Вестник Удмуртского университета. Серия 2. Экономика и право, 2005, № 6 (1)

                            ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА                              3
ПРАВОВЕДЕНИЕ                                                                                        2005. № 6 (1)

 
 
ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА 
 
УДК 342 
 
В.Ю. Войтович  
 
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ –  
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ОСНОВА СТАНОВЛЕНИЯ  
ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В РОССИИ 
 
 
Рассматривается правовое положение местного самоуправления на основе Конституции РФ и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. 
 
Ключевые слова: местное самоуправление, Конституция РФ, федеральный закон, Европейская хартия, Совет Европы, бюджет, местные налоги и сборы, гарантии, судебная защита. 
 
 
Видоизменение общественных отношений, сложившихся в Российской Федерации (РФ) в начале ХХI в., в системе местного самоуправления, потребовало продолжения их реформирования. Об этом 
красноречиво свидетельствует Федеральный закон от 6 октября 2003 г. 
№ 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При этом следует подчеркнуть одно 
обстоятельство: какими бы ни были радикальные усилия, предпринимаемые в направлении совершенствования местного самоуправления, 
они должны согласовываться с Конституцией РФ (см.: п. 2 ст. 4, п. 1 
ст. 15), при этом конкретизировать и способствовать обеспечению конституционных норм. Поэтому сегодня представляется особенно актуальным выявить волю конституционного законодателя. Так, в ст. 12 
Конституции РФ зафиксировано: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление 
в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»1.  
Комментируя данную статью, можно отметить следующее: 
во-первых, местное самоуправление является разновидностью 
местного управления и одновременно как бы антиподом всякого 
управления извне, так как это самоуправление. В той или иной местности могут иметь место управление гражданами «сверху» через представителей каких-то структур публичной власти более высокой иерар
PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com

В.Ю. Войтович 
2005. № 6 (1) 
ПРАВОВЕДЕНИЕ 

 
хии и самоуправление граждан, входящих в местное сообщество. Местное самоуправление – это самоорганизация местного сообщества и 
управление его внутренними делами2.  
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3 местное самоуправление 
понимается как определенного рода деятельность, «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных 
Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов 
Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность 
решение населением непосредственно и (или) через органы местного 
самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций» (ст. 2); 
во-вторых, положение ст. 12 Конституции РФ «в Российской 
Федерации признается и гарантируется местное самоуправление» позволяет констатировать его признание государством субъектом российского конституционного права во взаимоотношениях с российским народом, который вправе осуществлять свою власть, в том числе и через органы местного самоуправления; это внутреннее сущностное свойство государства, поскольку оно идет к созданию гражданского общества. Необходимо отметить, что местное самоуправление 
признается российским государством субъектом международноправового общения, поскольку Российская Федерация является членом Совета Европы и в силу распоряжения Президента РФ от 3 февраля 1996 г. «О первоочередных мероприятиях, связанных с вступлением Российской Федерации в Совет Европы»4 обязана присоединиться и выполнять Европейскую хартию местного самоуправления, 
принятую Советом Европы 15 декабря 1985 г.; местное самоуправление должно признаваться всеми другими субъектами политической 
системы, всеми участниками политических и правовых отношений; 
в-третьих, местное самоуправление является правом местного сообщества, поэтому граждане, проживающие на данной территории, 
имеют право на участие в местном самоуправлении. В том и другом 
случае – это не обязанность. Как всякое другое право, право организовать местное самоуправление на территориях, указанных в ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и право участвовать в нем обеспечивается заинтересованностью и активностью самих носителей права. В Конституции РФ нашли отражение правовые, организационные, 
политические и экономические гарантии местного самоуправления. 
Государство связано с данными нормами, однако нельзя требовать от 

PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com

                                                 Местное самоуправление …                                         5
ПРАВОВЕДЕНИЕ 
2004. № 6 (1) 

 
 
