Административное судопроизводство: проблемы и перспективы развития

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

Федеральное государственное бюджетное  
образовательное учреждение высшего образования
Российский госудаРственный унивеРситет пРавосудия

Москва
2019

Административное судопроизводство: 
проблемы и перспективы развития

сборник научных статей по материалам  
Международной научно-практической конференции

20-21 сентября 2018 г.

УДК 342.92
ББК 67.401
         А 31

Административное судопроизводство: проблемы и перспективы 
развития: Сборник научных трудов. — М., РГУП, 2019.
ISBN 978‑5‑93916‑785‑7

Ответственный редактор
С. В. Никитин, заведующий кафедрой гражданского 
и административного судопроизводства Российского 
государственного университета правосудия (РГУП),  
доктор юридических наук, профессор

ISBN 978‑5‑93916‑785‑7

© Коллектив авторов, 2019
©  Российский государственный 
университет правосудия, 2019

А 31

Сборник подготовлен по итогам Международной научно‑практической 
конференции, организованной Верховным Судом Российской Федерации 
и Российским государственным университетом правосудия, в рамках которой прошло обсуждение актуальных вопросов развития административного судопроизводства, совершенствования правового регулирования 
порядка рассмотрения судами административных дел, а также проблем 
применения судами Кодекса административного судопроизводства РФ.
Предназначен для судебных работников, может быть полезен преподавателям, аспирантам и магистрантам юридических вузов.

Информационная поддержка СПС «КонсультантПлюс».

Содержание

 
 
Лебедев В. М. Становление и развитие административного  
судопроизводства в Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6
Петрова Т. А. Административное судопроизводство: проблемы 
и перспективы развития . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
Хомчик В. В. Проблемы и перспективы совершенствования 
административного судопроизводства. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
Мизулина Е. Б. Законодательство об административном  
судопроизводстве в системе российского права . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
Никитин С. В. Проблемы правового регулирования судебного 
нормоконтроля в административном судопроизводстве. . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
Опалев Р. О. К вопросу о необходимости унификации правового 
регулирования административных процедур . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
Соловьев А. А. Особенности реализации судебного нормоконтроля 
в зарубежных государствах . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
Бурашникова Н. А. Судебное санкционирование недобровольного  
оказания медицинской помощи лицам, больным туберкулезом,  
в системе административных дел о судебном контроле за соблюдением 
права граждан на свободу и личную неприкосновенность . . . . . . . . . . . . . . . . 85
Туманова Л. В. Вектор развития административного судопроизводства. . . . . 95
Михайлов С. М. К вопросу о правовой природе публичных  
правоотношений как предмета судебного рассмотрения  
в административном судопроизводстве. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
Тарибо Е. В. Надлежащий порядок принятия нормативных правовых 
актов как критерий проверки в конституционном и административном 
судопроизводстве . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110
Стахов А. И. Проблемы понимания и систематизации административных 
дел, разрешаемых в порядке административного судопроизводства . . . . . 120
Воронин Д. Ю. Рассмотрение избирательных споров судами . . . . . . . . . . . . . 131
Женетль С. З. Правовая природа и цели административного надзора 
за лицами, освобожденными из мест лишения свободы . . . . . . . . . . . . . . . . . 142
Самсонов Н. В. К вопросу о правовой природе административного 
судопроизводства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151
Шварц М. З. К вопросу о «предварительном» характере рассмотрения  
дела в административном судопроизводстве (для получения  
единственного допустимого доказательства) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162
Давыдов К. В. Административные и судебные процедуры как средство 
совершенствования российской правовой системы: проблемы 
и перспективы. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170

Административное судопроизводство: проблемы и перспективы развития

4

Соловей Ю. П. Дискреционный характер административного акта как 
основание отказа судьи в принятии административного искового  
заявления гражданина или организации об оспаривании такого акта . . . . 185 
Овчарова Е. В. Восстановительные меры административного  
принуждения: одно либо два производства по применению? . . . . . . . . . . . . 196
Токсанова М. Б. Основные направления реформирования 
административного законодательства Республики Казахстан . . . . . . . . . . . 202
Матвеев П. А. Базовые принципы административного судопроизводства 
Российской Федерации и зарубежных стран. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213

