Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей

Федеральное государственное бюджетное образовательное 

учреждение высшего образования

Р О С С И Й С К И Й  Г О С У Д А Р С Т В Е Н Н Ы Й  У Н И В Е Р С И Т Е Т 

П РА В О С У Д И Я 

Актуальные проблемы 

государственного контроля 
и надзора, осуществляемого 

органами исполнительной власти 
за деятельностью юридических лиц 
и индивидуальных предпринимателей

Сборник научных статей

Москва

2017

УДК 342.9
ББК 67.401
       А 43

Ответственный за выпуск 

А.И.Стахов, зав. отделом административно-правовых 
исследований РГУП , д-р юрид. наук,  профессор

Актуальные 
проблемы 
государственного 
контроля 

и надзора, осуществляемого органами исполнительной 
власти за деятельностью юридических лиц и индивидуальных 
предпринимателей: Сборник научных статей. — М.: РГУП, 
2017. — 201 с.

ISBN 978-5-93916-644-7

Сборник  включает выступления и доклады участников «круглого 

стола» «Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, 
осуществляемого органами исполнительной власти за деятельностью 
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» ( РГУП, 
26 апреля 2017). Материалы посвящены гармонизации реформы 
государственного контроля и надзора, осуществляемого органами 
исполнительной власти, с судебной реформой, проблемам, связанным 
с 
результативностью 
и 
эффективностью 
контрольно-надзорной 

деятельности. По итогам была принята Резолюция, направленная в 
Верховный Суд РФ и Минэкономразвития России.

Рассчитан на юридическую общественность, может быть полезен 

аспирантам, магистрантам юридических вузов.

Информационная поддержка СПС « КонсультантПлюс»

© Коллектив авторов, 2017
© Российский государственный 

университет правосудия, 2017

А 43

ISBN 978-5-93916-644-7

Содержание

От составителей ....................................................................................................6

ОСНОВНОЙ ДОКЛАД

Стахов А. И. Ключевые проблемы и перспективы 
реформирования государственного контроля и надзора, 
осуществляемого органами исполнительной власти ..............................7

ВЫСТУПЛЕНИЯ УЧАСТНИКОВ

Кобзарь-Фролова М. Н. О презумпции добросовестности 
как условии реализации риск-ориентированных моделей .................20
Зубарев С. М. Закон о государственном контроле или закон 
о государственном надзоре? ...........................................................................29
Зырянов С. М. Пределы применения риск-ориентированных 
подходов в государственном управлении не должны 
ограничиваться только планированием контрольно-надзорной 
деятельности ........................................................................................................36
Чепурнова Н. М. Парадигма государственного контроля 
и надзора в экономике России.......................................................................40
Попов О. В. Административно-правовые аспекты защиты 
прав человека и гражданина в Российской Федерации .......................47
Кононов А. М. К вопросу о полномочиях МВД России 
по обеспечению федерального государственного контроля 
(надзора) в сфере внутренних дел ...............................................................51
Лапина М. А., Карпухин Д. В. Российское антимонопольное 
законодательство как пример необходимости 
гармонизации законодательства в сфере контроля 
и надзора с административно-юрисдикционным 
законодательством .............................................................................................62
Воронов А. М. Налоговый мониторинг в механизме 
государственного администрирования 
в области налогов и сборов .............................................................................77
Бурмакина Н. И. О государственном надзоре за деятельностью 
саморегулируемых организаций в сфере оценочной и кадастровой 
деятельности ........................................................................................................79

Актуальныепроблемыгосударственногоконтроляинадзора

Трофимова И. А. Особенности осуществления 
государственного надзора при регистрации прав 
на недвижимое имущество .............................................................................90
Молчанов А. В. Механизмы антимонопольного контроля 
в условиях реформы контрольно-надзорной деятельности ...............97
Хусяйнова С. Г. Проблемы в деятельности органов 
государственного надзора и муниципального контроля в сфере 
земельных правоотношений (прокурорская практика) .......................99
Акимов Л. Ю. Правовое регулирование координационной 
деятельности в сфере электроэнергетики как механизм 
обеспечения энергетического правопорядка ......................................... 105
Павлова Л. В. Особенности организации государственного 
санитарно-эпидемиологического надзора на объектах 
уголовно-исполнительной системы ......................................................... 109
Руденко А. В. Государственный контроль и надзор 
в Российской Федерации на современном этапе ................................. 117
Шалманов Е. Г. Основания и порядок применения 
результатов контрольных мероприятий к хозяйственной 
деятельности организаций, подлежащей государственному 
ценовому регулированию, сопряженных с применением мер 
административной ответственности в сфере 
предпринимательской деятельности ....................................................... 120
Мицык Г. Ю. Проблемы правоприменительной практики 
и совершенствования законодательства 
об административной ответственности................................................... 127
Матвеев П. А. Перспективы трансформации государственного 
контроля (надзора) в сфере предпринимательства в 
административный надзор за деятельностью хозяйствующих 
субъектов ............................................................................................................ 134
Казарян К.В. Институт миграционного контроля 
в современных условиях ............................................................................... 143
Рябченко Д. С. Особенности государственного контроля 
и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти 
за деятельностью образовательных организаций ................................ 146
Духанин С. А. Особенности прокурорского надзора в сфере 
совершения несовершеннолетними мелких хищений ....................... 152

