О Совете судебной власти Российской Федерации

О Совете судебной власти Российской Федерации

НОРМА
Москва, 2019

О Совете судебной власти
Российской Федерации

Российская академия наук
Институт государства и права

М. И. Клеандров

УДК [347.99:342.56](470+571)
ББК 67.71(2Рос)
К48

Сведения об авторе:
Михаил Иванович Клеандров — судья Конституционного Суда РФ,
членкорреспондент РАН, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, заслуженный деятель науки РФ, член Президиума Совета судей России.

Клеандров М. И.
К48
О Совете судебной власти Российской Федерации : монография / М. И. Клеандров. — М. : Норма, 2019. — 160 с.

ISBN 9785917686844 (Норма)
ISBN 9785161037805 (ИНФРАМ, online)

В монографии обосновывается целесообразность и необходимость создания в России конституционного государственновластного органа, олицетворяющего судебную власть в стране, планирующего ее стратегическое развитие
и обеспечивающего это развитие, при этом не являющегося судебным органом
какого бы то ни было уровня и какой бы то ни было инстанции.
Для законодательных органов страны, судей, ученых, аспирантов и студентов юридических вузов, а также для всех практикующих юристов.

УДК [347.99:342.56](470+571)
ББК 67.71(2Рос)

ISBN 9785917686844 (Норма)
ISBN 9785161037805 (ИНФРАМ, online)
© Клеандров М. И., 2016

Введение

«Что есть государство без правосудия?» — спросил както Блаженный Августин (Аврелий Августин) и сам ответил: «Шайка разбойников, и только!»
С тех пор немало воды утекло, создавались, развивались и разрушались государства и их разнообразные объединения, менялись в них
формы правления и общественноэкономические формации. Менялось отношение к правосудию. Уже П. Гольбах провозгласил: «Правосудие есть основание всех общественных добродетелей». Но все это
время неизменным оставалось одно — в государствах были суды, без
которых государства не только были бы шайками разбойников, они и
государствамито не были бы. Не может быть государства без суда,
при этом в каждом государстве суд — продукт именно его, этого самого государства, исторического развития. И на определенном историческом этапе развития государства в нем так или иначе происходило
разделение властей, в том числе выделение судебной ветви государственной власти в организационной форме.
И даже во времена Августина правосудие представляло собой
сложно устроенный механизм. Для того чтобы он действовал, нужны
были специально отобранные люди, им были созданы определенные
условия для работы, да и работать они должны были по установленным, и не ими, правилам. Все это обеспечивало государство.
С очевидностью можно сказать: чем крепче и эффективнее государство, его устои в целом (какой бы смысл в это ни вкладывать), тем
крепче и эффективнее в нем судебная власть. Не может быть в сильном
государстве слабая судебная власть, и наоборот, хотя определенные
кратковременные исключения из этого правила проследить можно.
В современной России, как это провозглашено ст. 11 (ч. 1) и 118
(ч. 2) Конституции РФ, судебная власть осуществляется судами Российской Федерации посредством конституционного, гражданского,
административного и уголовного судопроизводства. Главной же движущей силой судебной власти, ее непосредственными носителями являются судьи. И для того, чтобы судьи нормально, а еще лучше — высокоэффективно выполняли свое предназначение — вершили судебную власть посредством осуществления правосудия, необходимо
соответствующее обеспечение — законодательное, организационное,
кадровое, материальноресурсное и т. д., нужна многообъектная инфраструктура судебной власти. От того, насколько надежна, крепка и
эффективна эта инфраструктура, в идеале действующая в гармоничном единстве составляющих ее звеньев, напрямую зависит эффективность правосудия.
Можно, видимо, говорить и об особой судейской инфраструктуре.
Ведь судьи должны быть специально отобраны из претендентов на эти
должности, а для этого также необходим соответствующий организационноправовой механизм их отбора и наделения судейскими полномочиями, как и механизм карьерного роста судьи, а также механизм
очищения (прежде всего самоочищения) судейского корпуса от лиц,
недостойных судейской мантии.
Эти механизмы, как и механизмы, отвечающие за осуществление
правосудия, не должны быть статичными, они в своем органическом
единстве должны обеспечивать стратегическое развитие судебной
власти в целом. Во многих странах (больше чем в половине стран мира!) этим занимаются специальные государственновластные органы — советы судебной власти, высшие советы правосудия и т. п., базовые полномочия которых в большинстве случаев провозглашены в
конституциях государств. При этом, что определяюще важно, они не
являются судебными органами.
В Российской Федерации, так уж исторически сложилось, отдельные функции такого органа осуществляют различные государственные структуры, органы судейского сообщества и иные образования.
Органа же, олицетворяющего (не осуществляющего) судебную власть,
определяющего стратегию развития всего механизма судебной власти
и обеспечивающего это развитие, у нас нет.
Обоснованию необходимости создания этого органа — Совета судебной власти Российской Федерации (далее — ССВ) — и посвящена
настоящая работа.

