Законотворчество в России: эволюция и современность

Москва
ИНФРА-М
2021

ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО
ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО

В РОССИИ:
В РОССИИ:

ЭВОЛЮЦИЯ
ЭВОЛЮЦИЯ

И СОВРЕМЕННОСТЬ 
И СОВРЕМЕННОСТЬ 

ÌÎÍÎÃÐÀÔÈß
ÌÎÍÎÃÐÀÔÈß

Ò.À. ÆÅËÄÛÁÈÍÀ
Ò.À. ÆÅËÄÛÁÈÍÀ

УДК 342(075.4)
ББК 67
 
Ж50

© Желдыбина Т.А., 2015

Желдыбина Т.А.
Законотворчество в России: эволюция и современность : монография. – Москва : ИНФРА-М, 2021. – 152 с. — (Научная мысль). — DOI 
10.12737/7305.

ISBN 978-5-16-010572-7 (print)
ISBN 978-5-16-102434-8 (online)

Монография посвящена становлению и развитию законотворчества в России. 
С позиции современного юридического научного знания исследованы истоки становления законотворчества и его особенности в настоящее время, определены перспективы 
изменений в ближайшем будущем.
Монография предназначена для юристов – теоретиков и практиков, студентов, 
магистрантов, аспирантов, а также для всех, кому интересны проблемы законотворческого процесса.
УДК 342(075.4) 
ББК 67

Ж50

Подписано в печать 05.10.2020. 
Формат 60 90/16. Бумага офсетная. 
Гарнитура Newton. Печать офсетная.
Усл. печ. л. 9,5.
ППТ12. Заказ № 00000

TK 327700-624307-250616

ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М»
127214, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1
Тел.: (495) 280-15-96, 280-33-86. Факс: (495) 280-36-29
E-mail: books@infra-m.ru        http://www.infra-m.ru

ISBN 978-5-16-010572-7 (print)
ISBN 978-5-16-102434-8 (online)

ФЗ 
№ 436-ФЗ
Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1

Р е ц е н з е н т ы :

Рудковский В.А. – доктор юридических наук, доцент кафедры теории права 
и прав человека Волгоградской академии МВД России (г. Волгоград);
Серегин А.В. – кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории 
государства и права Южного федерального университета (г. Ростов-на-Дону);
Научный редактор: доктор юридических наук, профессор И.Н. Сенякин 

Монография обсуждена и рекомендована к печати Научным советом
направления «экономическая политика» 
Института экономики РАН 2 октября 2014 г.

Отпечатано в типографии ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М»
127214, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1
Тел.: (495) 280-15-96, 280-33-86. Факс: (495) 280-36-29

ВВЕДЕНИЕ

В современной России происходят активные процессы реформиро
вания законодательства, которые требуют настоятельного и глубокого
анализа. В настоящее время создалась крайне противоречивая ситуация:
несмотря на значительное число разработок в юридической науке по
различным аспектам законотворчества, а также накопившиеся материалы судебной практики и усилия законодателя, направленные на совершенствование законодательства, законотворческая деятельность продолжает оставаться неэффективной.

Конечная цель правотворчества — это выработка нормативных пред
писаний для практических актов. Главную роль в системе источников
российского права занимает закон — нормативный правовой акт, обладающий высшей юридической силой, принимаемый высшим представительным органом государственной власти или непосредственным
волеизъявлением народа путем референдума, регулирующий наиболее
важные общественные отношения. Но издаваемые в нашей стране законы, хотя и регулируют наиболее важные общественные отношения,
не исчерпывают всего содержания права, другие нормативные акты также регулируют важные стороны общественных отношений. Здесь возникает вопрос об эффективности правового регулирования посредством
данных нормативных правовых актов. В этом плане показательным является рост количества законопроектов, которые ежегодно вносятся в
Государственную Думу Российской Федерации. Так, статистика законодательного процесса свидетельствует о том, что общее количество законопроектов, внесенных в Государственную Думу в 2012 году, составляло
1202, в 2013 году — 1513, на ноябрь 2014 года их количество составляло
1300 законопроектов1.