государства создавать материально-финансовые условия деятельности 
органов местного самоуправления, обеспечивать их ресурсами (см.: ст. 
14-19 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). В этом отношении общий принцип 
взаимоотношений государства с органами местного самоуправления 
такой же, как и во взаимоотношениях с общественными и иными объединениями граждан. Такой вывод вытекает, - отмечает В.В. Лазарев, - 
также из организационной обособленности местного самоуправления, 
что само по себе является важнейшей гарантией автономного развития 
местных сообществ5. 
Государственные гарантии местного самоуправления состоят в 
охране его правового статуса (включая судебную защиту), наделении 
органов местного самоуправления отдельными государственными 
полномочиями (ст. 19). При этом государство гарантирует местное самоуправление комплексом правовых актов, призванных обеспечить 
эффективное функционирование всей его системы. В РФ действует 
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003г.; Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной 
службы в Российской Федерации» (с изм. от 13 апреля 1999 г., 19 апреля, 25 июля 2002 г.); Постановление Правительства Российской Федерации от 15 декабря 1999 г. № 1394 «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления» (с изм. и доп. от 24 августа 2002 г., 8 
апреля 2003 г.). Еще раньше Президент России издал указ от 24 августа 
1995 г. «О Совете по местному самоуправлению при Президенте Российской Федерации»6. 
В связи с предложением Президента РФ от 13 сентября 2004 г. о 
назначении глав субъектов Российской Федерации, разработка законов 
о местном самоуправлении в субъектах РФ временно приостановилась; 
в-четвертых, ст. 12 Конституции РФ ориентирует государственные органы на то, чтобы не препятствовать местному самоуправлению 
и защищать его интересы. В то же время конституционные нормы координируют чрезмерное правовое регулирование организации и деятельности органов местного самоуправления, фактически исключают 
вмешательство в эту сферу исполнительных органов государства. 
Конституционное законодательство определяет, что местное самоуправление самостоятельно. Это означает, что оно независимо и 
функционирует под свою ответственность, но в рамках установленных 
правил как конституционным, так и федеративным законодательством. 

PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com

В.Ю. Войтович 
2005. № 6 (1) 
ПРАВОВЕДЕНИЕ 

 
Поэтому оно никакими качествами государственного суверенитета не 
обладает. Так как самостоятельность местного самоуправления осуществляется в пределах полномочий, которые предоставляются ему государством: представительными органами государства, издающими соответствующие законы, и исполнительными органами, которые в праве 
передавать какие-то полномочия по договору. При этом, согласно 
вновь принятому Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., государственные органы не просто вправе, а обязаны вмешиваться, если органы местного самоуправления выходят за рамки отведенного им правового поля. Исполнительные органы государства, на 
которых лежит обязанность проведения законов в жизнь, обязаны реагировать на случаи неисполнения законов. Судебные органы не только 
защищают местное самоуправление (например, местное самоуправление Удмуртской Республики), но и применяют в отношении него санкции в случае нарушения законодательства. Государственные органы 
осуществляют прямой контроль, в том числе и с точки зрения целесообразности принимаемых местным самоуправлением решений, когда 
речь идет об осуществлении переданных им государственными органами полномочий (см.: п. 6 ст. 19 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»); 
в-пятых, самостоятельность местного самоуправления конституционно обеспечивается тем, что его органы не входят в систему органов государственной власти. Местное самоуправление самостоятельно и как бы «отделено» от государства. Соглашаясь с В.В. Лазаревым, который отмечает, что если, например, при Президенте РФ 
создан Совет по местному самоуправлению, то его нельзя считать 
входящим в местное самоуправление7, так как на местах система органов государственной власти субъектов Федерации создается самими субъектами России, которые образуют органы, осуществляющие в 
субъектах Федерации государственную власть8. Поэтому, в ст. 12 
Конституции РФ есть требование, не включать органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Прецедент 
имеется. Так, Конституционный Суд РФ своим решением от 24 января 1997 г. по делу о проверке закона Удмуртской Республики от 17 
апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» признал положение гл. IV «Заключительные и переходные положения» указанного закона Удмуртской Республики «не 
соответствующим Конституции Российской Федерации, ее ст. 12, в 
той мере, в какой органы самоуправления района, города юридически 
включались в систему органов государственной власти, так как дан
PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com

