Административные процедуры

Административные процедуры

НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2021

Административные
процедуры

Ответственные редакторы
заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РСФСР,
доктор юридических наук, профессор
Л. Л. Попов,
доктор юридических наук, профессор
С. М. Зубарев

Московский государственный юридический университет
имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

УДК 342.9(470+571)
ББК 67.401(2Рос)
А31

А31
Административныепроцедуры :монография/отв.ред.Л.Л.Попов,С.М.Зубарев.—Москва:Норма:ИНФРАМ,2021.—240с.

ISBN 9785917688060 (Норма)
ISBN 9785160125091 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161056578 (ИНФРАМ, online)

В книге рассматриваются теоретикоправовые основы административнопроцессуальной деятельности, понятие и сущность административных управленческих процедур, раскрываются особенности и содержание таких процедур, как рассмотрение заявлений и предложений граждан, регистрационные и
лицензионноразрешительные, техникоправового регулирования, контрольные и др.; дается концепция проекта федерального закона «Об административных процедурах».
Для студентов, аспирантов, научных работников, преподавателей юридических вузов и факультетов, работников государственных и муниципальных органов, практикующих юристов и всех интересующихся вопросами административного права и процесса.

УДК 342.9(470+571)
ББК 67.401(2Рос)

ISBN 9785917688060 (Норма)
ISBN 9785160125091 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161056578 (ИНФРАМ, online)
© Коллектив авторов, 2017

Монография подготовлена профессорскопреподавательским коллективом кафедры административного права и процесса Московского
государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина
(МГЮА):
Агапов А. Б., доктор юридических наук, профессор — гл. 4 (совместно с Л. В. Стандзонь);
Андрюхина Э. П., кандидат юридических наук, доцент — гл. 6;
Зубарев С. М., доктор юридических наук, профессор, руководитель
авторского коллектива — гл. 2, 7;
Лебедева Е. А., кандидат юридических наук — гл. 9;
Попов Л. Л., доктор юридических наук, профессор, заслуженный
деятель науки РФ, заслуженный юрист РСФСР — предисловие; гл. 1
(совместно с А. В. Сладковой);
Поляков М. М., кандидат юридических наук, доцент — гл. 10 (совместно с Ю. В. Степаненко);
Посулихина Н. С., кандидат юридических наук — гл. 8;
Сладкова А. В., кандидат юридических наук — гл. 1 (совместно с
Л. Л. Поповым);
Стандзонь Л. В., кандидат юридических наук — гл. 4 (совместно с
А. Б. Агаповым);
Старостин С. А., доктор юридических наук, профессор — гл. 5;
Степаненко Ю. В., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ — гл. 10 (совместно с М. М. Поляковым);
Студеникина М. С., кандидат юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ — гл. 3 (совместно с Т. О. Шилюк);
Шилюк Т. О., кандидат юридических наук — гл. 3 (совместно с
М. С. Студеникиной).

Перечень сокращений

АПК РФ — Арбитражный процессуальный кодекс РФ
ЕГРИП — Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей
ЕГРЮЛ — Единый государственный реестр юридических лиц
ЗАТО — закрытое административнотерриториальное образование
КАС РФ — Кодекс административного судопроизводства РФ
КоАП РФ — Кодекс РФ об административных правонарушениях
МФЦ — многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг
ФГОС — федеральный государственный образовательный стандарт

Предисловие

Коллективная монография «Административные процедуры» подготовлена профессорскопреподавательским коллективом кафедры
административного права и процесса Московского государственного
юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА) к его 85летнему юбилею.
Юридический процесс в современных условиях является одной из
наиболее актуальных проблем теории российского права, над которой
упорно трудятся ученыеюристы и практики всех процессуальных отраслей права. На научном, законодательном и правоприменительном
подъеме находится и спектр исследований и разработок административного процесса. Подтверждением этого вывода являются не только
защищенные докторские и кандидатские диссертации по административнопроцессуальной проблематике, опубликованные монографии,
научные статьи, но и появившиеся на их основе многочисленные учебники1, посвященные административному процессу. В юридических
вузах и научных организациях проводятся научнопрактические конференции, круглые столы, связанные с административнопроцессуальной тематикой.
Тем не менее дискуссии о границах административного процесса
среди ученыхюристов продолжаются, причем они связаны прежде
всего с сущностью, назначением административного процесса.
И здесь можно выделить три основные научные концепции.
Первая нашла отражение в монографии Н. Г. Салищевой «Административный процесс в СССР», опубликованной в 1964 г., в которой
сформировано узкое юрисдикционное правоохранительное понимание административного процесса, призванного обеспечить разрешение конкретных конфликтных ситуаций (спор о праве, обжалование,
совершение административных и дисциплинарных правонарушений,
применение мер административного принуждения).