Актуальность исследования законотворческого процесса обусловле
на необходимостью поиска эффективных средств обеспечения взаимодействия национального и зарубежного законодательства.

Для решения указанных задач необходимо трансформировать траек
торию исследования законотворчества и перевести ее из разряда дискуссий в разряд объективных стратегических целенаправленных решений.
Одна из главных задач юридической науки сегодня — создать теорию
законотворчества, опираясь на практику законотворчества. Важное значение для ее разрешения могут иметь результаты научного исследования,
посвященные законотворческому процессу в России через призму рассмотрения его с точки зрения исторической ретроспективы к современности и будущему развитию.

1 
Статистика законодательного процесса в Государственной Думе. См.: URL:
http://www.duma.gov.ru (дата обращения 09.11.2014 г.)

Представляется, что при достаточной степени изученности необхо
димость дальнейшего анализа российского законотворчества объясняется следующим.

Во-первых, научные юридические исследования в последнее время

демонстрируют значительный рост интереса к различным аспектам законотворчества и вопросам его совершенствования. Но в последнее
время в науке наблюдается углубление междисциплинарных взаимодействий, что позволяет говорить о законотворческих проблемах не
только как о юридических.

Во-вторых, многоаспектный характер законотворческой деятель
ности предполагает комплексный характер ее изучения. Большую роль
играет системный подход при анализе законотворчества.

В-третьих, ведущей и на сегодняшний день значимой тенденцией

законотворческих изменений стало участие Российской Федерации в
процессе наднационального правотворчества, что является определяющим фактором развития процесса правообразования в целом. В настоящее время Российская Федерация, провозглашенная Конституцией
1993 года демократическим правовым федеративным государством, продолжает переживать законотворческий подъем. В этой связи важной
остается проблема увязки национального законодательства с нормами
международного права с целью оптимизации законотворческой деятельности. Крайне актуальным становится вопрос об имплементации международно-правовых норм в национальное законодательство, тем более
что ч. 4 ст. 15 Конституции закрепляет положение, согласно которому
общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью
правовой системы Российской Федерации. Объективно существующим
явлением является правовая интеграция, происходящая в мировом масштабе, которая и предусматривают гармонизацию национального и наднационального законодательства. Отметим, что в последние годы несколько активизировалась работа по изучению данного направления, но
обозначенная проблематика, на наш взгляд, требует более серьезной
разработки. Все сказанное объясняет переориентацию парадигмы современных исследований и рассмотрения нашей системы законодательства в целом не только как отечественной, внутригосударственной, но
как международной.

В-четвертых, объективно необходимым на данный момент является

развитие сравнительного правоведения или правовой (юридической)
компаративистики, позволяющей сопоставлять и сравнивать различные
правовые системы мира и отслеживать в данном ракурсе закономерности законодательного развития.

Настоящая работа представляет собой комплексное монографичес
кое исследование становления и развития законотворчества в России.
На основе проведенного анализа автор раскрывает не только историкоправовые аспекты формирования российского законотворческого процесса, но также его состояние и динамику развития в контексте формирования единого правового пространства в условиях активно развиваю