6
Введение

Глава 1
Системные проблемы
механизма отечественного правосудия,
обусловленные отсутствием ССВ

С высоты позиций сегодняшнего дня — при взгляде на даже сравнительно недавнее прошлое механизма отечественного правосудия —
можно сделать уверенный вывод: отказ от идеи ССВ при окончательном формировании текста проекта Конституции РФ 1993 г. (о чем —
ниже) послужил точкой бифуркации в ходе судебного строительства в
постсоветской России. Можно поэтому сказать: сама судебная реформа без ССВ проходила у нас так, как проходила, а с ССВ, тем более
провозглашенном в Конституции РФ, развивалась бы существенно
иначе, и сегодня мы бы наверняка имели иное правосудие1.
И можно быть уверенным в том, что судебная реформа в России
под руководством ССВ была бы проведена в формате, близком к судебной реформе 1864 г. Чем в этом смысле хороша реформа 1864 г.?
По мнению автора, если свести вместе все характеризующие ее признаки, это одновременное, радикальное, комплексносбалансированное преобразование всех составляющих (судоустройственной, судопроизводственной и статусносудейской) механизма правосудия с целью качественного его совершенствования, базирующееся на единой
программной основе, обеспеченное соответствующими ресурсами —
организационными, законотворческими, финансовыми, кадровыми,
информационными, материальными и т. д. В условиях становления
государственности постсоветской эпохи эти реформаторские преобразования могли быть обеспечены лишь ССВ.
А что произошло без него? Ни одного из названных выше квалификационных признаков судебной реформы по сути нет. Стартом ее
обычно считают 24 октября 1991 г. — день принятия Верховным Сове1 Возражения, основанные на том, что «история не знает сослагательного наклонения», рассмотрены автором (см.: Клеандров М. И. Судейское сообщество: структура, организационноправовое развитие. М., 2014. С. 59—78), который убежден: ретроанализ
альтернативных подходов к правовому регулированию остро необходим, поскольку позволяет исправить прошлые ошибки и избежать будущие; отказ же от него чреват культивированием позиций «неошибающихся начальников».

том РСФСР постановления «О Концепции судебной реформы в
РСФСР»1 (далее — Концепция 1991 г.), хотя в самой Концепции
1991 г., в разд. III, именуемом «Необходимость судебной реформы и
ее основные задачи», было сказано: «Как известно, начало судебной
реформы было объявлено на общесоюзном уровне резолюцией
XIX Всесоюзной конференции КПСС (1988 г.). Проводится она довольно робко, непоследовательно...»
Анализ самой Концепции 1991 г. позволяет сделать вывод, что она
не была нормативным правовым актом, Верховный Совет РСФСР ее
лишь одобрил2, а не утвердил. Она не была строго формально и программным документом: в ней не закреплялись ее исполнители, не определялись общие и этапные сроки исполнения и завершения, общее
и поэтапное финансирование и т. п. По сути, это представление ее авторовсоставителей (их было девять человек, в основном крупные
ученыеюристы) о том, какой должна быть судебная система России в
идеале. Сам текст документа с учетом реалий времени его выработки
вызывает уважение, но далеко не во всем. Специфика момента выработки этой Концепции (1990 г. — первая половина 1991 г.) заключалась, в частности, в активном противостоянии (прежде всего идеологоправовом) российских властей союзному центру, апофеозом чего
явилась нашедшая закрепление в названном постановлении Верховного Совета РСФСР доктринальная установка о приоритете законов
РСФСР над законами СССР3. Поскольку авторысоставители Концепции 1991 г. явно не предвидели столь скорого распада СССР, вопросу противостояния союзному центру в Концепции отведено значительное место.
В литературе с позиции сегодняшнего дня называются и иные недостатки Концепции. Например, отмечается: «Некоторые положения,
изложенные в Концепции, сегодня кажутся достаточно странными
либо излишними, к примеру о закреплении за гражданином права на
суд присяжных, если ему грозит наказание, предусматривающее лишение свободы сроком свыше одного года; другие — нереализуемы8
Глава 1