1 См., например: Административный процесс: учебник / под ред. М. А. Штатиной.
М., 2015; Административнопроцессуальное право: учебник / под ред. А. И. Каплунова.
СПб., 2015; Зеленцов А. Б., Кононов П. И., Стахов А. И. Административнопроцессуальное право России: учебник. М., 2016.

Вторая концепция сформулирована в монографии В. Д. Сорокина
«Административнопроцессуальное право», изданной в 1972 г., где
высказана и обоснована идея о необходимости существования широкого управленческого административного процесса, в рамках которого
должна реализовываться вся управленческая государственная деятельность, все управленческие дела позитивной направленности.
Третья концепция связывает административный процесс с административным судопроизводством, что нашло определенное отражение в
КАС РФ.
Таким образом, теперь административный процесс включает:
1) управленческий процедурный процесс; 2) юрисдикционный правоохранительный процесс и 3) административное судопроизводство.
Содержанием представляемой монографии является управленческий административный процесс, раскрываемый во всем многообразии административных процедур. При этом в монографии определяются некоторые общие процессуальные положения, характеризующие именно данный вид административного процесса.
1. Административный процесс как административнопроцессуальная деятельность неразрывно связан с государственным управлением,
органами исполнительной власти, он — часть управленческой деятельности, обеспечивающая ее реализацию.
2. Государственное управление, исполнительная власть, будучи самой мощной, многоотраслевой (экономика, социальнокультурная
деятельность, административнополитическая сфера) и масштабной
по количеству государственных задач, функций и властных полномочий, числу государственных органов и их должностных лиц, в отличие
от законодательной и судебной властей все еще не получили должного
законодательного административнопроцессуального обеспечения.
Отсюда можно сделать важный вывод: без «процессуализации» государственного управления, деятельности органов исполнительной
власти, без формирования современного административного процесса невозможно создать эффективное государственное управление, успешно вести борьбу с коррупцией1.
В итоге пока не существующие управленческие процессуальные
законы (кодексы) в этой сфере заменяются отраслевыми федеральными законами, например об антимонопольной деятельности и защите
конкуренции, о животном мире, об охране воздуха, об оружии, в кото8
Предисловие

1 См.: Ренов Э. Н. Вступительная статья // Панова И. В. Административнопроцессуальное право России. М., 2007.

рых содержатся материальные и процессуальные административноправовые нормы, регламентирующие управленческие процедуры.
Непосредственно в деятельности органов исполнительной власти
преобладают ведомственные процессуальные акты, устанавливающие
те или иные управленческие административные процедуры. К подобным актам относятся приказы, инструкции, наставления, уставы, правила и многие другие акты управления, издаваемые министерствами и
иными органами исполнительной власти. Важная роль в управленческой процедурной деятельности принадлежит административным регламентам по исполнению государственных функций и оказанию государственных услуг гражданам и организациям. Конечно, это ведомственное нормотворчество не заменяет полноценное кодифицированное
процессуальное законодательство, но иного выхода пока нет, ибо специфика государственного управления такова, что здесь принимать и
исполнять те или иные решения необходимо оперативно, быстро, а нередко и немедленно.
3. Управленческий процедурный административный процесс
обеспечивает позитивную деятельность органов исполнительной власти, связанную с реализацией прав, свобод и законных интересов
граждан и организаций. Как правило, в рамках административных
процедур обеспечиваются жизненно важные потребности граждан и
принимаются положительные решения (выдача паспорта, актов гражданского состояния, лицензии (разрешения) на предусмотренный законом вид предпринимательской деятельности и т. д.). Отсюда вытекает вполне определенный вывод: в управленческом административном процессе отсутствует конфликтная ситуация, и, как следствие,
нет необходимости в правовой оценке поведения сторон, поскольку
главное — удовлетворение жизненной потребности гражданина, законного интереса организации.
4. Исходя из сущностных характеристик и назначения административного процесса и недопущения путаницы в административнопроцессуальных понятиях, таких как «процедура» и «производство»,
в монографии сформулировано и обосновано следующее важное положение: позитивная управленческая деятельность осуществляется в
форме процедур, поскольку она связана с реализацией прав и свобод
граждан и законных интересов организаций, с удовлетворением жизненных потребностей населения.
Юрисдикционная правоохранительная негативная деятельность
осуществляется в форме производств, поскольку она связана с разре
шением конфликтных ситуаций.

Предисловие
9

5. Административные процедуры составляют существо управленческой деятельности органов исполнительной власти. К наиболее
распространенным в отраслях и сферах государственного управления
можно отнести процедуры по рассмотрению предложений и заявлений граждан, обращений организаций; регистрационные, лицензионные и разрешительные; техникоправового регулирования (технических регламентов, стандартизации, сертификации и аккредитации);
процедуры, связанные с осуществлением контроля.
В монографии демонстрируется широкий спектр управленческих
административных процедур, позволяющих обеспечить реализацию
прав и свобод большинства населения нашей страны.

10
Предисловие