                                                 Местное самоуправление …                                         7
ПРАВОВЕДЕНИЕ 
2004. № 6 (1) 

 
 
ные положения предусматривали: создание объединенных Советов 
депутатов на переходный период (п. 2, абзац 1); превращение глав 
администраций муниципальных образований в государственных 
должностных лиц, а также их назначение и освобождение от должности органами государственной власти Удмуртской Республики (п. 2, 
абзац 2)». Поэтому следует учитывать, несмотря на принятие Федерального закона от 12 декабря 2004 г. о назначении глав субъектов 
Российской Федерации Президентом РФ, что положение ст. 12 Конституции РФ исходит из другой позиции. Поэтому представляется 
правильной та доктринальная позиция, согласно которой субъекты 
местного самоуправления являются корпорациями публичного права, 
обладающими властными полномочиями по отношению к гражданам, 
учреждениям, предприятиям, организациям и должностным лицам. 
Они, согласно федеральному законодательству, входят в систему государственно-властных отношений, поскольку связаны с государственной властью функционально. 
Основу ст. 3, 8, 9, 12 Конституции РФ развивает гл. 8 «Местное самоуправление» Конституции РФ, которая посвящена правовым полномочиям местного самоуправления. Так, ст. 130 Конституции фиксирует: 
«1. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. 
2. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем 
референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления через 
выборные и другие органы местного самоуправления». В конституциях зарубежных государств такие главы отсутствуют, а соответствующие нормы (если они имеются) находятся в нормативных актах о местном управлении. 
В юридической литературе однозначной общей оценки п. 1 ст. 
130 Конституции РФ нет. Одни видят в ней определение местного 
самоуправления, указание на его смысл и суть, другие – его социальное назначение. Не отвергая ни того, ни другого, на наш взгляд, следует подчеркнуть, что норма п. 1 комментируемой статьи определяет 
правовое положение, рамки, функционирования местного самоуправления. Местное самоуправление представляет собой общественное 
устройство, то есть систему, в которой имеются субъекты управления 
и управляемые объекты.  
 
Пунктом 1 ст. 130 Конституции РФ определен субъект местного 
самоуправления – население, которое самостоятельно решает вопросы 

PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com

В.Ю. Войтович 
2005. № 6 (1) 
ПРАВОВЕДЕНИЕ 

 
местного значения. Под ними понимаются все вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности местного сообщества. Конституция РФ содержит нормы в ст. 40, 41, 43, 131, 132, предопределяющих перечень предметов ведения местного самоуправления. Они 
конкретизируются в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». 
Таким образом, местное самоуправление (как институциональная, 
нормативная система) обеспечивает решение вопросов местного значения. Нормативная база, организация власти, управленческая деятельность органов местного самоуправления, местная практика – все 
это служит самостоятельному решению проблем, связанных с достойным жизненным обеспечением. Именно населению принадлежит право 
самостоятельно решать вопросы, затрагивающие интересы сообщества 
в целом.  
В соответствии ст. 22-33 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» граждане обладают следующими правами: избирать и быть избранными в органы местного самоуправления; участвовать в референдуме; обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления; знакомиться 
с документами и материалами органов местного самоуправления, непосредственно затрагивающими права и свободы человека, гражданина; участвовать в определении структуры органов местного самоуправления; выражать мнение по поводу устройства границ территории местного самоуправления; осуществлять процедуру отзыва депутата, должностного лица. Как видим, все перечисленные и другие права обеспечиваются системой местного самоуправления, при этом находят свое закрепление в уставах муниципальных образований. Так, в ст. 
5 Устава г. Ижевска зафиксировано: «Населению города Ижевска гарантируется полнота прав на участие в местном самоуправлении». Соответственно в ст. 88 предусмотрена ответственность должностных 
лиц органов городского самоуправления за принятые ими решения 
(очевидно нарушающие права и свободы граждан города) в соответствии с законодательством. 
В п. 1 комментируемой статьи особо указано на обеспечение прав 
собственника – владение, пользование и распоряжение муниципальной 
собственностью, а правом оперативного управления ею владеют органы местного самоуправления в пределах своей компетенции. Закон УР 
от 28 мая 1996 г. «О местном самоуправлении в Удмуртской Республике» п. 2 ст. 28, а также уставы муниципальных образований предусматривают возможность населению реализовать право распоряжаться 

PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com

                                                 Местное самоуправление …                                         9
ПРАВОВЕДЕНИЕ 
2004. № 6 (1) 

 
 
собственностью непосредственно, но, как правило, это право собственника на муниципальное имущество осуществляют уполномоченные 
на то органы местного самоуправления. В их ведение согласно п. 1 ст. 
49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного 
самоуправления в Российской Федерации» входят имущество, средства 
местного бюджета, а также имущественные права муниципальных образований. 
Конституция не определяет источники формирования муниципальной собственности. Но так как последняя признается и защищается наравне с другими формами собственности, а равенство форм собственности возведено законодателем в конституционный принцип (ст. 
8 Конституции РФ), то было бы неправомерно формировать уровень и 
состав муниципальной собственности за счет (в ущерб) другой. 
В п. 2 ст. 130 Конституции РФ законодатель определил возможности осуществления местного самоуправления. Указаны три пути: 1) 
через прямое народное волеизъявление; 2) через выборные органы; 3) 
через другие (невыборные) органы. Организационные формы сформулированы бланкетно, поэтому в федеральных законах субъектов Российской Федерации могут быть названы (и называются) формы, не зафиксированные в Конституции РФ. Основной формой законодатель 
определил референдум, то есть всеобщее голосование народа по вопросам местного значения. Федеральный закон «Об общих принципах 
организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 
октября 2003 г. закрепил ряд правил (ст. 22), определяющих проведение местного референдума. Поэтому те из них, которые сформулированы на уровне основ, должны получить конкретизацию в законодательстве субъектов Российской Федерации (в частности, в Удмуртской 
Республике), уставных документах муниципальных образований. 
Второй формой прямого волеизъявления определены выборы (ст. 
23). Конституция РФ закрепляет право граждан (п. 2 ст. 130) избирать 
и быть избранными в органы местного самоуправления. Конкретизирует указанный принцип Федеральный закон «Об основных гарантиях 
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ, распространяющийся и на выборы органов местного самоуправления. В нем указана норма об общих принципах местного самоуправления. Особо следует отметить Федеральный закон «Об обеспечении конституционных 
прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в 
органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г.9, которым введено в действие «Временное положение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных 

PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com

В.Ю. Войтович 
2005. № 6 (1) 
ПРАВОВЕДЕНИЕ 

 
должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской 
Федерации, не обеспечивающих реализацию конституционных прав 
граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы 
местного самоуправления». 
Прямое народное волеизъявление, в частности референдум, как 
видим, законодателем названо первым. Это определяет юридическую 
силу соответствующих актов в контексте остальных форм местного 
самоуправления. Значительное место отведено законодателем выборным органам местного самоуправления10. Их наличие в системе местного самоуправления обязательно потому, что в п. 1 ст. 130 Конституции РФ употреблен союз «и», а не «или» (т.е. императивная, а не диспозитивная норма), когда речь идет о выборных и других органах. 
Конкретизирует эту основу, то есть существование выборных органов,  
и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного 
самоуправления в Российской Федерации». В базовом законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской 
Федерации» отражены и разные системы организации самоуправления, 
и сама структура этих органов. Однако представительным органам 
принадлежит определяющая роль (п. 10 ст. 35). В исключительной 
компетенции представительных органов муниципального образования 
находятся: принятие устава муниципального образования и внесение  в 
него изменений и дополнений; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов; принятие планов и программ развития муниципального 
образования, утверждение отчетов об их исполнении; определение порядка управления и распоряжения имуществом и т.д. Законодатель в 
Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 4 п. 2 ст. 36) учел принцип 
разделения властей, указанный в ст. 10 Конституции РФ, в которой 
констатируется, что глава администрации «не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации. 
В соответствии ст. 131 Конституции РФ: 
«1. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и 
иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления 
определяется населением самостоятельно. 
«2. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий». 

PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com

                                                 Местное самоуправление …                                         11
ПРАВОВЕДЕНИЕ 
2004. № 6 (1) 

 
 
Рассматривая п. 1 указанной статьи, следует отметить, что она 
содержит по существу две нормы. Одна из них определяет территориальные пределы местного самоуправления, а другая устанавливает 
право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. При этом последняя норма является уполномочивающей и фактически исключает подключение к решению вопроса о 
структуре управленческих органов каких-либо органов государственной власти (представительных или исполнительных). Первая же норма 
сформулирована бланкетно и рассчитана на прямое участие законодательных органов. Поэтому все, что касается установления в этой части 
общих принципов осуществления местного самоуправления, согласно 
п. «н» ст. 72 Конституции РФ, относится к совместному ведению РФ и 
ее субъектов, а то, что относится к установлению конкретных правил, 
особенно к учету исторических и иных местных традиций - к ведению 
субъектов Российской Федерации. 
Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 1) местное самоуправление признается, гарантируется и осуществляется на 
всей территории Российской Федерации. Территории муниципальных 
образований – сельское, городское поселения, муниципальный район, 
городской округ, межселенная территория и других муниципальных 
образований  - должны устанавливаться в соответствии с законами 
субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. 
Необходимо учитывать, что в рамках конституционных норм базовый закон к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относит: 1) установление и изменение порядка образования, объединения, 
преобразования или управления муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований; 2) регулирование 
законами особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций. 
На основе общих принципов, содержащихся в Конституции РФ 
(также и в  законах субъектов РФ), конкретных законодательных установлений в уставах муниципальных образований должно указываться: 
1) границы и состав территории муниципального образования; 2) 
структура и порядок формирования органов местного самоуправления; 
3) вопросы организации местного самоуправления, обусловленные 
компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных народов с учетом исторических и иных местных традиций. В определении территориаль
PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com

В.Ю. Войтович 
2005. № 6 (1) 
ПРАВОВЕДЕНИЕ 

 
ных пределов местного самоуправления важно учесть установку Европейской Хартии местного самоуправления на такое управление со стороны местных сообществ, которое было бы «одновременно эффективным и приближенным к каждому гражданину»11. Из этого исходил и 
Конституционный Суд РФ, который в постановлении по делу о проверке конституционности закона Удмуртской Республики «О системе 
органов государственной власти в Удмуртской Республике» сформулировал ряд принципиальных положений. Именно ФЗ «Об общих 
принципах организации местного самоуправления в российской Федерации» от 6 октября 2003 г. учел уровень, на котором должны создаваться различные муниципальные образования (с тем, чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, 
которые выходят за эти рамки и по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти). 
Район, входящий в состав республики, может согласно ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», включать различные муниципальные образования, каждое из которых, согласно п. 1 ст. 131 Конституции РФ, имеет право быть муниципальным образованием и наделяться всеми правами, предусмотренными ее ст. 130-132. При таких 
обстоятельствах, - отмечает В.В. Лазарев, - обязательное наделение 
района правами муниципального образования означало бы, что городские и сельские поселения, входящие в состав района, такое право вопреки п. 1 ст. 131 Конституции РФ утрачивают и становятся лишь подразделениями данного муниципального образования, что не приближало бы органы местного самоуправления к населению, а напротив, 
отделяло бы его от него12. Вот почему Конституционный Суд признал 
не соответствующим Конституции РФ (ст. 130, 131) такое установление территорий муниципальных образований иных поселений (город в 
районе, район в городе и т.д.), не имеющих статуса административнотерриториальных единиц. В этом суть поправки законодателя в ст. 2 
Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. В комментируемом законе (ст. 27) получило закрепление выражение «территориальное общественное самоуправление». Под ним понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории 
поселения (территория проживания граждан, не являющихся муниципальными образованиями, подъездов жилых домов, многоквартирных 

PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com