Абрамович А. Ю. Понятие административной 
ответственности в банковской сфере ....................................................... 156
Васюхно И. О. Административное пресечение 
как функция органов исполнительной власти ..................................... 158
Порываев С. А. Способы административно-правового 
обеспечения законности нормативных 
административно-правовых актов ............................................................ 167
Чертищева С. В. О некоторых особенностях 
административно-правового принуждения, применяемого 
в отношении юридических лиц .................................................................. 177
Батршин Р. Ю. Административная ответственность 
за правонарушения в сфере охраны объектов 
культурного наследия .................................................................................... 181
Мустафина-Бредихина Д. М. О терминологических 
несоответствиях при определении предмета 
государственного контроля качества и безопасности 
медицинской деятельности ......................................................................... 191
Резолюция «круглого стола» «Актуальные проблемы 
государственного контроля и надзора, осуществляемого 
органами исполнительной власти за деятельностью 
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» ............. 195

Содержание

От составителей

В соответствии с распоряжением ректора РГУП от 28.02.2017  г. 

№ 29 отделом административно-правовых исследований РГУП 
был организован и проведен 26 апреля 2017 года «круглый стол» 
«Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, 
осуществляемого органами исполнительной власти за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

В работе круглого стола приняли участие ведущие ученые-юри
сты Российского государственного университета правосудия, НИИ 
Академии Генеральной прокуратуры РФ, Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА), 
Финансового университета при Правительстве РФ, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве 
РФ, Российского университета дружбы народов, Московского университета МВД России, представители Комитета Государственной 
Думы Федерального Собрания РФ по государственному строительству и законодательству, Уполномоченного по правам человека 
в РФ, Министерства экономического развития России, Российской 
академии народного хозяйства и государственной службы при 
Президенте РФ, Академии права и управления ФСИН России, 
Вятского государственного университета, Омской академии МВД 
России, Московского гуманитарно-экономического университета, 
практические работники контрольно - надзорных органов. 

По итогам работы «круглого стола» была принята Резолюция, 

в которой участники решили обратиться в Верховный Суд РФ 
с предложением о разработке совместными усилиями с Российским 
государственным университетом правосудия научно обоснованных предложений по гармонизации реформы государственного 
контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной 
власти, с судебной реформой.

Резолюция также направлена Минэкономразвития РФ с пред
ложением о внесении дополнений в действующий ФЗ от 26.12.2008 
N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных 
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», законопроект «Об 
основах государственного контроля (надзора) и муниципального 
контроля в Российской Федерации» и КоАП РФ. 

ОСНОВНОЙ ДОКЛАД

Стахов А. И.

зав. отделом административно-правовых 
исследований 
РГУП, 
д-р 
юрид. 
наук, 

профессор

Ключевые проблемы и перспективы 

реформирования государственного контроля 

и надзора, осуществляемого органами 

исполнительной власти

В настоящее время основные направления реформирования 

государственного контроля и надзора в Российской Федерации 
определены Планом мероприятий ("дорожной картой") по 
совершенствованию 
контрольно-надзорной 
деятельности 

в Российской Федерации на 2016 - 2017 годы, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 апреля 
2016 г. N 559-р.

В соответствии с «дорожной картой» реформирование государ
ственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти, в 2016-17 гг. нацелено на повышение результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности, 
в том числе посредством внедрения в деятельность контрольнонадзорных органов риск-ориентированного подхода при организации и осуществлении контрольно-надзорной деятельности.

 В своем ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ 

Президент РФ 1 декабря 2016 г. по данному вопросу обратил внимание Правительства РФ на то, что «в работе контрольно-надзорных органов нужно ускорить внедрение подхода, основанного 
на оценке рисков, которые позволят существенно снизить число 
проверок, но повысят их результативность … надзорные органы 

Основнойдоклад

должны заниматься не только выявлением нарушений, но и профилактикой, не формально, а содержательно, и – это очень важно – оказывать консультативную помощь предпринимателям, особенно тем, кто только начинает своё дело».

