Территориальная организация публичной власти

Территориальная организация публичной власти

НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2021

Территориальная организация
публичной власти

Институт государства и права РАН

В. Е. Чиркин

УДК 34.01
ББК 67.400.6
Ч64

Сведения об авторе
Вениамин Евгеньевич Чиркин (1924—2019) — доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ, главный научный сотрудник Института государства и права РАН, главный научный сотрудник
Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Автор более 600 публикаций, в том числе учебников по конституционному
праву России и зарубежных стран, монографий «Конституционное право: Россия
и зарубежный опыт», «Современное государство», «Конституция: российская модель», «Публичная власть», «Основы сравнительного государствоведения»,
«Юридическое лицо публичного права», «Законодательная власть», «Верхняя палата современного парламента: сравнительноправовое исследование», «Глава государства. Сравнительноправовое исследование», «Государствоведение», «Конституционная терминология» и др.

Рецензенты
В. В. Комарова — доктор юридических наук, профессор.
О. Н. Булаков — доктор юридических наук, профессор.

Чиркин В. Е.
Ч64
Территориальная организация публичной власти : монография / В. Е. Чиркин. — Москва : Норма : ИНФРАМ, 2019. —
208 с.
ISBN 9785917688275 (Норма)
ISBN 9785160126838 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161027967 (ИНФРАМ, online)

В книге предлагается единая концепция территориального публичного сообщества (коллектива), территориального публичноправового образования и
публичной власти, на основе чего рассматриваются взаимосвязи территории, населения и власти. Анализируются особенности государства как уникального
публичноправового образования, обладающего суверенной публичной властью. Рассматриваются модели и различные формы публичноправового образования — субъекта федерации, территориальной автономии, муниципального
образования, общинного публичноправового образования коренного малочисленного народа, Европейского Союза, а также незавершенные публичноправовые образования и элементы публичноправового образования в некоторых территориальных формированиях населения.
Для студентов, магистрантов, аспирантов, преподавателей государствоведения и конституционного права. Может быть использована социологами и политологами.
УДК 34.01
ББК 67.400.6

ISBN 9785917688275 (Норма)
ISBN 9785160126838 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161027967 (ИНФРАМ, online)
© Чиркин В. Е., 2017

Введение

Территория, население, власть имеют свои внутренние особенности (сухопутная или водная территория, устойчивое население или
временное пребывание людей на определенной территории, государственная и иные виды власти) и принципиальные различия в правовом регулировании, изучаются различными науками (география, политология и др.) с неодинаковых позиций. Однако и фактически, а затем юридически с давних времен в общественной жизни территория,
население, власть неразрывно соединены. Люди находятся на определенной территории (корабль в открытом море — тоже государственная
территория флага корабля), в принципе сами выбирают место жительства, но власть организует население в рамках определенных территорий, в том числе путем установления административнотерриториальных границ, регистрации по месту жительства и др.
Вопросы территории, судеб населения, использования для этого
власти во все времена были крайне остры политически, порождали
кровопролитные войны, революции. Территории соединялись (ФРГ
и ГДР в 1990 г.) и разделялись, создавались освобожденные территории, возникали самопровозглашенные государства (последние примеры — образование Донецкой и Луганской народных республик
и принятие ими временных основных законов в 2014 г.). Население с
территорией, на которой оно проживало, выходило из состава государства, создавая свои государства (референдумы в Восточном Тиморе (Индонезия) в 1999 г., Южном Судане в 2011 г., Крыму и Шотландии в 2014 г.1, Каталонии (Испания) в 2015 г. (в двух последних случаях отделение от государства не произошло)).
Объединяются субъекты одной и той же федерации (Россия в 2005—
2008 гг.). Другие территориальные единицы, создавая новые регионы,
объединяются(например,воФранциив2014г.—13вместоранеесуществовавших 22) или разделяются.
В России опубликованы солидные юридические исследования отечественных авторов, посвященные каждому из трех компонентов на1 В Шотландии опубликован законопроект о новом подобном референдуме в
2016 г.

званной темы (территории, населению, власти)1, но научный интерес к
их изучению, особенно в быстро меняющихся ситуациях современного
мира, не ослабевает. Автор данной книги, используя труды предшественников, попытался создать новый тип комплексной работы модельного характера, объединяющей основы публичноправового регулирования трех названных явлений. Исходя из общего, особенного и единичного, он выявил условия, которые влекут применение той или иной
модели и формы2 определенной территориальной организации населенияприиспользованиилегитимнойилегальнойилиюридическинелегальнойпубличнойвласти.Вихвзаимосвязирассматриваютсяконцепции территориального публичноправового сообщества населения,
публичной власти и публичноправового образования в условиях современности. Такие подходы имеют не только юридический, но и социологический, политологический, государствоведческий характер и
могут быть использованы для создания элементов новой структуры современных конституций. Определенные элементы тех моделей конституции, которым страны мира следуют более 200 лет, не вполне соответствуют новым условиям и современным научным положениям3.
В названии книги объединены широко известные термины, которые,
будучи использованы с уточняющими прилагательными, представляют
собой новые понятия в государствоведении и в публичном праве.
Слово «территория» происходит от лат. terra — земля, страна, край.
Обычно так обозначались на латыни вся Земля, вся ее суша или круп6
Введение