1 Текст Концепции см.: Концепция судебной реформы в Российской Федерации.
М., 1992.
2 Пункт 4 вышеназванного постановления Верховного Совета РСФСР гласил:
«Одобрить представленную Президентом РСФСР Концепцию судебной реформы в
РСФСР».
3 Первое положение п. 2 этого постановления в числе главных задач судебной реформы в России называло «обеспечение суверенного права РСФСР осуществлять правосудие и уголовное преследование на своей территории в соответствии с собственным
материальным и процессуальным правом».

ми, в частности об абсолютном приоритете норм международного
права над национальными; третьи сформулированы в слишком общем виде, например о роли суда как оракуле в споре между законодателем и правоприменителем»1.
Вместе с тем несомненным достоинством Концепции явилось определение ее векторов — в судоустройственном плане (Конституционный Суд РФ, система арбитражных судов, суд присяжных заседателей и т. д.; в то же время предусматривалось, что «на территории
РСФСР будут действовать две ветви судебной системы, замкнутые на
Верховный Суд РСФСР: федеральная и республиканская» — имелись
в виду республики — субъекты РФ) и в судопроизводственном плане
(презумпция невиновности, переход к принципу состязательности в
судебном процессе и проч.; но при этом отмечалось: «На протяжении
всей судебной реформы в законодательной области выдерживаются
приоритеты преобразований процессуального характера перед судоустройственными и материальноправовыми...»).
Можно задаться несколько абстрактным вопросом: если бы не
было названной Концепции судебной реформы России 1991 г., возник бы определенный импульс в преобразовании существовавшего
тогда механизма судебной власти, импульс к переходу на качественно
иное, достойное преобразуемой России, переходящей на рельсы рыночной экономики, правосудие? Во всяком случае объективные
предпосылки к этому были, в частности: объективная потребность в
конституционном правосудии сомнений не вызывала, а Комитет
конституционного надзора СССР показал свою неэффективность,
поэтому и создавать Комитет конституционного надзора РСФСР
смысла не было (хотя в нескольких союзных республиках он был тогда создан); не вызывало сомнений и наличие объективной потребности в экономическом правосудии, более того, 17 мая 1991 г. были
даже приняты законы СССР «О Высшем Арбитражном Суде СССР»
(о Суде, который так и не успели создать) и «О порядке разрешения
хозяйственных споров Высшим Арбитражным Судом СССР», и механизм экономического правосудия в России вскоре был создан на
организационной, материальноресурсной, информационной и кадровой базах системы Госарбитража РСФСР.

Системные проблемы механизма отечественного правосудия
9

1 Малько А. В., Афанасьев С. Ф. Российская судебная политика: особенности формирования с учетом национальных и международных аспектов // Государство и право.
2014. № 7. С. 22.