Из анализа утвержденной Правительством РФ «дорожной 

карты» можно выделить следующие ключевые положения современной траектории реформирования государственного контроля 
и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти.

1. Внедрение риск-ориентированного подхода при организации 

и проведении контрольно-надзорных мероприятий.

2. Совершенствование процессуальных форм и процедур осу
ществления контрольно-надзорных мероприятий, в том числе внедрение процедур проведения плановых осмотров хозяйствующих 
субъектов, усовершенствование порядка запроса госорганами документов и информации у предпринимателей.

3. Систематизация и актуализация обязательных требований, 

соблюдение которых должно оцениваться в ходе проверок.

4. Профилактика нарушений обязательных требований.
5. Оптимизация структуры и сокращение численности кон
трольно-надзорных органов и их объединение по сферам деятельности (в настоящее время по оценке специалистов в России 
насчитывается 140 видов контрольно-надзорной деятельности, 
которые осуществляют 40 различных органов исполнительной 
власти).

6. Развитие информационных систем и межведомственного вза
имодействия в сфере государственного контроля и надзора.

7. 
Исполнение 
отдельных 
поручений 
Президента 
РФ 

и Правительства РФ мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности, в том числе: по устранению 
избыточных и дублирующих функций контрольно-надзорных 
органов; применению к субъектам малого и среднего предпринимательства административного наказания исключительно в виде 
предупреждения при первичном выявлении в ходе контрольнонадзорных мероприятий допущенных ими нарушений с одновременной выдачей предписания об устранении этих нарушений; 
введению обязательной идентификации личности заявителя при 
рассмотрении органами контроля (надзора) жалоб, в том числе направленных в форме электронного документа; подготовке проекта 

СтаховА.И.

федерального закона о федеральном, региональном и муниципальном контроле в Российской Федерации.

В результате реализации отдельных положений «дорожной кар
ты» на сегодняшний день: Минэкономразвития России подготовлен законопроект «Об основах государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации»; внесен 
пакет поправок в ФЗ-294, вступивших в силу с 2016-17 гг. в части 
внедрения риск-ориентированного подхода, мер по профилактике 
нарушений обязательных требований, а также форм государственного контроля и надзора, осуществляемых без взаимодействия 
с проверяемыми лицами.

На мой взгляд, регулирующее воздействие перечисленных 

правовых актов проявится в сферах: 1) исполнительной власти; 
2) прокурорского надзора; 3) судебной власти. 

Оценивая такое регулирующее воздействие, предлагаю обра
тить внимание на следующие ключевые проблемы: 1. Риск – ориентированный подход. 2. Размежевание государственного контроля 
и государственного надзора, осуществляемого органами исполнительной власти.

Правовую основу риск-ориентированной модели государ
ственного контроля (надзора), осуществляемого органами исполнительной власти, составляют положения ст. 8.1. действующего 
ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее также – ФЗ-294). 

Риск-ориентированный подход - метод организации и осущест
вления государственного контроля (надзора), при котором в предусмотренных указанным законом случаях выбор интенсивности 
(формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю определяется отнесением деятельности 
юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) 
используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности.

По сути, риск-ориентированный подход сводится к комплекс
ной оценке (расчету): 1) тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения обязательных требований; 
2) вероятности несоблюдения обязательных требований. Такая 

Основнойдоклад

комплексная оценка (расчет) позволяет отнести контролируемую 
деятельность юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и (или) используемые ими производственных объектов 
к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности. 

Критерии отнесения деятельности юридических лиц, инди
видуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска либо 
определенному классу (категории) опасности определяются 
Правительством Российской Федерации, если такие критерии не 
установлены федеральным законом.

В Постановлении Правительства РФ от 17.08.2016 N 806 «О 

применении риск-ориентированного подхода при организации 
отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской 
Федерации«в котором: определен перечень видов государственного контроля (надзора), которые осуществляются с применением 
риск-ориентированного подхода (38 видов); определены 5 категорий риска и 6 классов (категорий) опасности; установлены единые 
правила отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности.

Оценка тяжести потенциальных негативных последствий воз
можного несоблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований проводится 
с учетом возможной степени тяжести потенциальных случаев причинения вреда и (или) возможной частоты возникновения и масштаба распространения потенциальных негативных последствий 
в рамках подобных случаев причинения вреда и (или) с учетом 
трудности преодоления возникших в их результате негативных последствий возможного несоблюдения обязательных требований.

При оценке вероятности несоблюдения юридическими лица
ми и индивидуальными предпринимателями обязательных требований анализируется имеющаяся в распоряжении органов, 
уполномоченных на осуществление государственного контроля 
(надзора) (далее - органы государственного контроля (надзора), 
информация о результатах ранее проведенных проверок юриди