Правовая экспертиза российского законодательства

НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2021

Н. В. Мамитова

Правовая экспертиза
российского
законодательства

Учебнопрактическое пособие

2е издание, переработанное и дополненное

УДК 340.132.8(470+571)(075.8)
ББК 67.022.14(2Рос)я73
М22
Рецензенты
Малько Александр Васильевич — доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.
Керимов Александр Джангирович — доктор юридических наук, профессор.

Об авторе
Наталия Викторовна Мамитова — доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры государствоведения Института государственной службы и управления
Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, член Ассоциации юристов России, независимый эксперт, уполномоченный на
проведение экспертизы на коррупциогенность. Сфера научных интересов: проблемы
теории государства и права, правотворчества и законотворчества, правовая политика
Российского государства, теория российского конституционализма, вопросы правовой экспертизы российского законодательства, цифровое государство.
Автор более 170 научных и учебнометодических работ, в том числе: «Либеральные концепции конституционного государства в России (конец XIX — начало
XX века)» (М., 2001), «Теория российского конституционализма: история и современность» (М., 2005), «Конституционализм в России: история и современность.
Теоретикоправовой анализ» (издана в Германии в 2012 г.), «Актуальные проблемы
современного конституционализма» (учебное пособие, М., 2014), «Экспертиза:
юридический словарьсправочник» (М., 2018), «Юридический словарь для государственных и муниципальных служащих» (М., 2020).

Мамитова Н. В.
М22
Правовая экспертиза российского законодательства : учебнопрактическое пособие / Н. В. Мамитова. — 2е изд., перераб.
и доп. — Москва : Норма : ИНФРАМ, 2021. — 224 с.
ISBN 9785001560975 (Норма)
ISBN 9785160165318 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161087978 (ИНФРАМ, online)
Учебнопрактическое пособие посвящено основным проблемам правовой
экспертизы российского законодательства. С позиции общей теории государства
и права проанализированы теория и методология правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, впервые разработана ее концепция, рассмотрены практические подходы к применению различных видов правовых экспертиз. Раскрыты понятие правовой экспертизы, ее содержание, принципы,
функции,виды,субъекты,чтопозволилоопределитьеерольизначениевсистеме
правоприменительной практики. Особое внимание уделено антикоррупционной экспертизе как одному из видов правовой экспертизы и средству противодействия коррупции. Сформулированы методические рекомендации, позволяющие повысить результативность экспертной деятельности.
Для государственных и муниципальных служащих, депутатов, научных и
практических работников, преподавателей, аспирантов, магистрантов, студентов юридических вузов и факультетов, а также для всех, кто интересуется данной
проблематикой.
УДК 340.132.8(470+571)(075.8)
ББК 67.022.14(2Рос)я73
© Мамитова Н. В., 2013
© Мамитова Н. В., 2021, с изменениями

Оглавление

Предисловие ............................................................................................7

Глава 1. Теоретикоправовые проблемы правовой экспертизы .............10
§ 1. Законодательный процесс в Российской Федерации ..............10
Вопросы для самоконтроля .........................................................18
§ 2. Генезис правовой экспертизы ...................................................18
Вопросы для самоконтроля .........................................................28
§ 3. Понятие правовой экспертизы и ее место
в законодательном развитии Российской Федерации .............28
Вопросы для самоконтроля .........................................................36
§ 4. Виды правовой экспертизы .......................................................36
Вопросы для самоконтроля .........................................................46

Глава 2. Методологические основы правовой экспертизы ....................47
§ 1. Принципы и функции правовой экспертизы ...........................47
Вопросы для самоконтроля .........................................................53
§ 2. Основные методы экспертной деятельности ...........................54
Вопросы для самоконтроля .........................................................62
§ 3. Экспертное заключение и его правовое значение ...................62
Вопросы для самоконтроля .........................................................68