щейся глобализации права. Рассмотрены те аспекты законотворчества, 
которые или не исследованы, или изучены недостаточно.
Законотворчество — это вид правотворческого процесса, регламентирующий порядок деятельности законодательных органов по выработке, принятию и изданию законов. Законотворческая деятельность отличается от других форм деятельности органов государства тем, что в ее 
процессе устанавливаются общеобязательные правила поведения (правовые нормы), адресованные всем субъектам правоотношений. По мысли Ю.А. Тихомирова, первый этап жизни права — это процесс правотворчества в широком смысле и законотворчества, в частности1. 
Методологическая основа монографического исследования. Решение 
поставленных задач осуществлялось при помощи диалектического метода и основанных на нем современных общенаучных и частнонаучных 
средств и способов познания. Структура и логика исследования обусловлены применением формально­юридического метода. Использование сравнительно­правового метода дало возможность оценить особенности развития российского законотворческого процесса. При написании монографии также использовался системный метод и другие.
Научная новизна данной работы заключается в том, что разработаны 
теоретические положения, которые позволяют дать оценку эффективности современного законотворчества, а также разработать практические 
предложения по оптимизации законотворчества в новых условиях формирования международного законодательства и наднационального законотворческого процесса. Предпринята попытка выявить конкретноисторические и проблемно­теоретические особенности российского 
законотворчества. Кроме того, научная новизна исследования состоит в 
разработке целостного представления о законотворчестве с учетом последних научных достижений в области сравнительного правоведения.
В предлагаемом исследовании предприняты попытки теоретического осмысления законотворческой деятельности (история вопроса, современное состояние, проблемы и перспективы дальнейшего развития) 
применительно к современной российской действительности. В качестве главного критерия использована идея глобализации права.
Основной целью настоящего исследования является комплексное 
изучение российского законотворчества с учетом достижений современной юридической науки.
Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи:
• Изучение процесса формирования законотворчества в России;
• Теоретический анализ особенностей развития российского законодательства в конце XX — начале XXI в.
• Выявление основных тенденций развития российского законодательства в условиях возрастания роли сравнительного правоведения;
• Определение основных проблем законотворчества на современном 
этапе развития юридической науки;

1
Тихомиров Ю.А. Коллизионное право: Учеб. и науч.­практическое пособие. 
М.: Издание г­на Тихомирова М.Ю., 2000. С. 240.

• Изучение законотворческой политики как фактора обеспечения

единства российского законодательства;

• Выявление методологии исследования российского законотворчес
тва;

• Анализ демократизации законотворчества в контексте формирования

единого мирового правового пространства;

• Изучение причин появления сравнительного законоведения как

средства гармонизации российского законодательства;

• Выявление особенностей изменений в системе законодательства в

условиях глобализации;

• Определение проблем и перспектив развития системы законодатель
ства России;
монография состоит из введения, трех глав, каждая из которых по
делена на параграфы, заключения.

Глава1. ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ

ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА В РОССИИ

§ 1. ИСТОКИ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ЗАКОНОВЕДЕНИЯ В РОССИИ

Разработка современных проблем законотворчества невозможна без

обращения в историческому опыту. В связи с этим историко-правовой
анализ процесса законотворческой деятельности в целом, а также становления и развития законоведения в России в частности, представляется актуальным и достаточно важным.

Предпосылки для формирования законоведения, его теории сложи
лись еще в правление Петра I, занимавшегося активной законодательной деятельностью и считавшего необходимым эффективное управление всей Россией из центра, создание системы центральных и местных
органов управления на законодательной основе. Петровская эпоха характеризуется активной законотворческой деятельностью. Укрепление
российской государственности происходило через усвоение западноевропейских традиций путем реформаторского законодательства.

Но особенности российского социально-экономического и обще
ственно-политического устройства отразились в российском правосознании: закон не обрел в России того уважения, которое он имел в странах Западной Европы. Н.И. Палиенко видел причину этого в особенности российского развития, которая заключается в том, что
«…идеология абсолютной монархии возвышает главу государства над
законами, законы его юридически не обязывают»1. Кроме того, несмотря на законодательное закрепление приоритета закона, вопрос об источниках права не имел однозначного разрешения. Термин «закон» приравнивался к «законодательному порядку», не существовавало какойлибо терминологической определенности.

Вместе с тем к началу XIX века начали складываться условия для из
менений в законотворческой деятельности. Под руководством известного реформатора м.м. Сперанского была проведена систематизация
законодательства, изданы сначала Полное собрание законов 1830 г., а
затем и Свод законов Российской империи 1832 (1833) гг., в итоге происходило восприятие закона в качестве основного источника права.
К началу XIX в. начинают формироваться теоретические основы законотворчества и идея законности входила в университетское преподавание.

До середины XIX века научное изучение законодательства и законот
ворческой практики сводилось к попыткам упорядочения собранного
законодательного материала. К числу первых работ относится «Краткое

1 
Палиенко Н.И. Основные законы и форма правления в России. Юридичес-
кое исследование. Харьков, 1910. С. 54.

руководство к российским правам», составленное Ф.Г. Штрубе де Пирмоном в 1748–1749 гг., систематически дополнявшееся до 1755 года1.

