Развитие демократических принципов и институтов на муниципальном уровне: правовые аспекты

НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2021

Институт законодательства и сравнительного правоведения
при Правительстве Российской Федерации

Правовые основы

Развитие
демократических
принципов
и институтов
на муниципальном
уровне

В. И. Васильев, А. Е. Постников,
А. Е. Помазанский

УДК 342.55
ББК 67.401
В19

Одобрено секцией публичного права
Ученого совета Института законодательства и сравнительного правоведения
при Правительстве Российской Федерации (ИЗиСП)

Рецензенты
Б. Д. Накашидзе, доктор юридических наук.
А. Н. Пилипенко, кандидат юридических наук.

Васильев В. И.
В19
Развитие демократических принципов и институтов на муниципальном уровне: правовые основы : монография /
В. И. Васильев, А. Е. Постников, А. Е. Помазанский. —
Москва : Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации : Норма :
ИНФРАМ, 2021. — 288 с.

ISBN 9785917688688 (Норма)
ISBN 9785160133744 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161060605 (ИНФРАМ, online)

В монографии рассматриваются теоретические вопросы конституционноправового регулирования местного самоуправления. Исследуются динамика
реализации его конституционных принципов, развитие механизмов правового
регулирования с учетом соотношения централизации и децентрализации. Особое внимание уделяется демократическим процедурам формирования органов
местного самоуправления, соотношению представительной и непосредственной демократии на местном уровне, определению перспектив ее расширения.
В книге характеризуются нормативные условия, в соответствии с которыми
осуществлялось местное самоуправление на основе Закона РСФСР «О местном
самоуправлении в РСФСР» 1991 г., федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. и
2003 г. Значительное внимание уделено анализу федеральных законов, принимавшихся в 2014—2017 гг., которые существенно изменили направление реформы местного самоуправления и формирование его демократических основ.
Авторы предлагают решения ряда правовых вопросов развития местного
самоуправления, которые позволят повысить эффективность его осуществления.
Для научных работников, преподавателей, студентов и аспирантов, депутатов представительных органов власти, государственных и муниципальных служащих, а также всех, кто интересуется вопросами конституционного и муниципального права.
УДК 342.55
ББК 67.401

© Институт законодательства
ISBN 9785917688688 (Норма)
© и сравнительного правоведения
ISBN 9785160133744 (ИНФРАМ, print)
© при Правительстве
ISBN 9785161060605 (ИНФРАМ, online)
© Российской Федерации, 2017

NORMA
INFRAM
Moscow, 2021

The Institute of Legislation and Comparative Law
under the Government of the Russian Federation

Legal Basis

The Development
of Democratic
Principles
and Institutions
at the Municipal
Level

V. I. Vasiliev, A. E. Postnikov,
A. E. Pomazanskiy

Approved by the Section of Public Law
of the Scientific Council of the Institute of Legislation and Comparative Law
under the Government of the Russian Federation (ILCL)

Reviewers
B. D. Nakashidze — Doctor of Law.
A. N. Pilipenko — Candidate (Ph.d) of Law.

Vasiliev V. I.
The Development of Democratic Principles and Institutions at
the Municipal Level: Legal Basis : Monograph / V. I. Vasiliev,
A. E. Postnikov, A. E. Pomazanskiy. — Мoscow : The Institute
of Legislation and Comparative Law under the Government of the
Russian Federation : Norma : INFRAM, 2021. — 288 р.

Theoretical questions of constitutional legal regulation of local selfgovernment
are discussed in the monograph. The dynamics of realization of the constitutional
principles of local selfgovernment, development of mechanisms of legal regulation
from the standpoint of corelation of centralized and decentralized regulation are researched. Special attention is given to the democratic procedures of formation of local
authorities, the balance between representative and direct democracy at the local level,
determination of the prospects for the extension of representative and direct democracy at the local level.
The normative conditions for the exercise of local selflocal government in accordance with the Law of RSFSR “On local selfgovernment in the RSFSR” of 1991, and
Federal laws “On general principles of organization of local selfgovernment in the
Russian Federation” of 1995 and 2003 are characterized. The significant attention is
given to the analysis of the federal laws adopted in the 2014—2017, which significantly
changed the direction of reform of local selfgovernment and the formation of its democratic foundations.
The monograph is based on the study of federal, regional and municipal legal regulation of local selfgovernment and its implementation in practice. The authors propose the solution of a number of pressing legal issues of local selfgovernment’s development, which will improve its effectiveness.
For researchers, teachers, students and graduate students, members of
representative bodies, state and municipal officials, and anyone interested in issues of
constitutional and municipal law.

© The Institute of Legislation and Comparative Law
© under the Government of the Russian Federation, 2017

Коллектив авторов

Всеволод Иванович Васильев, главный научный сотрудник отдела
конституционного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации — введение (в соавт. с А. Е. Постниковым), гл. 2,
4, 5.
Постников Александр Евгеньевич, заведующий отделом конституционного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации — введение (в соавт. с В. И. Васильевым), гл. 1.
Помазанский Андрей Евгеньевич, ведущий научный сотрудник отдела конституционного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации,
кандидат юридических наук — гл. 3, 6.

