История становления и перспективы развития контроля как формы юридической деятельности

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ  
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
Российский госудаРственный унивеРситет пРавосудия

Москва
2019

ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ  
И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ 
КОНТРОЛЯ КАК ФОРМЫ  
ЮРИДИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Учебное пособие

Е. А. Бочкарева
Л. В. Бутько

УДК 336
ББК 65.261.8
Б 86, Б 90

А в т о р ы:

Е. А. Бочкарева, зав. кафедрой административного и финансового права 
Северо-Кавказского филиала РГУП, д-р юрид. наук, доцент.

Л. В. Бутько, профессор кафедры административного и финансового 
права Северо-Кавказского филиала РГУП, д-р юрид. наук, профессор, 
заслуженный юрист Кубани;

Р е ц е н з е н т ы:

Е. Б. Лупарев, зав. кафедрой административного и финансового права 
Кубанского государственного университета, д-р юрид. наук, профессор;

Н. В. Стус, профессор кафедры общетеоретических правовых дисциплин 
Северо-Кавказского филиала РГУП, д-р юрид. наук;

И. А. Цинделиани, зав. кафедрой финансового права РГУП, канд. юрид. 
наук, профессор.

Бочкарева Е. А., Бутько Л. В.

История становления и перспективы развития контроля как формы 
юридической деятельности: Учебное пособие. — М.: РГУП, 2019. — 132 с.

ISBN 978-5-93916-761-1

В учебном пособии предложено комплексное научное видение проблем 
становления и развития контроля как формы юридической деятельности, обоснованных в контексте их исторической трансформации, даны характеристики 
теоретических вопросов контроля и практики реализации отдельных его видов 
с учетом особенностей и состояния правового регулирования.
Рекомендуется обучающимся по магистерским программам, направление 
40.04.01 Юриспруденция.

Информационная поддержка СПС «КонсультантПлюс»

 
    © Бочкарева Е. А., 2019
 
    © Бутько Л. В., 2019
 
    © Российский государственный  
ISBN 978-5-93916-761-1 
         университет правосудия, 2019

Содержание 

 
 
 
 
 
Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

Глава 1. Исторические особенности становления и развития механизмов 
контрольной деятельности в России
1.1. Контрольная деятельность в России досоветского периода 
(краткий обзор). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
1.2. Особенности системы контроля в Советском государстве . . . . . . . . . . 22
1.3. Этапы становления контрольной деятельности в Российской
Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

Глава 2. Контроль в системе функций российского государства
2.1. Теоретические основы контроля как формы юридической  
деятельности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
2.2. Контрольная деятельность в системе теоретико-правовых  
категорий . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

Глава 3. Проблемы теории и практики правового регулирования финансового 
контроля
3.1. Проблемы дефинирования финансового контроля . . . . . . . . . . . . . . . . 91
3.2. Финансовый контроль в системе финансового права . . . . . . . . . . . . . 103
3.3. Формы, виды, методы финансового контроля. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108

Заключение. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118

Литература . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121

Вопросы для самоконтроля
Глава 1. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130
Глава 2. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130
Глава 3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

Введение

Современное Российское государство характеризуется качественным 
обновлением устройства и функционирования всех элементов государственной власти, ее организационной системы, направлений деятельности, содержания полномочий. Изменились векторы функциональных взаимосвязей в сторону повышения авторитета видов, способов 
и технологий контроля как особой формы государственной юридической деятельности.
По этой причине актуализировались проблемы контроля в разных 
аспектах. Во-первых, активней становится контроль общества над властью в целом, над осуществлением полномочий различных ее ветвей 
и в различных сферах общественных отношений. Во-вторых, совершенствуется контроль государственных структур над различными сферами 
общественных отношений, регулируемых правом и одновременно подвергшихся современным модификациям. В связи с этим и, в-третьих, 
нуждаются в серьезном совершенствовании различные институты контроля как в аспектах их правового регулирования, так и относительно 
форм, методов и технологий осуществления контрольной деятельности. 
В 2019 году начался новый этап подготовки и введения в действие всего 
нормативно-правового массива, привлекаемого к регулированию контрольной деятельности, в связи с поручением Президента РФ, изложенном в его Послании Федеральному Собранию РФ. Президент подчеркнул: «Правительство предлагает серьёзно пересмотреть правовую базу 
контрольно-надзорной деятельности. Это, безусловно, правильно, это 
нужно всячески поддержать. Но считаю, что этого даже мало. Надо пойти на более радикальные шаги. Давайте, действительно, подведём черту 
и с 1 января 2021 г. прекратим действие всех существующих в настоящее 

