Система государственного и муниципального управления

СИСТЕМА 
ГОСУДАРСТВЕННОГО 
И МУНИЦИПАЛЬНОГО 
УПРАВЛЕНИЯ

А.А. АКМАЛОВА
В.М. КАПИЦЫН

Москва
ИНФРА-М
2021

УЧЕБНИК

Рекомендовано Межрегиональным учебно-методическим советом 
профессионального образования в качестве учебника для студентов 
высших учебных заведений, обучающихся по направлению подготовки 
38.03.04 «Государственное и муниципальное управление» 
(квалификация (степень) «бакалавр») 
(протокол № 8 от 22.06.2020)

УДК 351/354(075.8)
ББК 67.401я73
 
А40

Акмалова А.А.
А40  
Система государственного и муниципального управления : учебник / А.А. Акмалова, В.М. Капицын. — Москва : ИНФРА-М, 2021. — 
414 с. + Доп. материалы [Электронный ресурс]. — (Высшее образование: Бакалавриат). — DOI 10.12737/981344.

ISBN 978-5-16-014417-7 (print)
ISBN 978-5-16-106932-5 (online)

В учебнике рассмотрены понятие системы государственного и муниципального управления, ее становление и развитие в России, научные, правовые, организационные, компетенционные и информационные основы 
деятельности органов государственного и муниципального управления. 
Особое внимание уделено анализу общих принципов государственного 
и муниципального управления и особенностей их реализации на отдельных территориях и в условиях особых правовых режимов, роли контрольно-надзорных органов в обеспечении законности и ответственности органов публичной власти и должностных лиц.
Соответствует требованиям федеральных государственных образовательных стандартов высшего образования последнего поколения.
Для бакалавров и магистров образовательных организаций высшего образования, обучающихся по направлению 38.03.04 «Государственное и муниципальное управление», а также всех, кто изучает основы организации 
государственного и муниципального управления и интересуется проблемами развития государства и общества.

УДК 351/354(075.8)
ББК 67.401я73

Р е ц е н з е н т ы:
Карсанова Е.С., доктор политических наук, профессор кафедры государственного, муниципального управления и социальных процессов Одинцовского филиала Московского государственного института 
международных отношений (Университета) МИД России;
кафедра политических процессов факультета государственного 
управления Московского государственного университета имени 
М.В. Ломоносова  (заведующий кафедрой доктор политических наук, 
профессор Соловьев А.И.)

ISBN 978-5-16-014417-7 (print)
ISBN 978-5-16-106932-5 (online)

Материалы, отмеченные знаком 
, 
доступны в электронно-библиотечной системе Znanium.com

© Акмалова А.А., Капицын В.М., 
2021

Принятые сокращения

Конституция РФ — Конституция Российской Федерации (принята 
всенародным голосованием 12.12.1993) с учетом поправок, внесенных законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской 
Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 
№ 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ
БК РФ — Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 
№ 145-ФЗ
ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации: часть первая 
от 30.11.1994 № 51-ФЗ; часть вторая от 26.01.1996 № 14-ФЗ; часть третья 
от 26.11.2001 № 146-ФЗ; часть четвертая от 18.12.2006 № 230-ФЗ
ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ
КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных 
правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ
НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации: часть первая 
от 31.07.1998 № 146-ФЗ; часть вторая от 05.08.2000 № 117-ФЗ
СК РФ — Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 
№ 223-ФЗ
ТК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 
№ 197-ФЗ
УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 
№ 63-ФЗ
Закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ — Федеральный закон от 28.08.1995 
№ 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления 
в Российской Федерации» (утратил силу)
Закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ — Федеральный закон от 06.10.1999 
№ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов 
Российской Федерации»
Закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ — Федеральный закон от 27.05.2003 
№ 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»
Закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ — Федеральный закон от 06.10.2003 
№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления 
в Российской Федерации»
Закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ — Федеральный закон от 27.07.2004 
№ 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»
Закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ — Федеральный закон от 02.03.2007 
№ 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»
Закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ — Федеральный закон от 25.12.2008 
№ 273-ФЗ «О противодействии коррупции»

Закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ — Федеральный закон от 27.07.2010 
№ 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»
ВВП — валовой внутренний продукт
ГФС России — Государственная фельдъегерская служба Российской 
Федерации
ЕАЭС — Евразийский экономический союз
ЕПГУ — Единый портал государственных и муниципальных услуг 
в информационно-коммуникационной сети Интернет
ЕСПЧ — Европейский Суд по правам человека
ЖКХ — жилищно-коммунальное хозяйство
ЗАТО — закрытое административно-территориальное образование
ИКТ — информационно-коммуникационные технологии
ИТ — информационные технологии
КМРВЕ — Конгресс местных и региональных властей Европы
МВД России — Министерство внутренних дел Российской Федерации
МИД России — Министерство иностранных дел Российской Федерации
Минкавказ России — Министерство Российской Федерации по делам 
Северного Кавказа
Минкомсвязь России — Министерство цифрового развития, связи 
и массовых коммуникаций Российской Федерации
Минобрнауки России — Ми нис терст во науки и высшего образования 
Российской Федерации
Минтруд России — Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации
Минфин России — Министерство финансов Российской Федерации
Минэкономразвития России — Министерство экономического развития Российской Федерации
Минюст России — Министерство юстиции Российской Федерации
МРОТ — минимальный размер месячной оплаты труда, устанавливаемый федеральным законом
МФЦ — многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг.
МЧС России — Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий 
стихийных бедствий
ООН — Организация Объединенных Наций
ОЭЗ — Особая экономическая зона
Роспотребнадзор — Федеральная служба по надзору в сфере защиты 
прав потребителей и благополучия человека
Росфинмониторинг — Федеральная служба по финансовому мониторингу
СВР России — Служба внешней разведки Российской Федерации
СМИ — средства массовой информации
СНГ — Содружество Независимых Государств

СНК — Совет народных комиссаров
ТОСЭР — Территория опережающего социально-экономического развития
ФСБ России — Федеральная служба безопасности Российской Федерации
ФСИН России — Федеральная служба исполнения наказаний
ФССП России — Федеральная служба судебных приставов
ЦБ РФ — Центральный банк Российской Федерации
ЦИК — Центральный исполнительный комитет
ЦИК РФ — Центральная избирательная комиссия Российской Федерации
ЦК КПСС — Центральный комитет Коммунистической партии Советского Союза

Введение

Проблема управления государством во все времена, начиная 
с Древнего мира, вызывает оживленную полемику среди ученых. 
Например, известны дискуссии по этому вопросу Платона и Аристотеля. Вопросы управления государством занимали умы не только 
ученых, но и государственных деятелей. Об этом свидетельствует 
переписка царя Ивана Васильевича IV Грозного с князем Андреем 
Курбским в 60–70-е гг. XVI в. А. Курбский, не отвергая единовластия в централизованном государстве, считал лучшим государственным правлением сословно-представительную монархию, 
где бы царь советовался не только с Думой бояр, но и с выборным 
органом из «всенародных человек». Грозный, ссылаясь на Священное Писание, выступал за самодержавное правление, отвечая 
Курбскому: «Посмотри… какое правление бывает при многоначалии, ибо там цари были послушны епархам и вельможам, и как 
погибли эти страны! …Царской же власти позволено действовать 
страхом и запрещением и обузданием и строжайше обуздать безумие злейших и коварных людей». Польский король Сигизмунд, 
по словам Грозного, «ничем сам не управляет, но хуже последнего 
раба — от всех получает приказания, а сам никем не повелевает» 1.
Позднее значительный вклад в подготовку государственных реформ внес выдающийся русский правовед и реформатор М.М. Сперанский. Он подготовил для Александра I проекты «Общего учреждения министерства» (1810) и «Положения о Комитете министров» 
(1812). Уже в начале XX в., исходя из широко известной своей позиции, сформулированной в формуле: «Им нужны великие потрясения, нам нужна великая Россия» 2, сумел в чрезвычайно сложных 
условиях осуществить успешные реформы П.А. Столыпин. Причем 
в их подготовке и проведении он, как премьер-министр, значительную роль отводил тем, кому должно быть доверено управление 
страной, — лучшим из лучших. Высокий профессионализм — это 
первое качество, которыми должны были обладать такие управленцы. «Руководитель должен не только уметь грамотно управлять 