Глава 3. Антикоррупционная экспертиза как средство
противодействия коррупции в Российской Федерации ............69
§ 1. Методика проведения антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов
и проектов нормативных правовых актов.
Коррупциогенные факторы и риски ........................................69
Вопросы для самоконтроля .........................................................80
§ 2. Субъекты антикоррупционной экспертизы.
Проблемы правового статуса независимого эксперта,
уполномоченного на проведение антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов
и их проектов .............................................................................81
Вопросы для самоконтроля .........................................................87

§ 3. Устранение конфликта интересов при проведении
правовой экспертизы нормативных правовых актов
и их проектов в Российской Федерации ..................................88
Вопросы для самоконтроля .........................................................95
§ 4. Экспертиза как средство правовой политики
Российской Федерации .............................................................95
Вопросы для самоконтроля .......................................................103

Глава 4. Мониторинг и экспертиза российского законодательства .....104
§ 1. Мониторинг российского законодательства
в системе правоприменительной практики ...........................104
Вопросы для самоконтроля .......................................................112
§ 2. Правовая экспертиза и правовой мониторинг
как направления юридической техники .................................113
Вопросы для самоконтроля .......................................................121
§ 3. Значение и роль правовой экспертизы
в системе мониторинга российского
законодательства .....................................................................121
Вопросы для самоконтроля .......................................................126
§ 4. Цифровая экспертиза в системе оптимизации
правового регулирования в Российской Федерации .............126
Вопросы для самоконтроля .......................................................132

Заключение ..........................................................................................133

Нормативные правовые акты, регулирующие вопросы
правовой экспертизы в Российской Федерации ...................................136

Литература ...........................................................................................138

Приложения .........................................................................................140
Приложение 1. Методические рекомендации.
Первичные алгоритмы проведения антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов
и их проектов независимыми экспертами ...................................140
Приложение 2. Документы и рабочие материалы
по проблемам правовой экспертизы ...........................................142
Приложение 3. Схемы и определения .............................................202
Приложение 4. Интерактивные формы, используемые
в учебном процессе при освоении курса
«Правовая экспертиза российского законодательства» ..............220

6
Оглавление

Предисловие

На современном этапе развития Российского государства исключительно важной является проблема экспертного обеспечения
законодательного процесса, так как отсутствие системы научной
проработки законопроектов негативно сказывается на качестве
принимаемых законов. Особую роль в обеспечении эффективности действующего в стране законодательства играет экспертиза как
уже принятых законов, так и законопроектов. В связи с этим актуальность и значимость исследования рассматриваемых в учебнопрактическом пособии проблем очевидны.
Первостепенной по своей сути является задача создания теории
правовой экспертизы в рамках общей теории государства и права.
Эта задача имеет как научнометодологический, так и учебнопрактический характер. Несмотря на отдельные исследования различных видов экспертизы, в частности антикоррупционной,
в юридической науке отсутствует единый теоретический подход к
определению понятия экспертизы законодательства, а также ее
принципов, функций и методов проведения.
Вопервых, правовая экспертиза нормативных правовых актов
и их проектов стала необходимым инструментом управления делами государства и формирования новых структур гражданского общества. Вовлечение все большего числа независимых экспертов,
обладающих высоким уровнем профессионализма в тех или иных
вопросах общественного развития, позволяет говорить о высокой
степени взаимодействия органов государственной власти с институтами гражданского общества, об информированности граждан и
общественности о состоянии правовой основы Российского государства. Названное определяет значимость правовой экспертизы.
Вовторых, правовая экспертиза представлена в учебнопрактическом пособии как один из главных механизмов повышения
уровня эффективности правового регулирования и модернизации
российского законодательства. Правовая экспертиза способствует
сбалансированности и стабилизации законодательства и практики
его применения. Особую роль для поступательного развития правотворчества играет антикоррупционная экспертиза, повышаю