Введение


время нормативных актов в сфере контроля, надзора и ведомственные 
региональные приказы, письма и инструкции. За оставшиеся два года 
(два года есть впереди) при участии делового сообщества нужно обновить 
нормативную базу, сохранить только те документы, которые отвечают 
современным требованиям, остальные — сдать в архив»1. Такое разъяснение следует расценивать как руководство к действию.
Баланс контрольных механизмов, нарушенный с учреждением и конституированием Российской Федерации (первая половина 90-х гг. ХХ 
в.), юридически постепенно был восстановлен. В настоящее время идут 
объективные процессы изменения функциональной роли государства 
и его органов в организации управления социальными, экономическими, политическими преобразованиями.
Создаются новые механизмы управления рыночной экономикой, осуществляется коренное преобразование финансовой системы, решаются вопросы повышения эффективности государственного финансового 
контроля в лице Счетной палаты РФ, региональных и муниципальных 
контрольно-счетных органов, учреждены правовые основы парламентского контроля, общественного контроля. Для их реализации сформированы механизмы сотрудничества государства с институтами гражданского общества в сфере контроля.
В перспективе спланированы и приняты к реализации до 2024 года 
12 национальных проектов, наполненных конкретными программами. 
Эти программы нацелены на решение важнейших социально-экономических проблем. Разработаны и разрабатываются Стратегии и Доктрины перспективных направлений государственной политики, в которых 
сформулированы условия, требования и поручения по совершенствованию контрольной деятельности в различных сферах жизни общества 
и государства. Примером является Стратегия государственной политики 
в области защиты прав потребителей от 28 августа 2017 г., Доктрина энергетической безопасности Российской Федерации, утвержденная 13 мая 
2019 г., а также мероприятия, предложенные Президентом РФ в Послании от 20 февраля 2019 г.
Наблюдается создание и применение высококачественных контрольных механизмов и технологий, обеспечивающих независимость, системность, согласованность, координацию и сотрудничество в вопросах осуществления разных видов контроля на всех уровнях. Контроль 

1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 20 марта 2019 г. // 
http://sk-news.ru/.

История становления и перспективы развития контроля  
как формы юридической деятельности 

6

приобретает характер комплексной межотраслевой деятельности, правовое регулирование которой обеспечивается нормами различных отраслей и институтов современного российского права. Однако сохраняется 
целый ряд проблем фундаментального и прикладного значения, решение которых предстоит обеспечивать профессионалам в сфере финансов, государственного контроля и аудита.
Главное и наиболее опасное заблуждение — неверная трактовка государственного интереса при осуществлении контроля. Так, в качестве его 
основной цели часто декларируется проверка законности расходования 
финансовых средств, при этом за пределами научного анализа остаются 
вопросы реализации государственного интереса. В таком случае разработка концепции контроля как формы юридической деятельности неизбежно превращается в набор эмпирических отчетных сведений о допущенных нарушениях. Это само по себе полезно, но явно недостаточно, 
так как простая констатация фактов не содержит предложений по выходу из ситуации. Тормозится сам процесс формирования надежных механизмов контрольной деятельности, неотъемлемым элементом которых 
должна быть ответственность ее участников.
Их разработка имеет чрезвычайно важное научное и практическое 
значение, поскольку непосредственно нацелена на решение актуальных задач строительства правовой системы современного Российского 
государства, его правового пространства, на совершенствование реализации права и правоприменительной деятельности. Без решения указанных проблем невозможно формирование качественных институтов гражданского общества. Требуется повышение эффективности правового 
регулирования, применение действенных способов, средств и технологий контроля, приоритетными задачами которого является обеспечение 
и защита прав человека и гражданина.
К примеру, нельзя признать достаточными исследования понятия, 
сущностных характеристик, признаков, принципов, функций контрольной деятельности в правотворчестве. Не уделено должного внимания 
вопросам ее правового регулирования на основе оценок исторических 
документов и фактов, с учетом опыта зарубежных стран, а также на базе 
современного, более чем двадцатилетнего опыта осуществления контрольной деятельности в Российской Федерации.
Необходим обстоятельный анализ системы научных и правовых категорий контрольной деятельности в сфере финансов, в сфере защиты 
прав потребителей и в других сферах.