1 
Грозный И. Первое послание Курбскому // Антология мировой правовой 
мысли: в 5 т. XI—XIX вв. М.: Мысль, 1999. Т. 4. Россия. С. 180.
2 
Столыпин П.А. Речь об устройстве быта крестьян и о праве собственности, 
произнесенная в Государственной думе 10 мая 1907 года // Нам нужна 
Великая Россия…: полн. собр. речей в Государственной думе и Государственном совете. 1906—1911 гг. М.: Молодая гвардия, 1991. С. 48.

людьми, но и быть знатоком в своей сфере деятельности. Он должен 
быть профессиональнее, чем любой из его подопечных. Руководитель являет собой своеобразную планку, до которой пытаются дотянуться остальные», — считал П.А. Столыпин.
Как представляется, именно такое противоречие должно определять процесс освоения знаний в сфере государственного и муниципального управления. Эта система требует, безусловно, людей 
компетентных, обладающих хотя бы отчасти такими энциклопедическими знаниями, которые отличали М.М. Сперанского. Но не только 
обладающих, как сейчас говорят, необходимыми компетенциями, 
но и способными их реализовать во благо своего Отечества, что 
отличало многих выдающихся государственных деятелей России, 
в том числе и П.А. Столыпина. В то же время готовых к дискуссии, 
аргументированному обоснованию своих действий в споре и с оппонентами, и с противниками, что, например, отличало Ивана Грозного.
Тем более что истина о совершенной системе государственного 
и муниципального управления остается столь же спорной, как 
и во времена Античности. Достаточно сказать, что даже определение системы такого управления остается дискуссионным. И перечень таких вопросов легко продолжить. В частности, можно ли 
говорить о системности, если муниципальное управление имеет 
весьма значительные отличия от государственного? Насколько 
адекватным интересам России является выбор сформировавшейся 
модели государственного и муниципального управления? Или 
такая модель до сих пор не сформировалась, если до сих пор продолжается ее реформирование? Возможно ли с учетом этого формирование эффективного государства? Можно ли вообще думать 
об эффективном государстве, если уровень коррупции заставляет 
сомневаться в действенности контрольно-надзорной деятельности 
и работы судебных органов?
Попытка ответить на эти и многие другие вопросы, определив 
содержание данного учебника, конечно, прежде всего направлена 
на освоение, систематизацию и обобщение знаний о системе государственного и муниципального управления. Однако данный 
материал должен стать только основой для дальнейшей большой 
и постоянной самостоятельной работы по обновлению и совершенствованию данных знаний. Система государственного и муниципального управления столь же динамична, как и российское законодательство. Поэтому освоенные знания могут составить только необходимый фундамент того высокого профессионализма, о котором 
писал П.А. Столыпин. Конечно, если такие знания будут не только 
восприняты, но и переосмыслены, проверены на практике.

И еще на один аспект освоения дисциплины «Система государственного и муниципального управления» необходимо обратить 
особое внимание. В современных условиях порой даже в самых 
неожиданных сферах требуется междисциплинарный подход. Востребован такой подход и в системе управления. Очевидно, что без 
хорошей правовой культуры весьма сложно ожидать эффективной 
работы с законодательством. В то же время управленческая деятельность требует знаний, умений и навыков не только в правоприменении, но и в подготовке правовых актов. Работа с людьми всегда 
требует знаний в сфере психологии и культурологии. Нередко 
то или иное управленческое решение гораздо больше зависит не от 
используемых финансовых ресурсов, а от понимания особенностей 
социокультурного развития того или иного региона, муниципального образования, обычаев и традиций населения. Специальных 
знаний требует, например, информационное обеспечение государственного и муниципального управления, а также проведение мониторинга или правовой экспертизы.
С учетом этого основной целью изучения системы государственного и муниципального управления является анализ организационно-функциональной структуры государственного и муниципального управления, его нормативно-правовой и научно-аналитической основы, а также формирование компетенций, необходимых 
управленческой деятельности в системе государственного и муниципального управления.
В соответствии с целями дисциплины реализуются следующие 
задачи:
 