1 См.: Чертков А. Н. Территориальное устройство Российской Федерации. Правовые основы. М., 2009; Нарутто С. В., Шугрина Е. С., Исаев И. А., Алебастрова И. А. Территория в публичном праве. М., 2013; Современные проблемы организации публичной
власти / рук. авт. кол. и отв. ред. С. А. Авакьян. М., 2014; Туровский Р. Ф. Политическая
регионалистика: учебник. М., 2006; Нарутто С. В., Шугрина Е. С. Территориальная организация государственной власти и местного самоуправления: учебник для магистратуры. М., 2017.
2 Автор различает модель и форму такой организации. Например, территориальная
автономия — модель, а политическая (законодательная) и административная автономии — ее формы.
3 Советские, а затем иные социалистические конституции коренным образом изменили подход, заложенный Конституцией США в 1787 г., при конституционном регулировании основ общественных отношений. Создание новой модели конституции в
СССР было замечено зарубежными исследователями. Однако в меньшей степени в современных конституциях были затронуты некоторые иные вопросы. В частности, как и
в Конституции США, во всех современных конституциях попрежнему доминирует регулирование системы органов государства, включающее некоторые вопросы, имеющие
частное значение. Публичной власти, территориальных публичноправовых образований и их органов это регулирование не касается. Предлагаемый автором подход может в
определенной мере изменить содержание соответствующих разделов современных конституций.

ные территории (в представлениях того времени). Значение этого слова имело в основном географический характер (для римских провинций и покоренных государств существовали особые названия). Для
участков земли, находившихся в чьейлибо собственности, использовались иные обозначения (area, fundus, terrenum и др.). В настоящее
время слово «земля» имеет разные значения: от планеты Земля до земельных участков и почвы. В Австрии и Германии землями называются субъекты (составные части) этих федеративных государств.
Термин «организация» тоже коренится в латинском языке, но, видимо, в поздней латыни. В итальянском, французском и английском
языках слова organizzazione, organi(s,z)ation произошли от лат.
organon — орган.
В самом широком смысле слово «организация» означает упорядоченность, взаимодействие, согласованность более или менее однородных и относительно автономных структур. Оно используется как самое общее понятие1 и посвоему в разных науках. Выражение «организация территории» обычно имеет технический смысл (например,
при проведении мелиоративных работ), но может применяться и в
праве (например, при демаркации государственной границы). В российских правовых исследованиях слово «организация» используется
очень широко (например, общественные организации в публичном
праве и коммерческие организации в гражданском праве). Публичное
право регулирует различные виды организации населения (собрания,
постоянные объединения, правовое положение составных частей территории государства и др.).
Слово «власть» (power, pouvoir, poder и др.) в современных западных
языках тоже имеет свои корни в латыни (potestas — одна из разновидностей власти у римлян, хотя наиболее общим словом для обозначения власти в латыни было, как представляется, слово vis). В русском
языке звучание этого слова иное. Оно произошло, видимо, от древнеславянского глагола «володети», обозначавшего фактическое обладание чемлибо.
Прилагательное «публичный» тоже в любом языке уходит корнями
в латынь, но у римлян оно имело двоякое значение: общественный
(в смысле общий, доступный для всех одинаково) и государственный
(но государство — res publica — тоже «общая вещь», «общее дело»). ТаВведение
7

1 См.: Шеметов П. В., Петухова С. В. Теория организации: учеб. пособие. 7е изд.
М., 2013. С. 22. Российский большевик А. А. Богданов разрабатывал общую теорию организации (первая часть его работы «Всеобщая организационная наука (тектология)»
была опубликована в 1912 г.), ставшую предшественницей общей теории систем и кибернетики.