Collective of Authors

Vasiliev Vsevolod I., Chief Researcher of the constitutional law department of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Doctor of Law, Professor, Honored
Scientist of the Russian Federation — Introduction (coauthor. with
A. E. Postnikov), Ch. 2, 4, 5.

Postnikov Alexander E., Head of the constitutional law department of the
Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the
Russian Federation, Doctor of Law, Professor, Honored Scientist of the
Russian Federation — Introduction (coauthor. with V. I. Vasiliev), Ch. 1.

Pomazanskiy Andrey E., Leading Researcher of the constitutional law department of the Institute of Legislation and Comparative Law under the
Government of the Russian Federation, Candidate of Law (Ph.d) — Ch. 3, 6.

Введение

Особенность темы муниципального права, развития институтов
местного самоуправления состоит в том, что по вопросам законодательства о местном самоуправлении, реформирования институтов местной власти, их демократизации написано немало работ, которые освещают муниципальную демократию с разных сторон. Вместе с тем
многие проблемы развития демократии на местном уровне остаются
нерешенными как в теоретическом, так и в практическом плане. Авторы монографии исходят из того, что в современных условиях актуально обращение к ценностям муниципальной демократии как составной
части общих принципов конституционного строя России. Сама сущность местного самоуправления является демократической, а местное
самоуправление представляет собой одну из форм народовластия.
Причем форму наиболее массовую, обеспечивающую привлечение
всего населения к решению важнейших вопросов жизни людей.
Не может быть демократии без местного самоуправления, но и не
может быть местного самоуправления без демократии. Если отсутствуют реально действующие демократические принципы и нормы его
организации, местное самоуправление не может быть признано таковым. В то же время слабость демократических начал в организации
местной власти не позволяет в полной мере раскрыться потенциалу
демократии как на федеральном, так и на региональном уровне.
Следует признать, что современная практика законодательного
регулирования местного самоуправления и правоприменения не всегда последовательна в соблюдении тех демократических стандартов
организации местного самоуправления, которые были изначально заложены в Конституции РФ. Это явление отражает трудности преодоления бюрократических традиций в организации местной власти, которые имеют свои истоки в советском и более раннем периоде истории России. Как писал один из основателей современной доктрины
российского муниципального права Г. В. Барабашев, «местное самоуправление — трудное дитя России»1. Он подчеркивал, что укоренение местного самоуправления в России — дело долгое и требует усилий не одного поколения россиян.

1 Барабашев Г. В. Местное самоуправление — трудное дитя России // Сегодня.
1992. № 1.

В то же время вряд ли правильно утверждать, что местное самоуправление — это мертворожденное дитя. Нельзя не видеть прорастание на отечественной почве ростков муниципальной демократии.
Пусть и осторожно, но следует признать, что навыки использования
демократических институтов на местном уровне постепенно, хотя далеко не всегда последовательно, начинают осваиваться. Динамичному развитию местного самоуправления мешает то обстоятельство, что
государством не используются все возможности вовлечения населения в решение вопросов местного значения. При этом значительная
часть населения проявляет незаинтересованность в использовании
демократических форм организации местного самоуправления, которые предоставлены ему Конституцией РФ. Это снижает эффективность деятельности институтов местного самоуправления, ослабляет
контроль населения за деятельностью органов местной власти, искажает приоритеты в организации местного самоуправления, не давая в
полной мере учесть первостепенные нужды и потребности людей.
В монографии исследуются тенденции развития муниципальной
демократии, вскрываются противоречия законодательства и практики, которые наглядно проявляются в последнее время, когда происходит пересмотр существенных параметров «муниципальной реформы». Авторы книги ставят целью показать возможности использования в современных условиях правовых средств развития демократии,
которые могут быть эффективными при условии их применения в
комплексе мер политического, экономического, социальнокультурного, информационного и иного характера. Речь идет о достижении
оптимального соотношения централизации и децентрализации правового регулирования местного самоуправления. Решающая роль в
определении параметров этого соотношения, несомненно, принадлежит федеральному законодателю. Однако речь не идет о переносе на
федеральный уровень бремени нормативного решения всех проблем
организации местного самоуправления. Такой подход противоречит
конституционной модели регулирования местного самоуправления,
предполагающей разнообразие вариантов организации местного самоуправления в зависимости от особенностей субъектов РФ и муниципальных образований. Поэтому авторы подчеркивают необходимость дальнейшего развития горизонтальных связей в организации
публичной власти на местном уровне, которые могут препятствовать
тенденции неоправданного огосударствления муниципалитетов.
В издании рассматриваются теоретические вопросы конституционноправового регулирования местного самоуправления. Местное
самоуправление анализируется как элемент демократической органи10
Введение