• рассмотрение понятия системы государственного и муниципального управления, ее становления и развития;
 
• выяснение научной основы, в том числе научно-аналитического и экспертного обеспечения, а также нормативно-правовой 
основы государственного и муниципального управления;
 
• анализ общих принципов организации государственного и муниципального управления, а также их особенностей;
 
• изучение системы федеральных и региональных органов исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов 
муниципальных образований (местной администрации), а также 
организации государственной и муниципальной службы;
 
• формирование умений и навыков анализа предметов ведения 
публично-правовых образований, а также полномочий органов 
государственной власти и органов местного самоуправления;
 
• раскрытие понятия государственных и муниципальных услуг 
и общего порядка их предоставления;

• познание сущности информационного обеспечения системы государственного и муниципального управления;
 
• выяснение понятия эффективного государства;
 
• анализ роли контрольно-надзорных органов в обеспечении законности в системе государственного и муниципального управления, а также ответственности органов государственной власти 
и органов местного самоуправления.
Кроме того, освоение системы государственного и муниципального управления расширяет представления о конституционно-правовой модели современного российского государства и его роли 
в развитии общества.
В результате изучения учебной дисциплины «Система государственного и муниципального управления» студенты должны:
знать
 
• понятие системы государственного и муниципального управления;
 
• нормативно-правовую основу государственного и муниципального управления;
 
• общие принципы организации государственного и муниципального управления, а также их особенности;
 
• систему федеральных и региональных органов исполнительной 
власти и исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований (местной администрации);
 
• общие принципы организации государственной и муниципальной службы;
 
• понятие государственных и муниципальных услуг и общий порядок их предоставления;
 
• понятие информационного обеспечения системы государственного и муниципального управления;
 
• понятие эффективного государства;
 
• роль контрольно-надзорных органов в обеспечении законности 
в системе государственного и муниципального управления;
 
• понятие ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления;
уметь
 
• анализировать научную основу системы государственного и муниципального управления;
владеть
 
• навыками работы с правовыми актами и специальной литературой;
 
• навыками анализа предметов ведения публично-правовых образований, а также полномочий органов государственной власти 
и органов местного самоуправления;

иметь представление
 
• о конституционно-правовой модели российской системы государственного и муниципального управления;
 
• об основных этапах становления и развития государственного 
и муниципального управления в России.
В результате изучения дисциплины «Система государственного 
и муниципального управления» в соответствии с требованиями, 
установленными Федеральным государственным образовательным 
стандартом высшего образования по направлению подготовки 
38.03.04 «Государственное и муниципальное управление» (уровень 
бакалавриата), выпускник должен обладать следующими компетенциями:
а) общекультурными (ОК):
 
• способностью использовать основы правовых знаний в различных сферах деятельности (ОК-4);
б) общепрофессиональными (ОПК):
 
• навыками поиска, анализа и использования нормативных и правовых документов в своей профессиональной деятельности 
(ОПК-1);
 
• способностью находить организационно-управленческие решения, оценивать результаты и последствия принятого управленческого решения и готовность нести за них ответственность 
с позиций социальной значимости принимаемых решений 
(ОПК-2);
 
• способностью решать стандартные задачи профессиональной 
деятельности на основе информационной и библиографической 
культуры с применением информационно-коммуникационных 
технологий и с учетом основных требований информационной 
безопасности (ОПК-6);
в) профессиональными компетенциями (ПК), соответствующими виду (видам) профессиональной деятельности, на который 
(которые) ориентирована программа бакалавриата:
 
• организационно-управленческая деятельность: умением определять приоритеты профессиональной деятельности, разрабатывать и эффективно исполнять управленческие решения, в том 
числе в условиях неопределенности и рисков, применять адекватные инструменты и технологии регулирующего воздействия 
при реализации управленческого решения (ПК-1);
 
• информационно-методическая деятельность: умением разрабатывать методические и справочные материалы по вопросам 
деятельности лиц на должностях государственной гражданской 
службы Российской Федерации, государственной службы субъ