Но и названная Концепция 1991 г. свою созидательную и направляющую роль в преобразовании судебной власти РСФСР, безусловно,
сыграла.
Новой, постсоветской России требовался новый, адекватный механизм судебной власти, который с конца 1991 г. и начал создаваться.
А с декабря 1993 г. появилась и конституционная основа этого механизма — ст. 1 (ч. 1), 10, 19 (ч. 1), 32 (ч. 5), 46 (ч. 1 и 2), 47, 50 (ч. 3), 83,
102 и гл. 7 Конституции РФ. Но при этом следует учесть, что соответствующие положения Конституции РФ не определяют векторов развития судебной власти, они лишь содержат, если можно так выразиться, некоторые ограничения этих векторов и базовые — стартовые — положения, основываясь на которых и в пределах ограничений
которых лишь может и должна развиваться судебная власть России.
Так что начало современной судебной реформы в России — это этап
становления и начала развития современной, постсоветской России,
и слава Богу, что и здесь обошлось без ультрареволюционных преобразований типа конца 1917 — начала 1918 г. с известными декретами
о суде № 1, 2 и 3.
Одновременно можно отметить, что, начавшись тогда, четверть века назад, сама судебная реформа ни разу не останавливалась в своем
проведении: нет ни одного официального документа, в котором отмечалось бы ее завершение либо возможная близость ее завершения или
в крайнем случае подводились хоть какиелибо ее промежуточные
итоги. Правда, в декабре 2004 г. на VI Всероссийском съезде судей было авторитетно сказано, что судебная реформа у нас состоялась, завершена и осталось лишь провести «точечную шлифовку». С одной
стороны, это вряд ли: в то время, например, система судов общей
юрисдикции, осуществлявшая не менее 90% всей совокупной правосудной деятельности страны, действовала на основе Закона РСФСР
от 8 июля 1981 г. «О судоустройстве РСФСР», замененного, кстати,
лишь в 2011 г. на Федеральный конституционный закон «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», и то не полностью. Но с
другой стороны, не может же судебная, да и любая иная реформа,
длиться бесконечно. Однако, с третьей стороны, провозглашение ее
завершения наверняка должно быть легитимировано, закреплено в
официальном акте. И все это было бы сделано при наличии ССВ, а без
него, как известно, не сделано до сих пор. И получается, что сегодня
реформа еще продолжается, а в современной литературе объединение
Верховного и Высшего Арбитражного судов РФ считают очередным

10
Глава 1

этапом1 либо четвертым этапом2 проводимой с 1991 г. судебной реформы.
В то же время очевидно, что последние четверть века судебная
власть в России развивалась солидными темпами, крепла, расширялась, структурировалась и представляет сегодня мощное организационногосударственное образование. Налицо серьезная законодательная основа ее организации и деятельности, фактически заново создана
мощная материальноресурсная база, непосредственное правосудие
осуществляет в целом высокопрофессиональный судейский корпус
и т. д. В юридической литературе также отмечается, что сейчас суд,
кроме традиционной функции правосудия, выполняет другие не менее значимые функции, например: судебного конституционного контроля; судебного контроля за действиями и решениями органов публичной власти и их должностных лиц, включая субъектов досудебного
производства уголовных дел; в отдельных случаях суд вынужден выполнять правотворческую функцию3.
Невозможно сравнивать сегодняшний отечественный механизм
правосудия ни с каким историческим периодом советской России ни
по одному параметру. Старшее поколение, к которому относится и автор, хорошо помнит убогость судебных помещений того времени, невысокие зарплаты судей и иных работников суда, диктат партфункционеров и т. д. Само собой — никакой судебной властью правосудие
того времени у нас не являлось.
Сегодня же можно с уверенностью констатировать: судебная
власть в России есть, и ее механизм не столь убог и насквозь коррумпирован, как его пытаются представить адепты идеологии нашей национальногосударственной ущербности. Иначе попросту не было бы
столь резкого роста, особенно в последние годы, числа обращений в
судебные органы — многие проблемы решались бы иными, несудебными способами и во внесудебных формах, как это имело место совсем недавно — в первой половине 90х гг. прошлого века.
Но и считать благополучным положение дел с отечественным
правосудием в настоящее время объективных оснований нет (об
этом — ниже).

Системные проблемы механизма отечественного правосудия
11

1 См.: Шамшурин Л. Л. Новый этап судебной реформы: суть, побудительные причины и ожидаемые результаты // Российский судья. 2015. № 6. С. 11—15.
2 См.: Пантелеев Б. Реформа национальной судебной системы // ЭЖюрист. 2014.
№ 19.
3 См.: Терехин В. А. Суд в государственноправовом механизме обеспечения прав и
свобод человека. М., 2013. С. 333.