Введение


Данное учебное пособие подготовлено для достижения целей: 1) получения обучающимися знаний об исторически сложившейся доктрине контроля как форме юридической деятельности, его особенностях, 
тенденциях развития контрольных отношений, в которых участвуют 
различные субъекты права в Российской Федерации, о проблемах правового регулирования контроля как формы юридической деятельности, 
о системе норм и институтов российского права, регулирующих эти отношения; о формах сотрудничества между различными контролирующими субъектами; 2) углубления знаний об исторических особенностях 
возникновения и развития юридической деятельности в сфере контроля, 
ее преемственности в современных форматах, необходимых для понимания и применения тенденций дальнейшего совершенствования данного 
направления в деятельности государства; 3) формирования профессиональных навыков в области контрольных отношений, решения юридических ситуаций, возникающих в сфере контроля, применения различных его видов, форм и технологий.
Изучение предлагаемых в учебном пособии материалов призвано 
обеспечить: освоение понятийного аппарата, применяемого в сфере 
контроля, изучение вопросов видового, компетенционного, организационного и функционального понимания и структурирования контроля 
как формы юридической деятельности; освоение действующего российского законодательства, регламентирующего контрольную деятельность 
и технологии ее осуществления различными контролирующими субъектами в системе правоотношений; получение навыков применения методик и технологий юридической деятельности в сфере контроля, анализа 
действующих нормативных правовых актов, регламентирующих сферу 
контроля в РФ, правоприменительных актов для юридического оформления конкретных мероприятий, форм и способов контроля; накопление 
опыта толкования и применения правовых норм на практике, аналитической профессиональной работы в условиях перманентного обновления правовых знаний.
Материалы, предлагаемые в учебном пособии, адресованы маги странтам и тем, кому интересны механизмы и принципы функционирования 
контроля в современном Российском государстве.

ГлаВа 1.  
Исторические особенности становления 
и развития механизмов контрольной 
деятельности в России

1.1. Контрольная деятельности в России 
досоветского периода (краткий обзор)

Контроль как одно из направлений (функций) деятельности любого 
государства имеет свои глубокие исторические корни, свидетельствующие о закономерностях его становления, развития, модернизации и других процессах совершенствования.
Применение принципа историзма и компаративистики в исследовании контрольной деятельности представляется полезным, обеспечивая 
объективность в формировании знаний. Именно сравнение отечественного и зарубежного опыта в контексте исторических этапов развития государственности убедительно свидетельствует: а) об исторических корнях 
и вехах зарождения и развития контрольной деятельности; б) о разнообразии ее моделей, применяемых в разное время и в разных условиях; 
в) об особенностях терминологического оформления и дефинирования 
контроля как формы юридической деятельности; г) о его роли и значении в осуществлении государственной власти.
В российской историографии вопросы контрольной деятельности 
и в первую очередь финансового контроля исследованы учеными разных 
поколений. Каждый период может быть представлен трудами достаточно 
известных ученых. В дореволюционный период это были труды Е. В. Анисимова, И. Д. Беляева, И. Блеха, М. М. Богословского, Ф. Бочковского, 
Н. А. Вознесенского, Ю. В. Готье, И. Дитятина, В. Н. Латкина, П. Н. Милюкова, Н. П. Павлова-Сильванского, Д. А. Толстого, С. М. Троицкого, 
Б. М. Сабанти, В. А. Саковича, Б. Н. Чичерина, знаменитых российский 
историков В. О. Ключевского, Н. И. Костомарова, В. В. Ивановского, 
М. Ф. Владимирского-Буданова и других1.

1 См., например: Беляев И. Д. История русского законодательства. СПб., 1999; 
Блех И. Устройство финансового управления и контроля в России в их историческом 

1.1.КонтрольнаядеятельностивРоссиидосоветскогопериода(краткийобзор)