Несмотря на то что траектория исследований российских ученых
юристов во многом задавалась идеологическими установками абсолютизма, социальными процессами, правительственным контролем и цензурой, возникала настоятельная потребность в квалифицированных
кадрах, в образованных и подготовленных к законотворчеству специалистах.

Значительную роль в развитии образования и научных исследований

играли университеты Российской империи. Так, первый университет
был открыт еще в москве в 1755 г. по инициативе м.В. Ломоносова по
образцу университетов Западной Европы.

По замечанию П. Казанского, «университет должен дать учащемуся

все, что можно знать и что можно уметь в области права: отечественное
право, сравнительно с правом другим народов, историю права, философию права, политику права, практику права… центр юридического образования в России может составлять… только отечественное право,
изучаемое сравнительно с иностранным … оно должно быть изучено не
только сравнительно-догматически, но и исторически, и философски,
и политически»2.

Итак, образование российских юристов в то время шло по пути изу
чения законоведения3, которое и было предусмотрено новым Общим
уставом Императорских Российских университетов, высочайше утвержденным 26 июня 1835 г. В России первыми преподавателями энциклопедии законоведения было немецкие юристы, работавшие в московском университете. Как отмечал П. милославский, представители русской науки и сами сделали и делают немало хорошего, но лучшее, новое
всегда приходит с Запада4.

Постепенно законоведение получало распространение в учебных

курсах высших учебных заведений России. Оно составляло особый предмет преподавания в военно-учебных заведениях — кадетских корпусах,
военных и юнкерских училищах. Законоведение в смысле элементарного знакомства с отечественным законодательством, с 1830 г. составляет
особый предмет преподавания в военно-учебных заведениях5.

1 
Cм.: Юртаева Е.А. Законоведение и законоведы: о юриспруденции и ее деятелях в дореволюционной России // Журнал российского права. 2012. № 2.
С. 88.

2 
См.: Казанский П. К вопросу о постановке преподавания на юридических
факультетах. Одесса, 1901. С. 10.

3 
Как отметил В.Н. Галузо, впервые термин «законоведение» обнаружен в
именном указе «О доставлении в оное Отделение по экземпляру с каждого
издаваемого в России сочинения, относящегося к законоведению». См.: Галузо В.Н. Законоведение в Российской империи // Закон и право. 2009.
№ 10. С. 118.

4 
См.: милославский П. Науки и ученые люди в русском обществе (По поводу
толков, возбужденных г. михайловским и проф. Цитовичем). Казань, 1879. С. 4.

5 
См.: Большая энциклопедия. Словарь общедоступных сведений по всем отраслям знания. Т. 9. СПб.: Типография Т-ва «Просвещение», 1903. С. 475.

До 1864 г. законоведение преподавалось и в гражданских гимназиях.

Устав учебных заведений 1804 г. к предметам, преподаваемым в гимназиях, относил: нравоучение, право естественное, право народное и политическую экономию (с преобразованием гимназий в 1828 г. преподавание этих предметов было отменено). В 1845 г. преподавание законоведения в этих гимназиях было восстановлено, а с изданием правил
1849 г., разделивших гимназический курс на общий и специальный, русское законоведение получило характер главного предмета для тех студентов, которые готовились к поступлению непосредственно после
окончания гимназии на государственную службу.

Законоведение имело сначала характер сообщения фактических све
дений, касающихся положительного отечественного законодательства,
преимущественно военного. С преобразованием в 1863 г. кадетских корпусов в военные гимназии, преподавание законоведения было перенесено во вновь учрежденные, взамен специального курса корпусов, военные училища1.

Направление законоведения со времени преобразования универси
тетов (а в особенности с 1835 г.) определялось тем, что, с одной стороны,
в основание Свода действующих законов Российской Империи было
положено Полное собрание законов, представляющее их в постепенном
историческом развитии; с другой, — несомненное желание Правительства утвердить науку отечественного права на прочном фундаменте,
построенном из исторического материала. Таким образом, в университетском преподавании сделалось господствующим историческое направление2. Данный факт не случаен, во многом сказалось влияние немецкой исторической школы права.

