза, Совета Европы
и НАТО, первый президент Парламентской ассамблеи, премьер-министр и министр иностранных 
дел Франции.
Имел немецкое подданство и во время Первой 
мировой войны находился на гражданской службе 
в Германии (призыву не подлежал по состоянию 
здоровья). 
После того как в 1918 г. Лотарингия отошла 
Франции, взял французское гражданство. Политическая карьера Р. Шумана началась в 1919 г., когда его избрали депутатом в Национальное собрание Франции от департамента Мозель. В 1940 г. был арестован немецкой оккупационной администрацией за сопротивление политике нацистских властей, сидел в тюрьме, 
бежал в 1942 г. и участвовал в движении Сопротивления. После Второй мировой войны участвовал в организации Народного республиканского движения. В 19461947 гг. был министром финансов в правительствах Бидо
и Рамадье. Находился на посту премьер-министра с ноября 1947 по июль 
1948 г. и в августесентябре 1948 г. В 19481952 гг. занимал пост министра 
иностранных дел, в 19551956 гг. — министра юстиции, с 1958 по 1960 г. —
председатель консультативной ассамблеи Европейского совета.
Прозвучавшая 9 мая 1950 г. речь Шумана, в которой министр иностранных дел Франции огласил проект создания ЕОУС, решением конституционного Конвента теперь отмечается как День Европы. Лауреат международной премии им. Карла Великого. Почетный гражданин Бонна.

Полномочия Парламентской ассамблеи несколько видоизменились 
по сравнению с полномочиями Общей ассамблеи. Возросло ее участие 
в обсуждении бюджета европейских организаций. Она получила право 
оценивать действия Комиссий по всем, а не только отдельным вопро
1 CARDOC Journals. The European Parliament 50 years ago. — Luxembourg: 
European Parliament. — 2008, March. — № 2. — P. 7.

сам, в то время как аналогичные полномочия в отношении Высшей администрации носили ограниченный характер. Одновременно возросли 
полномочия Совета министров, который не взаимодействовал по сути 
дела с Парламентской ассамблеей. И все же, в целом, контролирующие 
функции последней расширились: обязательное консультирование 
было предусмотрено в 18 случаях в отношении Евросообщества и в 11 
случаях в отношении Евратома.
Ассамблея состояла из 142 членов (по 36 — от Германии, Франции, Италии, 14 — от Бельгии и Нидерландов и шесть — от Люксембурга). В ней сформировались три политические фракции — христианских демократов, социалистов и либералов (67, 38 и 35 депутатов соответственно), а также два независимых члена. Были учреждены 13 комитетов:
1) по политическим институциональным вопросам (Committee on Political Affairs and Institutional Matters);
2) торговой политике и экономическому сотрудничеству с третьими
странами (Committee on Commercial Policy and Economic Cooperation with Third Countries);
3) сельскому хозяйству (Committee on Agriculture);
4) социальным вопросам (Committee on Social Affairs);
5) общему рынку Сообщества (Committee on Community’s Common 
Market);
6) инвестициям, финансам и долгосрочной политике (Committee on Investment, Financial Matters and Long-Term Policy);
7) взаимодействию с заморскими странами и территориями (Committee on the Association of Overseas Countries and Territories);
8) транспорту (Committee on Transport);
9) энергетической политике (Committee on Energy Policy);
10) научным и техническим исследованиям (Committee on Scientific and 
Technical Research);
11) безопасности, гигиене на рабочих местах и защите здоровья (Committee on Safety and Hygiene at Work and Health Protection);
12) административным вопросам и бюджету Сообщества (Committee 
on the Administration of the Assembly and the Community Budget);
13) правилам процедуры, правовым вопросам, петициям и иммунитетам (Committee on Rules of Procedure Legal Matters, Petitions and Immunities).
Первые 8 комитетов состояли из 29, остальные — из 17 членов.