В работах перечисленных авторов представлены неоднозначные мнения 
и подходы к оценкам истории становления контрольной деятельности, различаемой как явление и как правовой институт. Предложен обзор контрольной деятельности органов, уполномоченных на осуществление функции 
контроля в России как в целом, так и разных сферах жизнедеятельности.
В дореволюционный период контрольная деятельность наиболее последовательно была представлена общегосударственным финансовым контролем. Учитывая, что по этой причине финансовый контроль в настоящее время имеет более распространенное хождение, чем иные виды контрольной 
деятельности, считаем необходимым ее истоки показать через призму истории финансового контроля. С этой целью будет полезным представить точки 
зрения ученых, как сложившиеся исторически, так и существующие ныне.
Еще в ХIХ в. Ф. Бочковский и В. А. Сакович обосновали вывод о том, 
что институт финансового контроля как таковой берет свое историческое начало со времен Древней Греции и Древнего Рима1. В работе «Государственный контроль в России» В. А. Сакович заключает, что процесс 
формирования централизованной системы финансового контроля в России завершается только в ХIХ веке2. Свидетельства исторических корней 
рассматриваемой деятельности в России находим у В. О. Ключевского, 
Н. И. Костомарова, В. В. Ивановского и других.
М. Ф. Владимирский-Буданов упоминает в своих работах о власти 
князя, о «донщиках» и «мытниках», описывая эпоху Киевской Руси3, 
о системе финансового управления, о «писцовых», «сошных» и «дозорных» книгах при описании истории средних веков4.

развитии. СПб., 1895; Бочковский Ф. Организация государственного контроля в России сравнительно с Западной Европой. СПб., 1885; Владимирский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права. М., 1995; Ключевский В. О. Курс русской истории. Соч. 
в 9 т. М., 1988. Т. 2; СаковичВ. А. Государственный контроль в России, его история 
и современное устройство в связи с изложением сметной системы, кассового порядка и устройства государственной отчетности. СПб., 1896, 1995; Толстой Д. А. История 
финансовых учреждений России со времени основания государства до окончания царствования Екатерины II. СПб., 1896; Троицкий С. М. Финансовая политика русского 
абсолютизма в ХVIII в. М., 1966.
1 Бочковский Ф. Организация государственного контроля в России сравнительно 
с Западной Европой. СПб., 1885; Сакович В. Государственный контроль в России, его 
история и современное устройство в связи с изложением сметной системы, кассового 
порядка и устройства государственной отчетности. СПб., 1896. С. 20–22.
2 Сакович В. А. Государственный контроль в России. СПб., 1876.
3 Владимирский-Буданов М. Ф. Указ. соч. С. 97, 98.
4 Там же. С. 212–218.

Глава1.Историческиеособенностистановленияиразвитиямеханизмов
контрольнойдеятельностивРоссии

10

В лекциях по истории русского законодательства И. Д. Беляева, опубликованных в 1879 г., автор при описании каждого периода развития 
государства Российского дает характеристику правового положения 
должностных лиц или государственных органов, ведающих вопросами 
финансов, государева имущества, контроля за их использованием1.
Оценивая систему государственного управления, созданную Петром 
I как сословно-бюрократическую, В. О. Ключевский предлагал считать 
главной целью первой губернской реформы решение исключительно 
контрольно-финансовых вопросов, поскольку, как писал историк: «он 
сам признавался (имеется в виду Петр 1. — Авт.), что из всех правительственных дел для него нет ничего труднее торгового дела и что никогда 
он не мог составить себе ясного о нем понятия. В значительной мере это 
признание приложимо и к финансовой политике»2.
По этой причине отдельного внимания в дореволюционном историографическом описании заслуживают работы И. Дитятина и С. М. Троицкого, в которых представлена проблема соотношения финансового 
контроля и финансовой политики. Усматривая существенный разрыв 
между ними, С. М. Троицкий следствием этого считал незавершенность 
централизации финансового управления, выразившуюся в наличии трех 
финансовых коллегий Петра I3.
И. Дитятин в своем исследовании показал взаимосвязь характера 
публичной власти, финансовой политики и способа формирования финансового аппарата на принципах их соответствия4. Анализируя итоги 
реформы 1699 г., ученый объясняет неудовлетворительную работу органов управления тем, что задача увеличения сбора налогов, поставленная перед ними, противоречила интересам посадского населения. Это 
свидетельствует о несогласованности политики государства и интересов 
населения страны, на что обращает внимание ученый и что сказывается 
на качестве финансового контроля.
Из современных исследователей истории финансового контроля различных периодов дореволюционной России назовем работы Н. В. Платоновой. Этим же проблемам посвящены публикации В. И. Рохлина 

1 Беляев И. Д. История русского законодательства. СПб., 1999.
2 Ключевский В. О. Курс русской истории. М., 2003. Т. 2. С. 335.
3 Троицкий С. М. Финансовая политика русского абсолютизма в ХVIII в. М., 1966. 
С. 17–34.
4 Дитятин И. Устройство и управление городов России. Т. 1. Города России в ХVIII 
столетии. СПб., 1875.