Действительно, во многом точкой отсчета, оказавшей существенное

влияние на российскую юридическую науку, стали научные правовые
школы Германии. Известный российский правовед и практический деятель К. Дыновский справедливо замечал: «Русское правоведение создано университетской наукой под влиянием германской юриспруденции,
которая продолжает воспитывать русскую юридическую мысль, составляя ее школу и ее идеал»3.

Под влиянием работ Г. Гуго, Ф.К. Савиньи, Г.Ф. Пухта и их последо
вателей развивалось и российское законоведение, под которым понималась особая отрасль научного знания. Таким образом, научная юридическая мысль Западной Европы была востребована в России и послужила в дальнейшем основой учений многих известных правоведов.

1 
См.: Брокгауз Ф.А., Ефрон И.А. Энциклопедический словарь. Т. XII. СПб.:
Типо-Литография И.А. Ефрона, 1894. С. 173.

2 
См.: Станиславский А. О ходе законоведения в России и результатах современного его направления. Речь, произнесенная в торжественном собрании
Императорского Казанского университета 8-го июня 1855 г. Казань: Печатано в типографии университета, 1853. С. 58.

3 
Дыновский К. Задачи цивилистического образования и значение его для
гражданского правосудия. Одесса, 1896. С. 5.

Российское законоведение имело следующий характер: оно излагало

кратко итоги, добытые в науках, изучающих сущность права и законов.
И в этом было основное отличие законоведения от других юридических
наук. Законоведение было наукой несамостоятельной и общей. Оно несамостоятельно потому, что не исследовало предмета, но подводило
краткие итоги другим, самостоятельным наукам о праве. Общий характер его объяснялся тем, что законоведение излагало основные выводы
многих главных юридических наук, останавливаясь на том, что важно
для всякого юриста, и опуская то, что имеет более специальный интерес.

Законоведение как подготовительная или пропедевтическая наука

имело определенный предмет: оно содержало основные сведения о тех
обязательных правилах поведения (нормах), которые устанавливаются
уполномоченными и потому авторитетными людьми. Общественная
жизнь подчинялась этим правилам (правовым нормам), и превращалась
через это в мирную, упорядоченную и организованную жизнь1.

В XIX — начале XX в. учебники и курсы законоведения издавались и

становились основными пособиями для изучения закона. Так, среди них
можно назвать следующие:
• «Систематическое руководство к познанию российского практичес
кого законоведения» П. Соколова (м., 1819);

• «Энциклопедия законоведения» К.А. Неволина (СПб., 1839);
• «Обозрение внешней истории русского законодательства с предва
рительным изложением общего понятия и разделения законоведения. Краткий очерк экономической истории России» Н. Рождественского (СПб., 1848);

• «О ходе законоведения в России и о результатах современного его

направления с присовокуплением систематического указателя сочинений юридического содержания, изданных в России, с 1830 по 1852
год включительно» А. Станиславского (СПб., 1853);

• «Введение к изучению Российских законов» И. Пискарева (СПб.,

1860);

• «Энциклопедия законоведения» Н. Рождественского (СПб., 1863);
• «Курс законоведения» Н. Бакшеева (СПб., 1885);
• «Пособие к изучению законов. Элементарное законоведение»

П.П. Пуцилло (Баку, 1894);

• «Общепонятное законоведение. Научно-практическое пособие с

приложением образцов и форм деловых бумаг, прошений, заявлений,
договоров, жалоб, завещаний, приговоров сельских и волостных сходов и т.п.» Н.Н. Дружинина (м., 1898);

• «Законоведение» А.Д. Солодовникова (м., 1906);
• «Законоведение» В. Вальденберга (1908);
• «Законоведение» С.А. Зноско-Боровского (СПб., 1908);

1 
См.: Основы законоведения. Общее учение о праве и государстве и основные
понятия русского государственного, гражданского и уголовного права. Общедоступные очерки И.А. Ильина, В.м. Устинова, И.Б. Новицкого и
м.Н. Гернет. Изд. 4-е, испр. и значительно дополненное. Изд-е Т-ва «В.В.
Думнов, наследн. бр. Салаевых», 1915. С. 2.