Фоторяд
В. М. Лебедев, д‑р юрид. наук, профессор, Председатель Верховного 
Суда Российской Федерации, В. В. Ершов, д‑р юрид. наук, профессор, 
Заслуженный юрист РФ, Заслуженный деятель науки РФ, академик 
Российской академии естественных наук, ректор РГУП. . . . . . . . . . . . . . . . . 224
Т. А. Петрова, заместитель Председателя Верховного Суда РФ — 
председатель Судебной коллегии по административным делам  
Верховного Суда Российской Федерации, С. В. Никитин,  
д‑р юрид. наук, профессор, Заслуженный юрист РФ, заведующий  
кафедрой гражданского и административного судопроизводства РГУП . . . 224
Е. Б. Мизулина, д‑р юрид. наук, профессор, Заслуженный юрист РФ,  
член Совета Федерации, заместитель председателя Комитета  
Совета Федерации по конституционному законодательству  
и государственному строительству . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225
В. В. Хомчик, заместитель Председателя Верховного Суда Российской 
Федерации — председатель Судебной коллегии по делам  
военнослужащих Верховного Суда Российской Федерации,  
канд. юрид. наук, заслуженный юрист Российской Федерации . . . . . . . . . . 225
А. А. Федорцов, судья Суда Евразийского экономического союза. . . . . . . . 226
А. А. Соловьев, д‑р юрид. наук, заместитель председателя Арбитражного  
суда Московской области, профессор кафедры гражданского 
и административного судопроизводства МГЮУ им. О. Е. Кутафина. . . . . . . 226
Р. О. Опалев, канд. юрид. наук, заместитель начальника отдела 
систематизации законодательства и анализа судебной практики  
в области административного судопроизводства Верховного 
Суда Российской Федерации, доцент кафедры гражданского 
и административного судопроизводства РГУП . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227
В. Н. Мартышкин, заместитель председателя Верховного суда  
Республики Мордовия . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227
Т. А. Шкляр, заместитель председателя Верховного суда Республики  
Крым, Р. Ф. Гафаров, заместитель председателя Верховного суда 
Республики Татарстан по административным делам. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228
Ю. Н. Старилов, д‑р юрид. наук, профессор, Заслуженный деятель 
науки РФ, декан юридического факультета, заведующий кафедрой 
административного и административного процессуального права 
Воронежского государственного университета . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228

Содержание

В. Н. Александров, судья, Председатель судебного состава Верховного  
Суда Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229
Вук Цуцич, доцент юридического факультета Белградского  
университета. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229
Л. В. Туманова, д‑р юрид. наук, профессор, Заслуженный юрист РФ,  
декан юридического факультета, заведующая кафедрой гражданского 
процесса и правоохранительной деятельности Тверского  
государственного университета . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230
Ю. П. Соловей, д‑р юрид. наук, профессор, Заслуженный юрист РФ,  
ректор Омской юридической Академии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230
А. И. Стахов, д‑р юрид. наук, профессор, заведующий кафедрой 
административного права и процесса им. Н. Г. Салищевой РГУП. . . . . . . . 231
С. А. Старостин, д‑р юрид. наук, профессор, профессор кафедры 
административного права и процесса МГЮУ им. О. Е. Кутафина, 
А. И. Стахов, д‑р юрид. наук, профессор, заведующий кафедрой 
административного права и процесса им. Н. Г. Салищевой РГУП, 
Ю. П. Соловей, д‑р юрид. наук, профессор, Заслуженный юрист РФ,  
ректор Омской юридической Академии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231
М. З. Шварц, канд. юрид. наук, и. о. заведующего кафедрой, профессор 
кафедры гражданского процесса Санкт‑Петербургского  
государственного университета . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232
С. С. Михайлов, канд. юрид. наук, доцент, и. о. заведующего кафедрой 
гражданского и административного судопроизводства Московского 
государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина. . . . . . . 232
М. А. Филатова, канд. юрид. наук, доцент кафедры судебной власти 
Национального исследовательского университета «Высшая школа 
экономики» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233
К. В. Давыдов, канд. юрид. наук, заведующий кафедрой  
административного и финансового права Сибирского университета 
потребительской кооперации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233
Н. В. Самсонов, канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры гражданского 
процессуального права ростовского филиала РГУП . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234
Е. В. Овчарова, канд. юрид. наук, старший преподаватель  
МГУ им. Л. В. Ломоносова, заместитель директора Института проблем 
административно‑правового регулирования НИУ «Высшая Школа 
Экономики». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234
К. О. Огнева, советник отдела систематизации законодательства  
и анализа судебной практики в области административного 
судопроизводства Верховного Суда Российской Федерации, 
И. Д. Абакумова, судья Верховного Суда Российской Федерации . . . . . . . 235
С. З. Женетль, д‑р юрид. наук, профессор кафедры гражданского 
и административного судопроизводства РГУП, А. А. Федорцов,  
судья Суда Евразийского экономического союза. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235
Участники конференции . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236
Участники конференции . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236