кая двойственность впоследствии повлекла ошибки в употреблении
этого слова в политической литературе, государствоведении, юриспруденции в разных странах мира, в том числе в России (этот вопрос
подробно будет исследован ниже).
В книге рассматривается ситуация, существующая во многих странах современного мира. Словосочетание «современный мир» можно
использовать поразному. В истории выделяют периоды новой истории (обычно с XVII в.), новейшей истории (в советской литературе
этот период датировали с социалистической революции 1917 г. в России и возникновения первого государства тоталитарного социализма — РСФСР). В данной книге речь идет о нашем времени, хотя, конечно, для анализа, обобщений и сравнений используются также данные прошлых периодов.
В мире существует огромное множество различных публичных
формирований, созданных в разных целях и по различным основаниям, в составе которых люди являются членами, участниками, сотрудниками, служащими (политические партии, иные общественные объединения, органы государства и иной публичной власти, бюджетные
и другие учреждения и т. д.). В их числе — образования, создаваемые
на основе территориального объединения (например, субъекты федераций). Они, как легитимные и легальные1 образования, прежде всего
рассматриваются в работе.
Наряду с анализом легальных и устойчивых форм территориальной организации в населенных частях планеты2 (само государство,
субъекты федераций, территориальные автономии, муниципальные
образования, административнотерриториальные единицы, своеобразные публичнообщинные образования коренных малочисленных
народов и др.) в книге упоминаются территориальные проблемы самопровозглашенных государств, рассматриваются образования, создававшиеся в ходе национальноосвободительной борьбы на освобожденных территориях3, поставлен вопрос о международной публичной власти в отношении международных территорий.

8
Введение

1 Слово «легитимный» (от лат. leх) в наше время приобрело и другое значение: соответствующий чаяниям, воле народа, его представлениям о правильном. Легальный —
соответствующий закону.
2 Ненаселенные части (например, некоторые островки, рифы в океане) тоже могут
принадлежать государству, находиться под его суверенитетом, но там нет публичноправовых образований населения. Ряд таких ненаселенных островков (около 10) не
принадлежит ни одному государству.
3 В одних странах эти процессы завершились созданием новых государств (Вьетнам, ГвинеяБисау, Китай и др.), в других выступления народа потерпели поражение.

Такой широкий подход исключает детальные описания, объемную
демонстрацию фактического и юридического материала, что уменьшает доказательственную базу работы. Многое остается «за кадром»,
ибо нередко названы только признаки явлений. Однако это позволяет
более отчетливо выявить общее, особенное и единичное.
В работе широко используются фактические данные, что естественно. Это исследование не только по конституционному праву, в нем
затрагиваются вопросы государствоведения. Автор приводит много
цифровых данных и примеров, демонстрирующих размеры территории, численность населения, формы различных публичноправовых
образований, способы их создания, изменения. При этом он стремился использовать данные 2015—2017 гг., полученные из различных источников и путем самостоятельных вычислений.
Эти данные подвижны. Но, вопервых, они обычно приводятся в
сопоставлении, что позволяет понять их значимость. Вовторых, нередко это просто демонстрационный материал для иллюстрации явлений во всей их полноте. Частичные числовые изменения не влияют на
общие выводы. Некоторые данные имеют приблизительный характер,
автор сознательно округлял их: так они отчетливее отражают суть явления.
В работе можно выделить части — общую и особенную. Общая часть
охватывает общетеоретические вопросы, в особенной части детально
рассматриваются модели современных публичноправовых образований от государства до муниципального образования. Для иллюстрации
теоретических положений и анализа конкретных форм нередко используются одни и те же примеры, но для доказательства разных положений.

Введение
9

Глава 1
ТЕРРИТОРИЯ В ПУБЛИЧНОМ ПРАВЕ

1.1. Территория Земли и ее составные части

В мифах, в сочинениях античных авторов, средневековых трактатах, в современных исследованиях ученых можно найти самые разные
представления о территории. Если исключить бытовые подходы к
земле, ее участкам, то прежде всего речь шла о территории планеты
Земля, ее частях, а нередко и об иных пространствах, включая загробный мир. В древности, в Средние века такие представления имели в
основном религиозный характер, а Земля изучалась в основном как
географическое пространство, поверхность планеты и частично ее недра, хотя философы, ученые того времени в какойто мере занимались
также астрономией, их интересовало строение земли, государственный строй, быт населения других стран.
В современных представлениях территория Земли не ограничивается поверхностью планеты. Различные науки изучают земной шар со
своих позиций, исследуют прилегающие к нему и производные от него явления. Астрономия изучает Землю как небесное тело во взаимосвязи с другими планетами, география — оболочку Земли, геология —
строение и состав планеты, метеорология — состояние атмосферы
и т. д.
В гуманитарных науках существуют свои подходы к изучению территории, связанные прежде всего с деятельностью человека. Со своих
позиций изучают Землю юридические науки, причем науки публичного права — иначе чем науки частного права, которые интересуют
прежде всего земельные участки в гражданском обороте; международное право занимается территорией Земли с несколько иных позиций, чем конституционное или административное.
К современному пониманию территории Земли и околоземного
пространства ведет очень длительный путь человеческого, осознания
мира и эволюции в представлениях людей. В индийских ведах территория понималась как всеобъемлющее пространство, космос, где вместе жили боги и люди. Затем между ними возникли противоречия, люди стали нарушать установленные правила, боги и люди разделились.