щая качество законодательной техники и позволяющая контролировать правопорядок в обществе. Аспекты, связанные с антикоррупционной экспертизой, являются частью общей проблемы
борьбы с коррупцией в России.
Втретьих, современная система российского законодательства
как на федеральном, так и на региональном и муниципальном
уровнях нуждается в скоординированной политике государства.
Бессистемность законодательства, излишняя множественность законов и подзаконных актов, их внутренняя противоречивость и
несогласованность делают необходимым формирование концепции экспертной политики, которая должна стать частью правовой
политики России на современном этапе ее развития.
Вчетвертых, в связи с унификацией международного законодательства и формированием межгосударственных институтов и
органов роль экспертизы, в том числе антикоррупционной, будет
возрастать. Об этом свидетельствует создание таможенного союза
Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации, Евразийского экономического союза, Союза Беларуси и
России, других международных союзов. У законодателей различных государств, а также у международных организаций, включая
Организацию Объединенных Наций и Совет Европы, должно быть
единое понимание ключевых понятий международного законодательства. В связи с этим при изучении правовой экспертизы как
средства оптимизации правового регулирования важно рассмотреть ее генезис в политикоправовой мысли, историческое становление, в том числе за пределами России, зарубежную методику
экспертной деятельности, поскольку эти знания позволят законодателю учесть ретроспективный опыт в обновляющемся мире.
Глобализация, интернационализация и другие процессы правовой действительности обусловили необходимость создания наднациональных экспертных структур, которые в своей деятельности
должны учитывать как национальный опыт, так и международную
практику экспертной деятельности.
Во втором издании пособия нашли отражение и новые процессы, связанные с цифровизацией современного мира, которые, создавая новые векторы развития экспертизы, не могут не влиять на
всю экспертную деятельность в целом.
Предлагаемое учебнопрактическое пособие создано в целях
формирования основ концепции правовой экспертизы российского законодательства, основанной на правовой политике современ8
Предисловие

ного Российского государства в сфере экспертной деятельности
применительно к правотворческому процессу.
Для удобства восприятия теоретического материала в приложении к пособию даны выдержки из российского законодательства,
примеры экспертных заключений, схемы, базовые определения в
виде глоссария, а также интерактивные формы, используемые в
учебном процессе при освоении курса.
Использование материалов данного пособия в создании учебных курсов для магистерских программ делает его актуальным и
востребованным, а практический опыт автора предлагаемого издания в качестве независимого эксперта, уполномоченного на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, позволяет адресовать пособие не только научным работникам, преподавателям, аспирантам, магистрантам,
студентам юридических и иных вузов, но и самому широкому кругу
лиц, принимающих участие в законодательной, мониторинговой и
экспертной деятельности.

Предисловие
9

Глава 1. Теоретикоправовые проблемы
правовой экспертизы

§ 1. Законодательный процесс
в Российской Федерации

Новая система современного законодательства РФ, в которой
центральное место занимает Конституция РФ, сформировалась
относительно недавно. Наряду с этим появились новые источники
конституционного права, расширился предмет сферы конституционноправового регулирования, произошло становление новых
правовых институтов. Как следствие, важнейшими задачами, возникшими перед юридической наукой и практикой сегодня, являются как анализ происшедших качественных изменений и тенденций развития конституционного законодательства РФ, так и выработка концепций и формирование стратегий, направленных на его
совершенствование.
Сегодня на повестке дня стоит вопрос конституционных реформ,
которые должны значительно обновить потенциал российского законодательства. Такие реформы обусловлены прежде всего завершением эпохи политического противостояния, становлением новых демократических институтов, необходимостью нового форматирования
баланса власти. Ввиду развития многих экономических и общественных процессов, новых тенденций глобализации и цифровизации законодательные изменения на самом высшем уровне стали реальной
необходимостью.
Нельзя не согласиться с заявлением, высказанным в научной
юридической литературе, о том, что особенностью принятия законов на протяжении последних 15 лет являлись объективные предпосылки развития законодательства, выразившиеся в серии реформ, проводимых в рамках раскрытия правового потенциала
Конституции РФ1. Это обстоятельство во многом предопределило

1 См.: Авакьян С. А. Информационное пространство знаний, цифровой мир и
конституционное право // Конституционное и муниципальное право. 2019. № 7.
С. 23—28; Он же. Модернизация публичнополитических отношений и конституционное реформирование: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2019. № 9. С. 3—6; Арзамасов Ю. Г. Нормография: теория и тех