Вячеслав Михайлович Лебедев
Председатель Верховного Суда  
Российской Федерации,  
доктор юридических наук, профессор

Становление и развитие  
административного судопроизводства 
в Российской Федерации

Аннотация: В статье рассматриваются основные этапы становления и развития 
административной юстиции в Российской Федерации. Подчеркивается роль административного судопроизводства в защите прав и свобод граждан. Анализируется 

Вячеслав Михайлович Лебедев

7

установленная КАС РФ система гарантий процессуального равенства сторон 
при активной роли суда. Приводятся результаты работы судов Российской Федерации по рассмотрению административных дел в 2018 году. Указываются основные направления работы Верховного Суда Российской Федерации по развитию административной юстиции и обеспечению единообразия судебной практики 
по административным делам.
Ключевые слова: Верховный Суд Российской Федерации, судебный контроль, административная юстиция, административное судопроизводство, административные 
суды, судебная практика по административным делам.

Vyacheslav Lebedev
Chief Justice of the Supreme Court  
of the Russian Federation, Doctor of Law, Professor

Formation and development  
of administrative judicial proceeding  
in the russian federation

Abstract: The Article considers basic stages of formation and development of the administrative judicial proceedings in the Russian Federation. It under lines a role of administrative judicial proceedings in terms of protection of rights and freedoms of citizens. 
The article analyses a system of guarantees of procedural equality of the parties under 
active role of a court set out by the CAP of Russia. It demonstrates results of work of the 
courts in the Russian Federation on consideration of administrative cases in 2018. It 
points out main workstreams of the Supreme Court of the Russian Federation on development of the administrative justice and providing for uniformity of court practice under 
administrative cases.
Keywords: the Supreme Court the Russian Federation, court control, administrative 
justice, administrative judicial proceedings, administrative courts, court practice on administrative cases.

Судебный контроль за законностью нормативных и ненормативных 
правовых актов, действиями и решениями органов исполнительной 
власти является признаком развитого правового государства и гарантией принципа разделения властей.
Такой контроль осуществляется в форме административного судопроизводства, которое представляет собой процедуру рассмотрения 
судами дел, возникающих из административных и иных публичноправовых отношений.

Особенностью административной юстиции является неравенство правового положения сторон административного дела, 
поскольку граждане и организации обладают меньшими возможностями по защите и доказыванию своей позиции, чем органы публичной 
власти и должностные лица.

Административное судопроизводство: проблемы и перспективы развития

8

В связи с этим административному истцу, в отличие от истца 
по гражданскому делу, предоставляются дополнительные процессуальные возможности и гарантии, а состязательность сторон в административном судопроизводстве дополняется активной ролью 
суда, содействующего гражданам и организациям в определении 
юридически значимых обстоятельств и получении необходимых 
доказательств. Тем самым обеспечивается подлинное процессуальное 
равенство сторон публично‑правовых споров.
Элементы административного судопроизводства предусматривались в разделе II книги третьей Устава гражданского судопроизводства, принятого 20 ноября 1864 г.
Положения Устава закрепили особую процедуру рассмотрения 
дел о возмещении убытков, причиненных незаконными действиями 
должностных лиц.

Эти дела относились к подсудности судебных присутствий, 
в состав которых входили судьи, губернатор и представители органов 
исполнительной власти1.
Полномочия Высшего административного суда осуществлял Первый департамент Правительствующего сената, рассматривавший жалобы на действия и решения органов администрации2.
Министр юстиции Российской империи Дмитрий Николаевич 
Замятнин определил компетенцию Сената по рассмотрению жалоб 
на «нарушения административной властью личных или имущественных прав, принадлежащих частным лицам, обществам или установлениям» как административную юстицию3.
Предложения о создании административных судов, рассматривающих жалобы на действия и решения органов власти и должностных 
лиц в соответствии с принципом состязательности процесса, высказывались в начале XX в. Председателем Совета министров Российской 
империи Петром Аркадьевичем Столыпиным, однако эта инициатива 
не была реализована4.
30 мая 1917 г. Временное правительство утвердило Положение 
о судах по административным делам, которое предусматривало 

1 Судебные уставы 20 ноября 1864 года: с изложением рассуждений, на коих 
они основаны. СПб., 1867. Ч. 1. С. 624–637.

2 Гусаковский П. Н. Административная юстиция // Журнал Министерства Юстиции. 1906. № 10. С. 107.

3 История Правительствующего Сената за 200 лет. СПб., 1911. Т. 4. С. 84, 85.
4 Столыпин П. А. Нам нужна великая Россия…: Полн. собр. речей в Государственной думе и Государственном Совете. 1906–1911 гг. М., 1991. С. 56.

Вячеслав Михайлович Лебедев

9

образование специализированных административных судов, независимых от органов исполнительной власти1. В связи с революционными событиями система административной юстиции не была 
создана.
В первые годы советской власти концепция административного 
судопроизводства по‑прежнему пользовалась поддержкой в юридическом сообществе. В научных публикациях того времени указывалось, 
что «для РСФСР настоятельно встает вопрос об административной 
юстиции… Нужно только, чтобы административный суд обладал 
должным авторитетом и должной независимостью от тех учреждений, 
действия коих он будет рассматривать»2.
В 1922 г. Институт советского права при Московском государственном университете подготовил проект Положения о Верховном 
административном суде и об областных и губернских административных судах Республики, который был опубликован для широкого 
обсуждения, но не получил дальнейшего развития3.
Впоследствии возобладало негативное отношение к административной юстиции как чуждому явлению, имеющему буржуазную природу. Попытка гражданина защитить свои права в споре с публичной 
властью воспринималась как «желание жаловаться» и «привилегия 
нетрудовых элементов»4.
С 1960‑х гг. происходит постепенный отказ от такого дискриминационного и необоснованного подхода к судебной защите.
21 июня 1961 г. был принят Указ Президиума Верховного Совета 
СССР «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых 
в административном порядке», в соответствии с которым гражданам 
было предоставлено право обжаловать постановление о наложении 
штрафа в народный суд по месту жительства.
В главе 23 ГПК РСФСР 1964 г. предусматривалась процедура подачи и рассмотрения жалоб граждан на ошибки в списках избирателей.
Конституция СССР (1977 г.) впервые закрепила возможность судебного обжалования незаконных действий должностных лиц, государственных и общественных органов (ст. 58).

Однако это положение долгое время оставалось декларативным, поскольку Закон СССР «О порядке обжалования в суд 

1 Собрание узаконений и распоряжений правительства. 1917. № 127. Ст. 67.
2 Задачи правового строительства. Пролетарская революция и право: издание 
Народного комиссариата юстиции. 1921. № 15. С. 84, 85.

3 Советское право. 1922. № 1. С. 131–134.

4 Носов Е. К вопросу о теории советской административной юстиции // Советское право. 1925. № 4. С. 83.

Административное судопроизводство: проблемы и перспективы развития

10

неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан», был принят только 30 июня 1987 г.
Предусмотренные этим Законом возможности судебной защиты 
были существенно ограничены: например, не подлежали судебному 
обжалованию действия должностных лиц, для которых установлен 
иной порядок обжалования, а также действия, связанные с обеспечением обороноспособности страны и государственной безопасности (ст. 2).
По инициативе I Всероссийского съезда судей (17–18 октября 
1991 г.) в Концепцию судебной реформы, утвержденную постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. № 1801‑1, были 
включены предложения судейского сообщества о создании специализированных административных судов и выделении административной 
юстиции в самостоятельный вид судопроизводства.
27 апреля 1993 г. принят Закон Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», закрепивший возможность обжалования в судебном порядке 
любых действий и решений государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, 
общественных объединений и должностных лиц.
Конституция Российской Федерации (1993 г.) сформировала правовую базу для становления и развития административной юстиции: 
предусмотрено право каждого на обжалование в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов 
местного самоуправления, общественных объединений, должностных 
лиц (ст. 46).
Статья 118 Основного закона определила четыре самостоятельных 
вида судопроизводства: конституционное, гражданское, административное и уголовное.

Для реализации этих конституционных положений потребовалось более 20 лет.
Основным инициатором становления административной юстиции 
выступал Верховный Суд Российской Федерации, который последовательно отстаивал необходимость нормативно‑правового закрепления 
административного судопроизводства.
21 сентября 2000 г. Пленум Верховного Суда Российской Федерации внес в Государственную Думу проект федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской 
Федерации», который предусматривал создание в системе судов общей 
юрисдикции федеральных окружных административных судов и межрайонных административных судов.